Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Protokolant starszy specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego M. S. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi M. S. (dalej: "Skarżący"), reprezentowanego przez pełnomocnika, jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes ARiMR", "organ") z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] października 2023 r. ([...]) M. S. wystąpił do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "ARiMR") w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wszelkich świadczeń pieniężnych, niezależnie od ich nazwy (np. dopłat, refundacji, płatności etc.) przyznanych P. S. przez tut. Biuro Powiatowe w związku z prowadzeniem przez ww. gospodarstwa rolnego położonego w [...] ([...]). W szczególności Skarżący wniósł o udostępnienie informacji: 1) o datach przyznania poszczególnych świadczeń pieniężnych (m.in. dopłat, refundacji i innych płatności); 2) o wysokości przyznanych świadczeń pieniężnych; 3) o przeznaczeniu przyznanych świadczeń pieniężnych wynikającym z przepisów prawa, na podstawie których je przyznano; 4) o tym, czy przeprowadzono kontrole dotyczące ustalenia czy przyznane dotacje, refundacje i inne płatności zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem; jeśli tak, o przedstawienie wykazu przeprowadzonych kontroli uwzględniających daty ich przeprowadzenia.

Skarżący zaznaczył, iż żądania wskazane w punktach 1 – 4 dotyczą okresu 2010 - 2020 (włącznie).

Skarżący wskazał nadto, że żąda udostępnienia ww. informacji poprzez wydanie kopii wszystkich dokumentów urzędowych zawierających ww. informacje, w tym decyzji przyznających dopłaty, refundacje i inne płatności oraz protokołów z przeprowadzonych kontroli.

Skarżący powołał art. 2, art. 4 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2021 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", wskazując, że dokumenty urzędowe stanowią informację publiczną w rozumieniu ww. ustawy, zaś władze publiczne są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wniosek został przekazany zgodnie z właściwością do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa za pismem z dnia [...] października 2023 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...], na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775), dalej: "k.p.a.", art. 5 ust. 2, art. 17 w związku z art. 16 u.d.i.p., oraz art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2023 r., poz. 1199), dalej: "ustawa o ARiMR", Prezes ARiMR odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem z dnia [...] października 2023 r.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że o tym, czy dana informacja jest informacją publiczną nie decyduje sam fakt posiadania jej przez podmiot zobowiązany do stosowania u.d.i.p., lecz to, czy dana informacja dotyczy sprawy publicznej. Nadto podmiot publiczny może udzielić informacji publicznej tylko w takim zakresie, w jakim informacją tą dysponuje.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Tym samym ustawodawca zdecydował się na zhierarchizowanie dwóch prawnie chronionych wartości: prywatności osoby fizycznej oraz wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, dając prawu do ochrony prywatności pierwszeństwo przed prawem dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że informacje dotyczące sfery prywatności jednostki, znajdujące się w posiadaniu administracji, nie tracą swojego prywatnego charakteru, a w związku z tym nie mogą być udostępnione.

Prawo do ochrony prywatności na gruncie u.d.i.p. nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Może ono zostać wyłączone w dwóch przypadkach. Po pierwsze wówczas, gdy sam zainteresowany (osoba, której prywatności dokument dotyczy) zrezygnuje z przysługującego mu prawa do ochrony. Po drugie, gdy żądanie wniosku dotyczy informacji o osobie pełniącej funkcję publiczną, mającej związek z pełnieniem takiej funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. W przedmiotowej sprawie ww. przesłanki nie występują.

Organ podkreślił, że granice prawa dostępu do informacji publicznej wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów. Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP i z poszanowaniem innych, zwłaszcza konstytucyjnych praw podmiotowych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05). Ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby fizycznej. "Prywatność osoby fizycznej" jest zatem pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka podlegającą ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej.

