Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 sierpnia 2025 r. sygn. akt II SAB/Rz 52/25 w sprawie ze skargi W. C. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie uregulowania stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (dalej "WSA w Rzeszowie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt II SAB/Rz 52/25, po rozpoznaniu skargi W. C. (dalej "skarżąca") na bezczynność Wójta Gminy R. (dalej "organ", "Wójt") w sprawie uregulowania stosunków wodnych na gruncie: 1) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał Wójta do załatwienia sprawy z wniosku skarżącej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych; 2) stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) wymierzył Wójtowi grzywnę w kwocie 5 000 złotych; 4) przyznał skarżącej od Wójta sumę pieniężną w wysokości 2 000 złotych; 5) zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1357/21, po rozpoznaniu skargi skarżącej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej "Kolegium") z dnia 1 lipca 2021 r., nr SKO.4171.10.2021 w przedmiocie stwierdzenia braku naruszenia stosunków wodnych na gruncie: 1) uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta z dnia 14 maja 2021 r.; 2) zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej kwotę 780 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W związku z powyższym wyrokiem organ, decyzją z dnia 2 sierpnia 2023 r., nr RO.6331.3.2022, odmówił uregulowania stosunków wodnych na działkach nr ewid. gr. [...] położonych w O., gm. R. poprzez przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, wobec stwierdzenia braku naruszenia stosunków wodnych.

Na skutek odwołania skarżącej, Kolegium, decyzją z dnia 9 listopada 2023 r., nr SKO.4171.27.2023, uchyliło decyzję Wójta w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że Wójt przeprowadził postępowanie w sposób naruszający przepisy postępowania, gdyż nie zastosował się do wskazań wyrażonych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 14 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1357/21. Na decyzji widnieje prezentata Urzędu Gminy R. z dnia 16 listopada 2023 r. Pismem z dnia 19 marca 2025 r. skarżąca złożyła ponaglenie na niezałatwienie sprawy administracyjnej.

Pismem z dnia 20 marca 2025 r. skarżąca wniosła skargę do WSA w Rzeszowie na bezczynność Wójta w sprawie uregulowania stosunków wodnych na gruncie, zarzucając organowi naruszenie 1) art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie załatwienia sprawy uchylonej przez Kolegium oraz przekazanej do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji bez zbędnej zwłoki, niezałatwienie sprawy dotyczącej wznowienia postępowania w terminach wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a., pomimo, że sprawa mogła zostać załatwiona we wskazanych terminach, co w konsekwencji spowodowało pozostawanie przez Wójta w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.; 2) art. 36 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie oraz przyczynach zwłoki, a także niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy; 3) art. 7 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli; 4) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi szybkiego i wnikliwego prowadzenia postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności; zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku; stwierdzenie, że bezczynność Wójta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od Wójta sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.; wymierzenie Wójtowi grzywny, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie – ewentualnie – oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W dniu 12 sierpnia 2025 r. WSA w Rzeszowie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarżąca dopełniła wszystkich wymogów formalnych niezbędnych do skutecznego zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym, spełniających warunki określone w przepisach art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola wykazała natomiast wystąpienie podstaw do zastosowania wobec Wójta środków prawnych określonych w przepisach art. 149 p.p.s.a.

Sąd I instancji zauważył, że skarżąca kierując w dniu 16 maja 2017 r. do Wójta żądanie wszczęcia postępowania, powołała się na zmianę ukształtowania terenu na działce nr ewid. [...] na skutek prowadzonych na niej robót ziemnych, polegających na znacznym podniesieniu terenu, które miało spowodować naruszenie stosunków wodnych ze szkodą dla należącej do niej działki nr ewid. [...]. Postępowanie to nie zostało dotychczas zakończone. Wydane trzykrotnie przez Wójta decyzje były uchylane, a sprawa przekazywana do ponownego rozpatrzenia. Ostatnie rozstrzygnięcie Kolegium wydane zostało 9 listopada 2023 r. Od tego czasu, jak trafnie zarzuciła skarżąca, Wójt nie podjął w sprawie czynności, które zmierzałyby do zakończenia wszczętego jej żądaniem postępowania. Istniejący stan wypełnia więc kryteria do uznania go za bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ sprawa nie została załatwiona w terminach określonych w art. 35 § 1-3 lub art. 36 §1-2 k.p.a. Organ nie dość, że nie załatwił sprawy w podstawowym kodeksowym terminie po otrzymaniu akt sprawy od Kolegium, to zdaniem Sądu I instancji nie dopełnił też wobec stron postępowania obowiązków informacyjnych określonych w przepisach art. 36 § 1 i 2 k.p.a.

