Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Szaflary na uchwałę nr XIX/165/2025 Rady Miasta Nowy Targ z dnia 4 czerwca 2025 r. o zmianie uchwały w sprawie eksploatacji miejskich ujęć wody postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej kwotę 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

12 maja 2025 r. Rada Miasta Nowy Targ (dalej: "Rada Miasta") – na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: "usg"), a także § 23 ust. 2 pkt 3 Statutu Miasta (dotyczącego "uchwał o charakterze oświadczeń – zawierających stanowisko w określonej sprawie") – podjęła uchwałę nr XVIII/152/2025 w sprawie korzystania z ujęć wody będących w posiadaniu Miasta Nowy Targ o treści:

"W związku z nasilającym się zjawiskiem suszy hydrologicznej, zagrażającym zaopatrzeniu mieszkańców Nowego Targu w wodę do celów bytowych, Rada Miasta Nowy Targ wyraża sprzeciw wobec planów hurtowej sprzedaży sąsiednim gminom zasobów wodnych z ujęć wód podziemnych eksploatowanych przez spółkę Miejski Zakład Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o." (§ 1).

4 czerwca 2025 r. Rada Miasta – na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 12 usg oraz § 23 ust. 2 pkt 3 Statutu Miasta – podjęła uchwałę nr XIX/165/2025 o zmianie uchwały w sprawie eksploatacji miejskich ujęć wody o treści:

"W uchwale [...] wprowadza się następujące zmiany:

1) tytuł uchwały otrzymuje brzmienie: »w sprawie eksploatacji miejskich ujęć wody«,

2) z podstawy prawnej usuwa się art. 18 ust.1 oraz ust. 2 pkt 2,

3) w § 1 uchwały, po wyrazach »wód podziemnych« dodaje się wyrazy: »oraz powierzchniowych«" (§ 1).

25 września 2025 r. Gmina Szaflary (dalej: "gmina") wniosła o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 3 uchwały zmieniającej nr nr XIX/165/2025 i zasądzenie kosztów postępowania.

Gmina zarzuciła naruszenie zasady współdziałania jednostek samorządu terytorialnego (art. 10 ust. 1 usg) przez bezpodstawne ograniczenie jej dostępu do ujęć wód powierzchniowych mimo zawartej 30 grudnia 2022 r. z Miejskim Zakładem Wodociągów i Kanalizacji w Nowym Targu sp. z o.o. (dalej: "spółka") i obowiązującej do 31 grudnia 2032 r. umowy sprzedaży pośredniej (hurtowej) wody, na podstawie której realizuje zadanie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i w sposób ciągły korzysta z ujęcia wód powierzchniowych na potoku Biały Dunajec w Szaflarach. Odnosząc się do uzasadnienia uchwały zmieniającej, gmina podniosła, że pierwotna uchwała nie obejmowała wód powierzchniowych z uwagi na to, że według słów prezesa spółki gmina pobiera zaledwie 10 tys. m3 rocznie, podczas gdy Miasto Nowy Targ zużywa aż 4 tys. m3 dziennie. Gmina podkreśliła, że działania spółki nie wykraczają poza sferę użyteczności publicznej (nie są "biznesem") i są korzystne dla Miasta Nowy Targ (obniżają koszty utrzymania). Spółka eksploatuje trzy ujęcia wód podziemnych, które pracują poniżej wydajności maksymalnej (6 tys. m3 dziennie) i pokrywają w całości zapotrzebowanie Miasta Nowy Targ. Z kolei Stacja Uzdatniania Wody Szaflary (SUW) jest rezerwowym źródłem Miasta Nowy Targ z maksymalną wydajnością dzienną zakładu (6050 m3) wynoszącą więcej niż woda kupiona przez gminę w 2023 r. (2508 m3) czy 2024 r. (5536 m3), więc przyszłe inwestycje nie wpłyną znacząco na dotychczasowy sposób korzystania. W ocenie skarżącej gminy jej uzgodnienia ze spółką nie stanowią powierzenia zadań publicznych i dlatego zawarcie porozumienia międzygminnego (art. 74 usg) nie było konieczne.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Nowy Targ wniosła o jej odrzucenie na zasadzie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "ppsa"), wskazując przy tym, że: "[...] z powodu ograniczenia legitymacji skargowej tylko do podmiotów opierających się na interesie indywidualnym, należy uznać, że nie jest uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę rady ani wójt działający w interesie publicznym ani radny uczestniczący w podejmowaniu uchwały, chyba że powołuje się na naruszenie swojego własnego indywidualnego interesu prawnego. Także w przypadkach gdy jednostki samorządowe realizują swoje kompetencje publicznoprawne, nie jest dopuszczalny spór sądowy, gdyż – poza przypadkami wyraźnie przewidzianymi w ustawie (np. prawo wspólnoty samorządowej do zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych) – interes prawny nie może być wywodzony z wzajemnego przeciwstawiania władczych kompetencji różnych podmiotów publicznoprawnych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpocząć należy od tego, że wyrokiem z 11 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1155/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Nowy Targ z dnia 12 maja 2025 r. nr XVIII/152/2025 (sprawa ze skargi Wojewody Małopolskiego). Wyrok nie jest prawomocny.