Dalej organ wskazał, że we wniosku o płatność producenci rolni składają oświadczenie, że informacja o przyznanej im pomocy z publicznych środków finansowych, w tym przyznana kwota płatności, o których przyznanie wnioskodawca/beneficjent ubiega się w danym wniosku, będzie publikowana na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Tym samym wnioskodawca składając wniosek nie tylko wie o publikacji tychże danych osobowych, ale ubiegając się mimo to o przyznanie pomocy, wyraża zgodę na ich publikację wyłącznie w zakresie dotyczącym imienia i nazwiska beneficjenta płatności, gminy na której beneficjent ma miejsce zamieszkania oraz łącznej kwoty płatności. Tylko w takim zakresie dane objęte wnioskiem i dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy administracyjnej o przyznanie płatności, podlegają udostępnieniu. Od 2015 r. dane te są publikowane na stronie internetowej pod adresem [...] (dostępne 2 lata od daty publikacji). Informacje w pozostałym zakresie, w tym dotyczące działek ewidencyjnych składających się na gospodarstwo, do którego przyznano płatności, są chronione przed publicznym udostępnieniem ze względu na prywatność wnioskodawców i stron postępowania administracyjnego.

Uwzględniając powyższe organ wskazał, że żądanie udostępnienia informacji objętych wnioskiem nie może zostać spełnione ze względu na prywatność osób fizycznych (w tym ich sytuację majątkową), co zostało uregulowane w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pismem z dnia 8 grudnia 2023 r. M. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2023 r. zarzucając naruszenie:

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że informacja o świadczeniach pieniężnych przyznanych ze środków publicznych na prowadzenie działalności gospodarczej dotyczy sfery prywatności osoby fizycznej podlegającej ochronie, a w konsekwencji dowolne uznanie, że zaszły przesłanki warunkujące odmowę udostępnienia informacji publicznej,

- art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust, 1 pkt 4a) i 5g) u.d.i.p. poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej pomocy publicznej,

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w jaki sposób udostępnienie informacji o środkach pieniężnych przyznanych ze środków publicznych naruszałoby prawo do prywatności beneficjenta tych świadczeń, co mogło spowodować błędne uznanie przez organ, że na skutek udostępnienia wnioskowanych informacji doszłoby do naruszenia prywatności osoby fizycznej.

W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, że żądane informacje stanowią informację publiczną, bowiem dotyczą pomocy publicznej udzielonej przez organ z przeznaczeniem na rozwój działalności gospodarczej beneficjenta.

Pojęcie "pomocy publicznej" zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Przepis art. 1 ww. ustawy odwołuje się do przesłanek określonych w art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowiąc, że wszelka pomoc przyznawana przez państwo członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między państwami członkowskimi. Z kolei art. 107 ust. 2 i 3 Traktatu wskazuje wyjątki, które mogą zostać uznane za zgodne z rynkiem wewnętrznym, co obejmuje pomoc przeznaczoną na ułatwianie rozwoju niektórych działań gospodarczych lub niektórych regionów gospodarczych, o ile nie zmienia warunków wymiany handlowej w zakresie sprzecznym ze wspólnym interesem.

Skarżący podniósł, że użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "prywatności" nie zostało zdefiniowane ani w przepisach tej ustawy, ani w jakichkolwiek innych przepisach prawa. W tej sytuacji należy wziąć pod uwagę art. 47 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz decydowania o swoim życiu osobistym oraz art. 23 Kodeksu cywilnego zawierający przykładowy katalog dóbr osobistych a wśród nich: zdrowie, wolność, część, swobodę sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnicę korespondencji.

Skarżący powołał się również na poglądy orzecznictwa wskazując, że przez życie prywatne należy rozumieć wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, a dotyczą życia osobistego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 162/21). Zaznaczył, że żądanie wniosku nie dotyczyło tego rodzaju wydarzeń, a związane było z prowadzoną działalnością gospodarczą producenta rolnego.