Sąd I instancji, nawiązując do odpowiedzi na skargę, zaznaczył, że organ nie wykazał, aby przez zmiany geodezyjne – do jakich doszło w obrębie działki nr ewid. [...] – dalsze prowadzenie postępowania, pod względem faktycznym lub prawnym, stało się bezprzedmiotowe, co zresztą obligowałoby organ do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., którego nie wydano. Stwierdzonego przez Sąd I instancji stanu bezczynności nie uchylają czynności podejmowane przed wydaniem decyzji z dnia 2 sierpnia 2023 r., ponieważ nie mają one żadnego przełożenia na brak aktywności organu po wskazanym terminie, w szczególności po 9 listopada 2023 r.

Sąd I instancji stwierdził, że Wójt pozostawał w bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Po zwrocie akt przez organ odwoławczy tj. po 9 listopada 2023 r. nie podjął żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, w tym uchybił obowiązkom określonym w przepisach art. 36 k.p.a. Postępowanie z wniosku skarżącej o naruszenie stosunków wodnych prowadzone jest od maja 2017 r. Tak znaczny upływ czasu, liczony zarówno od listopada 2023 r., jak i łącznie od maja 2017 r., wielokrotnie przekraczający podstawowe kodeksowe terminy załatwiania sprawy administracyjnej, przemawiał, zdaniem WSA w Rzeszowie, za koniecznością uznania stwierdzonego stanu bezczynności za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a.

Sąd I instancji uznał, że wymierzona grzywna ma charakter dyscyplinujący, natomiast przyznana skarżącej suma pieniężna ma charakter rekompensujący niedogodności związane z długotrwałym oczekiwaniem na załatwienie sprawy administracyjnej, gdyż funkcja tych środków prawnych jest odmienna, a treść art. 149 § 2 p.p.s.a. zezwala na ich jednoczesne stosowanie. Jednocześnie WSA w Rzeszowie stwierdził, że wymierzona kwota grzywny była dostateczną i odpowiednią dolegliwością finansową, która zobliguje Wójta do podjęcia dalszych czynności w sprawie w wyznaczonym terminie. Z kolei przyznaną skarżącej sumę pieniężną Sąd I instancji ocenił jako adekwatną pod względem kompensacyjnym do okoliczności sprawy i niedogodności związanych z długim czasem trwającego postępowania. Zasadniczym motywem obu rozstrzygnięć był okres stwierdzonej bezczynności oraz łączny czas toczącego się postępowania administracyjnego. Jak zauważył WSA w Rzeszowie, organ wydawał już decyzje kończące postępowanie trzykrotnie, jednak żadna z nich nie stała się decyzją ostateczną, ponieważ były one uznawane przez organ odwoławczy za wydane z naruszeniem prawa, a postępowanie niewymagające czynienia szczególnie skomplikowanych ustaleń faktycznych trwa od 2017 r. Sąd I instancji uznał, że Wójt dopuścił się poważnego naruszenia zasady efektywnego i terminowego działania w załatwieniu sprawy, połączonego z brakiem woli prowadzenia postępowania wyjaśniającego i merytorycznej oceny stanowiska strony inicjującej postępowanie, a stwierdzony stan zwłoki po otrzymaniu od organu odwoławczego akt sprawy z decyzją z dnia 9 listopada 2023 r. nie miał żadnego racjonalnego uzasadnienia.