W wyroku tym Sąd wskazał, że:

1) kontroli na gruncie art. 91 ust. 1 usg podlegają nie tylko uchwały podjęte w ramach władczych uprawnień i z zakresu administracji publicznej, ale także uchwały, w których rada miasta zajmuje stanowisko w jakiejś kwestii, deklarując określone intencje, pozytywnie albo negatywnie oceniając jakieś zjawisko społeczne;

2) uchwała została podjęta z naruszeniem postanowień Statutu Miasta (brak przekazania projektu do zaopiniowania burmistrzowi; brak opinii radcy prawnego lub adwokata);

3) uchwała jest manifestem bez podstawy prawnej (w przewidzianej w Statucie Miasta "uchwale o charakterze oświadczenia" nie chodzi o stanowisko w dowolnej sprawie, ale w sprawie należącej do kompetencji rady miasta, a tymczasem rada miasta ograniczyła swoje kompetencje, gdy wybrała prowadzenie gospodarki komunalnej w obszarze wodociągów i zaopatrzenia w wodę w formie spółki prawa handlowego zamiast samorządowego zakładu budżetowego – art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f i lit. g usg nie przewiduje wyrażania sprzeciwu wobec planowanych przez spółkę działań, nawet jeżeli oceniane są jako niezgodnie z art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej; wójt działa w ramach walnego zgromadzenia, a prowadzenie spraw spółki i jej reprezentowanie należy do zarządu spółki).

Legitymacja skargowa Gminy Szaflary (art. 101 usg) jest ukształtowana inaczej niż w przypadku wojewody (art. 93 usg).

Art. 101 usg stanowi: Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skoro w przepisie tym nie ma mowy tylko o osobach fizycznych, to "każdym" może być też jednostka samorządu terytorialnego (por. postanowienie NSA z 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2724/16; postanowienie NSA z 12 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 596/06). Jednocześnie – wbrew odpowiedzi na skargę – należy podkreślić, że skargę składa nie wójt gminy, lecz sama gmina, którą wójt reprezentuje (art. 31 u.s.g.).

Przepis art. 101 u.s.g. wymaga, aby uchwała była podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej i naruszała interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Po pierwsze, Sąd – odmiennie niż we wspomnianym wyroku – przyjął, że uchwała zmieniająca była podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Należy bowiem opowiedzieć się za szerokim rozumieniem tego pojęcia, mając na względzie, że co do zasady wszelka aktywność samorządu terytorialnego jest aktywnością w ramach realizacji zadań publicznych (por. postanowienie NSA z 24 września 2021 r., sygn. akt III OSK 3944/21).

Po drugie, o tym, czy podmiot skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu uchwały rady gminy decydują zawsze przepisy prawa (materialne, ustrojowe, procesowe), a nie czynności prawne między poszczególnymi podmiotami (np. umowa hurtowej sprzedaży wody). Legitymacja do wniesienia skargi nie przysługuje jednak temu, kto "ma" w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został skarżonym aktem już "naruszony". Naruszenie nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać bliżej nieokreślone skutki, czyli stwarzać potencjalne, ewentualne wystąpienia naruszenia w przyszłości. Do wniesienia skargi nie wystarcza sama tylko sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, a na skarżącym spoczywa ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego, które musi istnieć w momencie wnoszenia skargi.

W ocenie Sądu żaden przepis prawa nie chroni gminy przed działalnością uchwałodawczą innej gminy i nie sposób twierdzić, że zaskarżona uchwała wpłynęła na sferę praw czy obowiązków Gminy Szaflary.

W szczególności zaskarżona uchwała nie ma żadnego wpływu na obowiązywanie umowy o hurtową dostawę wody, na którą powołuje się skarżąca, która swojego interesu prawnego upatruje w ingerencji uchwały w tę umowę.

Zdaniem Sądu, treść tej uchwały (i to odczytywanej łącznie z uchwałą, którą zaskarżona uchwała zmienia) można odczytać wyłącznie jako próbę wywarcia wpływu na komunalną spółkę kapitałową; wyraża ona jedynie wolę rady miasta (por. postanowienie WSA w Warszawie z 25 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1009/17).

Jak słusznie wskazał WSA w Krakowie w wyroku II SA/Kr 1155/25, jest to rodzaj manifestu.

Odnosząc się do wskazanego w treści skargi art. 10 usg (wykonywanie zadań publicznych w drodze współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego), należy wskazać, że między stronami nie zachodzi ani przypadek związku międzygminnego z art. 64 usg (por. postanowienie NSA z 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 761/08), ani przypadek porozumienia międzygminnego z art. 74 usg (choćby "nieformalnego" – por. postanowienie WSA w Gdańsku z 30 czerwca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 1/21). Wskazane w przepisach usg zadania gminy nie są prawami i obowiązkami podmiotowymi w znaczeniu legitymacji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z 6 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 495/04).

Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego (art. 58 § 1 pkt 5a ppsa); Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy (art. 232 § 1 pkt 1 ppsa), co sąd uczynił w sentencji postanowienia.