Zdaniem Skarżącego, w okolicznościach niniejszej sprawy organ powinien należycie rozważyć przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2021/2116 z dnia 2 grudnia 2021 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, w tym zwłaszcza art. 98 ww. rozporządzenia, który przewiduje obowiązek publikacji wykazu beneficjentów płatności, obejmującego takie informacje jak imię i nazwisko beneficjenta, gminę, w której beneficjent zamieszkuje oraz łączną kwotę płatności. Regulacja ta ma na celu wzmocnienie kontroli publicznej nad sposobem wykorzystywania środków pieniężnych pochodzących ze środków publicznych oraz ochronę interesów finansowych Unii Europejskiej. Ma również zagwarantować legitymizację i odpowiedzialność administracji wobec obywateli. W ocenie skarżącego z przepisów ww. rozporządzenia wynika ograniczenie prawa prywatności beneficjentów płatności w ramach wspólnej Polityki Rolnej. Powinno to stanowić istotny wyznacznik do interpretacji prawa dostępu do informacji publicznej i prawa do prywatności. W zaskarżonej decyzji organ wskazał na obowiązki związane z publikacją informacji o beneficjentach, jednakże nie dokonał odpowiedniej analizy przepisów rozporządzenia w ww. zakresie. Nie wskazał również w jaki sposób udostępnienie wnioskowanych informacji naruszyłoby prawo do prywatności beneficjenta.

Końcowo Skarżący odwołał się do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych wskazujących na konieczność udostępniania informacji publicznej w postaci umów cywilnoprawnych wraz z danymi osobowymi podmiotów otrzymujących zapłatę ze środków publicznych. Sądy podkreślają, że jawność i związany z nią dostęp do informacji publicznej mają powodować transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej i zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami organów administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym. Z powyższego wynika, że wnioskowane informacje nie mogą podlegać ochronie jako dotyczące sfery prywatności beneficjenta, zaś odmowa ich udostępnienia stanowi naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 2492 ze zm.) oraz art. 3 § 12 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Ustawa znajduje zastosowanie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zaś przedmiotem wniosku z dnia [...] października 2023 r. jest informacja publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z ww. przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, przy czym za sprawę publiczną uznaje się każdą sprawę związaną z istnieniem i funkcjonowaniem państwa. Tam, gdzie występuje aktywność organów państwa bądź organów publicznych nawet jedynie w ich funkcjonalnym znaczeniu, mamy do czynienia z informacją publiczną (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; CBOSA).

W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej. Jednocześnie akcentuje się powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. akt OSK 205/04; z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1574/19; z dnia 25 kwietnia 2024r. sygn. akt III OSK 941/23; publ. CBOSA).

Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. określa przykładowe rodzaje informacji publicznej stanowiąc, że udostępnieniu podlega m.in. informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć oraz dokumentacja przebiegu i efektów kontroli. A także wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (pkt 4 lit. a tiret pierwsze i drugie).

Uwzględniając powyższe wskazać należy, że wniosek Skarżącego z dnia [...] października 2023 r. dotyczył udostępnienia dokumentów urzędowych w rozumieniu ww. przepisów u.d.i.p. Skarżący żądał bowiem udzielenia wymienionych we wniosku informacji (punkty 1 - 4) poprzez "wydanie kopii wszystkich dokumentów urzędowych zawierających te informacje, w tym decyzji przyznających dopłaty, refundacje i inne płatności oraz protokołów z przeprowadzonych kontroli".

Nie ulega wątpliwości, że decyzje administracyjne oraz protokoły kontroli przeprowadzonych w związku z realizacją zadań publicznych stanowią dokumenty urzędowe, których treść (a zatem również dane osobowe i inne dane dotyczące strony postępowania) i postać podlega udostępnieniu (jakkolwiek przy uwzględnieniu ograniczeń prawa dostępu do tych dokumentów wynikających m.in. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Prezes ARMiR wydając zaskarżoną decyzję w ogóle nie odniósł się do tak sformułowanego zakresu żądania Skarżącego. Poprzestał na stwierdzeniu, że w przypadku żądania udostepnienia danych znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej o przyznanie płatności dane te są - co do zasady - chronione przed upublicznieniem ze względu na prywatność wnioskodawcy (beneficjenta) Natomiast ze względu na zgodę wnioskodawcy udostępnieniu (opublikowaniu na wskazanej stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi na okres dwóch lat od daty publikacji) podlegają jedynie dane obejmujące: imię i nazwisko beneficjenta płatności, gminę, na której beneficjent ma miejsce zamieszkania oraz łączną kwotę płatności.