Pismem z dnia 26 września 2025 r. organ (dalej także "skarżący kasacyjnie") wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie, zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi w trybie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedostateczną i niewłaściwą kontrolą sposobu prowadzenia przez Wójta postępowania w przedmiocie wniosku o uregulowanie stosunków wodnych, w tym przez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w sytuacji, gdy przestój w postępowaniu nie wynikał ze złej woli organu, ale z konieczności oczekiwania na modyfikację wniosku strony w przedmiocie dotyczącym działek, których dotyczył wniosek, a której to modyfikacji strona nie poczyniła, a której to modyfikacji organ równolegle nie mógł poczynić z urzędu, co statuowało stan rzeczy, w którym za wadliwy uznać należałoby kolejny dowód z opinii biegłego, który organ ewentualnie by dopuścił bez uprzedniej modyfikacji wniosku oraz pominięcie okoliczności, że do terminów określonych w art. 35 k.p.a. nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony (za taką można uznać brak działania strony w zakresie modyfikacji wniosku, którym organ pozostaje związany) oraz przyczyn niezależnych od organu, a także pominięcie okoliczności, że uprzednio w okresie trwania postępowania organ kilkukrotnie dokonywał załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej wydając decyzję w sprawie;

2) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niedostateczną i niewłaściwą kontrolę sposobu prowadzenia przez Wójta postępowania w przedmiocie wniosku o uregulowanie stosunków wodnych przez uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy działanie organu nie stanowiło w ogóle bezczynności, albowiem do terminów postępowania nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z winy strony lub z przyczyn niezależnych od organu, zaś dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa niezbędne jest uprzednie zaistnienie stanu bezczynności, zaś równolegle okoliczności sprawy wskazują, że istnieją racjonalne argumenty i powody uzasadniające istniejący stan rzeczy;

3) art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a. przez wymierzenie Wójtowi grzywny w wysokości 5 000 zł oraz przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2 000 zł w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny oraz przyznanie sumy pieniężnej nie znajdowało podstaw z przyczyn, o których mowa w pkt 1 i 2 powyżej, tj. do ich wymierzenia i przyznania doszło wskutek błędnego uznania, że organ pozostaje w bezczynności i że bezczynność ta miała charakter rażący, zaś równolegle samo przyznanie tych świadczeń jest fakultatywne, a strona przeciwna nie wykazała czy i jakiej doznała krzywdy na skutek działania organu;

4) art. 151 p.p.s.a. za sprawą nieoddalenia skargi w całości w sytuacji, gdy skarga winna podlegać oddaleniu;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. za sprawą wadliwie skonstruowanego uzasadnienia wyroku Sądu I instancji i pominięcia istotnych okoliczności przemawiających za zasadnością oddalenia skargi.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie – ewentualnie –uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie w całości, a ponadto zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie tej skargi jako niezasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zauważyć należy, że przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku – stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. np. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. W szczególności Sąd I instancji – w nawiązaniu do akt – wskazał na czynności organu tudzież ich brak w relewantnym okresie (od dnia 16 listopada 2023 r. do dnia wniesienia skargi) i wskazał powody, dla których uznał, że doszło do bezczynności; odniósł się także do twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę. Sąd I instancji wyjaśnił też przesłanki stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, przesłanki wymierzenia organowi grzywny i przesłanki przyznania skarżącej sumy pieniężnej. "Fakt, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22).