Organ nie wskazał podstawy prawnej oraz uzasadnienia prawnego, które wyjaśniałoby powyższe stanowisko, nie ustosunkował się również do zarzutów i argumentów skargi wskazujących na potrzebę rozważenia przepisów rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) z dnia 2 grudnia 2021 r. nr 2021/2116 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylenia rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 (Dz. U. UE. L. z 2021 r. Nr 435, s. 187), dalej: "rozporządzenie nr 2021/2116", w szczególności art. 98 tego rozporządzenia, w kontekście celów wprowadzenia tej regulacji względem podmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej.

Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z art. 98 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 2021/2116 dla potrzeb art. 49 ust. 3 i 4 rozporządzenia (UE) 2021/1060 i zgodnie z ust. 2, 3 i 4 niniejszego artykułu państwa członkowskie zapewniają coroczną publikację ex post wykazu beneficjentów EFRG i EFRROW, w tym - w stosownych przypadkach - informacji na temat grup, w których uczestniczą beneficjenci zgodnie z art. 59 ust. 4 niniejszego rozporządzenia, przekazanych im przez tych beneficjentów zgodnie z art. 59 ust. 4 niniejszego rozporządzenia. Na potrzeby niniejszego artykułu stosuje się następujące definicje: a) "operacja" oznacza środek, sektor lub rodzaj interwencji; b) "całkowity koszt operacji" oznacza kwoty płatności odpowiadające każdemu środkowi, sektorowi lub rodzajowi interwencji finansowanym przez EFRG lub EFRROW, a które każdy beneficjent otrzymał w danym rolniczym roku budżetowym; w odniesieniu do płatności odpowiadających rodzajom interwencji finansowanym w ramach EFRROW kwoty, które mają być opublikowane, odpowiadają całkowitym kwotom publicznych środków finansowych, obejmującym zarówno wkład unijny, jak i krajowy; c) "oznaczenie lokalizacji lub geolokalizacja operacji" oznacza gminę, na której terenie beneficjent ma miejsce zamieszkania lub w której jest zarejestrowany, oraz o ile to możliwe, kod pocztowy lub jego część pozwalającą na identyfikację gminy (ust. 3). Każde państwo członkowskie udostępnia informacje, o których mowa w art. 49 ust. 3 i 4 rozporządzenia (UE) 2021/1060 na jednej stronie internetowej. Takie informacje pozostają dostępne przez okres dwóch lat od dnia ich publikacji. Państwa członkowskie nie publikują informacji, o których mowa w art. 49 ust. 3 lit. a i b rozporządzenia (UE) 2021/1060, jeżeli kwota otrzymanej pomocy rocznie na danego beneficjenta nie przekracza 1.250 EUR (ust. 4).

Z kolei w myśl art. 99 ww. rozporządzenia państwa członkowskie informują beneficjentów o tym, że dane ich dotyczące będą opublikowane zgodnie z art. 98 i takie dane mogą być przetwarzane przez organy audytowe i dochodzeniowe Unii i państw członkowskich do celów ochrony interesów finansowych Unii. Zgodnie z wymogami rozporządzenia (UE) 2016/679, w przypadku gdy dotyczy to danych osobowych, państwa członkowskie informują beneficjentów o prawach przysługujących im na mocy tego rozporządzenia oraz o procedurach umożliwiających wykonywanie tych praw.

Stosownie natomiast do art. 58 ust. 1 i 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) z dnia 21 grudnia 2021 r. nr 2022/128 określającego przepisy dotyczące stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2021/2116 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, kontroli, zabezpieczeń i przejrzystości (Dz. Urz. UE L. z 2022r. Nr 20, s. 131), dalej: "rozporządzenie nr 2022/128", informacje, o których mowa w art. 98 rozporządzenia 2021/2116 (...), publikuje się w otwartych formatach nadających się do odczytu maszynowego, takich jak CSV lub XLXS, i zawierają one informacje określone w załączniku VIII do niniejszego rozporządzenia, w tym kod operacji i środków wskazany w załączniku IX do niniejszego rozporządzenia. Informacje te muszą być dostępne za pośrednictwem wyszukiwarki internetowej umożliwiającej użytkownikowi wyszukiwanie beneficjentów według nazwy, grupy beneficjentów, gminy, otrzymanych kwot lub operacji, bądź według kombinacji tych kryteriów, a także wyodrębnienie wszystkich odpowiednich informacji jako pojedynczego zbioru danych.

Z kolei w myśl art. 59 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy kwota pomocy otrzymanej w ciągu jednego roku przez beneficjenta jest równa kwocie 1 250 EUR lub od niej niższa, beneficjenta tego identyfikuje się za pomocą kodu. Państwa członkowskie decydują o formie tego kodu. Jeśli informacje o beneficjentach, o których mowa w ust. 1 mogłyby, ze względu na ograniczoną liczbę beneficjentów mających miejsce zamieszkania lub zarejestrowanych na terenie danej gminy, umożliwić identyfikację pojedynczych beneficjentów, wówczas dane państwo członkowskie publikuje do celów art. 49 ust. 3 akapit pierwszy lit. l) rozporządzenia (UE) 2021/1060 informacje dotyczące wyższej jednostki administracyjnej, w której skład wchodzi dana gmina.

Informacje dla beneficjentów, o których mowa w art. 99 rozporządzenia (UE) 2021/2116, przekazuje się poprzez uwzględnienie ich w formularzach wniosków o przyznanie wsparcia z EFRG lub EFRROW lub w inny sposób w momencie gromadzenia danych (art. 61 ww. rozporządzenia).

Z powyższego wynika, że obowiązkiem państwa członkowskiego jest publikacja - w sposób wyżej określony - wymienionych w zaskarżonej decyzji danych beneficjenta płatności przez okres 2 lat. Beneficjent składając wniosek o płatność jednocześnie wyraża zgodę na publikację ww. danych.

W ocenie Sądu publikacja na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi danych beneficjentów płatności, określonych w art. 98 ust. 3 rozporządzenia nr 2021/2116 w okresie przewidzianym w art. 98 ust. 4 tego rozporządzenia, nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie, a także do informacji żądanych w trybie u.d.i.p. po upływie ww. terminu publikacji (a więc do danych, które nie są aktualnie publikowane) nie stosuje się ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Jak podkreśla się w piśmiennictwie, przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a inaczej w ustawie szczególnej dotyczącej udostępnienia informacji i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej. Tam jednak gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie (J. Jendrośka, M. Bar, Z. Bukowski, Dostęp do informacji o środowisku i jego ochronie, Poznań, Wrocław 2007r., s. 64-65).

Również w orzecznictwie podkreślano, że z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych, co wymaga skrupulatnego badania przedmiotu wniosku. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej, a to oznacza obowiązek traktowania wyjątków od tej ustawy w sposób ścisły (por. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 1516/11 i z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1372/11; CBOSA). Wskazywano przy tym, że takimi przepisami szczególnymi wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być przepisy unijne (por. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 1868/12; j.w.).

W związku z powyższym uprawnione jest stanowisko, że powołane wyżej przepisy rozporządzenia nr 2021/2116 oraz przepisy rozporządzenia wykonawczego nr 2022/128 nie wyłączają prawa do uzyskania informacji publicznej na podstawie wniosku złożonego w trybie art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w przypadku, gdy informacje te nie są objęte zakresem danych publikowanych zgodnie z ww. przepisami unijnymi, a także w przypadku, gdy informacje te były objęte zakresem danych publikowanych w tych przepisach, ale okres ich publikacji już upłynął. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej rodzi bowiem po stronie podmiotu zobowiązanego obowiązek jego rozpoznania wtedy, gdy żądana informacja nie funkcjonuje w publicznym obiegu, tj. gdy nie jest (już) publikowana (tu: na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi).

Na poparcie powyższego stanowiska warto powołać się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13 (CBOSA), zgodnie z którą "nałożenie na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.) nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie nie stosuje się ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)". W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał m.in., że ograniczenie dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym realizowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art.1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wymagałoby (...) wyraźnego, nie budzącego wątpliwości postanowienia ustawy, a takiej regulacji nie zawiera art. 135 ustawy o świadczeniach. Nie wyłącza on trybu wnioskowego dostępu do informacji publicznej, jedynie przewiduje dodatkowy sposób urzędowego upubliczniania części informacji wynikających z zawartych umów o świadczenia opieki zdrowotnej. Tam zaś gdzie dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie.