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w szczególności przez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w sytuacji, gdy przestój w postępowaniu nie wynikał ze złej woli organu, ale z konieczności oczekiwania na modyfikację wniosku strony. W świetle art. 35 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność zachodzi wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie termin do załatwienia sprawy – na obecnym etapie – rozpoczął bieg od dnia 16 listopada 2023 r. (dzień doręczenia akt Wójtowi po wydaniu decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy) i, przyjmując nawet założenie o szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy, upłynął z dniem 16 stycznia 2024 r. W tym terminie sprawa nie została załatwiona; organ nie wskazał też nowego terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Niewątpliwie zaistniał zatem stan bezczynności. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że nie było obiektywnych przeszkód do podejmowania czynności jurysdykcyjnych, a w każdym razie przeszkody takiej nie stanowił brak oczekiwanej przez organ modyfikacji wniosku. Wspomniany brak, nawet gdyby, hipotetycznie rzecz ujmując, wpływał na wynik sprawy, nie uniemożliwia jej rozstrzygnięcia tudzież zakończenia postępowania w przewidziany prawem sposób. Nie można zatem przyjąć, że doszło do opóźnienia z winy strony ani z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 in fine k.p.a.). Notabene, obowiązek notyfikacyjny, przewidziany w art. 36 § 1 k.p.a., pozostaje aktualny również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 35 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 i art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., którym skarżący kasacyjnie kwestionuje ocenę Sądu I instancji co do rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych lub wynikających z orzeczenia sądu terminów załatwiania sprawy sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Należy przy tym mieć na uwadze, że sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu jako naruszającej prawo w sposób rażący jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (zob. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., II OSK 1610/20, oraz powołane tam orzecznictwo). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy – zważywszy w szczególności na okres bezczynności na obecnym etapie (ponad rok) i niemal całkowity brak aktywności procesowej organu w tym okresie – nie ma podstaw do zakwestionowania oceny Sądu I instancji co do rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie nie bez znaczenia jest również to, że całe postępowanie – licząc od dnia złożenia wniosku – trwa już kilka lat. W takiej bowiem sytuacji – rozpatrując sprawę po raz kolejny na skutek zapadłego w postępowaniu odwoławczym orzeczenia kasacyjnego – organ powinien szczególnie skrupulatnie przestrzegać zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.).

Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a. przez wymierzenie Wójtowi grzywny oraz przyznanie skarżącej sumy pieniężnej, zauważyć należy, że zastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. odbywa się zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanego środka pieniężnego polega natomiast przede wszystkim na ocenie zachowania ustawowych granic stosowanej instytucji materialnoprawnej, a ponadto, czy wybór oparty został na obiektywnych kryteriach wynikających z celu stosowanych norm (zob. wyrok NSA z 26 marca 2024 r., III OSK 724/23). Rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej oparte jest na instytucji uznania sędziowskiego. Dlatego też ewentualna ingerencja sądu drugiej instancji w tę sferę dyskrecjonalnej władzy sędziowskiej powinna być ograniczona do przypadków oczywistego, niebudzącego wątpliwości, przekroczenia granic uznania sędziowskiego (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., II OSK 965/23).

"Orzeczenie w przedmiocie grzywny lub sumy pieniężnej nie jest ograniczone tylko do sytuacji wyjątkowej, szczególnej. Jedyną normatywną przesłankę warunkującą nałożenie na organ grzywny bądź przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej stanowi bowiem uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. To, że nie przewidziano w tym przypadku innych kryteriów, jakie sąd administracyjny winien uwzględnić rozważając zastosowanie tych środków, jak też użycie przez ustawodawcę sformułowania "może orzec" oznacza, że decyzja o wymierzeniu grzywny lub przyznaniu sumy pieniężnej (albo zastosowaniu obu tych środków), została pozostawiona uznaniu sędziowskiemu. Za ich orzeczeniem przemawia w szczególności sytuacja, gdy stwierdzona bezczynność lub przewlekłości ma kwalifikowany charakter, tj. wystąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Sąd winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania tych środków także wówczas, gdy okoliczności danej sprawy są niemożliwe do zaakceptowania w kontekście ochrony praw strony. Rozważając zastosowanie środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a. w konkretnej sprawie, sąd administracyjny powinien uwzględnić funkcje, jakie one pełnią. Grzywnie przypisuje się funkcję represyjną i prewencyjną – ma ona na celu zdyscyplinowanie organu. Natomiast suma pieniężna stanowi środek o charakterze kompensacyjnym w tym sensie, że ma zrekompensować stronie dolegliwości, niedogodności, negatywne przeżycia, na jakie została ona narażona wskutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania" (wyrok NSA z dnia 18 marca 2026 r., I OSK 1649/25).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zważywszy na okoliczności wymienione już w kontekście oceny charakteru naruszenia prawa, Sąd I instancji miał podstawy do wymierzenia organowi grzywny oraz przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 i § 7 p.p.s.a. jest zatem niezasadny.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.