Oczywistym jest, że w każdym przypadku, w którym organ rozpoznaje wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest on zobowiązany rozważyć, czy dostęp do informacji nie podlega ograniczeniu z przyczyn określonych w art. 5 u.d.i.p. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi bowiem, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko powołał poglądy orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie pojęcia prawa do prywatności, nie odniósł jednak tych rozważań do okoliczności niniejszej sprawy. Z uzasadnienia nie wynika bowiem z jakich względów organ uznał, że prawo Skarżącego do udostępnienia dokumentów wskazanych we wniosku (do informacji zawartych w tych dokumentach) podlega ograniczeniu ze względu na prawo do prywatności osoby fizycznej. Poza odwołaniem się do upublicznienia określonych danych beneficjenta płatności na stronie internetowej Ministerstwa Rolnictwa (co - jak już wyżej wskazano - nie wyłącza stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej i udostępnienia żądanych informacji w trybie wnioskowym) organ wskazał jedynie, że żądanie Skarżącego dotyczy sytuacji majątkowej osób fizycznych. Wskazał również, że dane dotyczące działek ewidencyjnych składających się na gospodarstwo rolne są chronione ze względu na prywatność wnioskodawców i stron postępowania. Rzecz jednak w tym, że wniosek nie dotyczył informacji o działkach ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa. Nadto nie wiadomo z jakich względów organ przyjął, że dokumenty urzędowe wydane w sprawie dotyczącej przyznania i wykorzystania płatności rolnych (środków publicznych - stanowiących pomoc publiczną) dotyczą sfery prywatności ich beneficjenta. Nie wiadomo też z jakich względów uznał, że informacje o przyznaniu i wykorzystaniu środków publicznych na cele związane z prowadzeniem działalności rolnej dotyczą prywatnej sfery materialnej (majątkowej) beneficjenta.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie i piśmiennictwie wielokrotnie zwracano uwagę, że osoba, która zawarła umowę z organem władzy publicznej, czy też jest kontrahentem władzy publicznej otrzymującym korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą, której prywatność podlega znacznemu ograniczeniu na rzecz transparentności oraz legalności działania władzy publicznej. Dzieje się tak ze względu na potrzebę zapewnienia społecznej kontroli nad działaniami administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12; publ. Biul. SN 2013, nr 2, s. 14; wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14; z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt 916/12, CBOSA; S. Gajewski, A. Jakubowski, glosa aprobująca do wyroku SN z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, Sam. Teryt. 2013 r., Nr 9, s. 84-90). Okoliczności te pozostały jednak poza rozważaniami organu w niniejszej sprawie.

Podsumowując stwierdzić należy, że wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji tak co do nieuwzględnienia przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (dokumenty urzędowe), jak i co do oceny zasadności ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prawa do prywatności w odniesieniu do tego właśnie przedmiotu wniosku, skutkowało jej uchyleniem. Decyzja została bowiem wydana z naruszeniem art. 7 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezes ARiMR uwzględni dokonaną ocenę prawną. Weźmie pod uwagę okoliczność, że wniosek Skarżącego z dnia [...] października 2023 r. ([...]) dotyczy udostępnienia określonych informacji publicznych poprzez uzyskanie wymienionych dokumentów urzędowych (decyzji administracyjnych, protokołów kontroli oraz innych dokumentów zawierających te informacje), a więc danych określonych w art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. W przypadku rozważania kwestii ograniczenia dostępu do ww. danych ze względu na prawo do prywatności w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., obok uwag poczynionych wyżej, organ weźmie również pod uwagę to, że wniosek dotyczy konkretnej osoby fizycznej, wymienionej z imienia i nazwiska, z podaniem nr PESEL oraz dokładnego adresu zamieszkania. Niezależnie od powyższego organ rozważy, czy wniosek o udostępnienie danych za relatywie długi okres czasu (lata 2010 - 2020 włącznie), dotyczy informacji publicznej prostej czy przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W zależności od przyjętych ustaleń podejmie stosowne czynności w celu rozpoznania wniosku w oparciu o obowiązujące przepisy.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z lit. a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 złotych), wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego w stawce minimalnej (480 złotych) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 złotych), Sąd postanowił jak w punkcie 2 sentencji wyroku.