Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Sędziowie: Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Protokolant: Michał Janusz po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2026 r. na rozprawie w Wydziale IV sprawy ze skargi M. C. na decyzję Burmistrza Nowogrodźca z dnia 10 października 2025 r., nr 3/2025 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Szkoły Podstawowej im. Tadeusza Kościuszki w Wykrotach z dnia 26 września 2025 r., nr 2/2025; II. zasądza od Burmistrza Nowogrodźca na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z 10 X 2025 r. (ZOSz.1431.18.2025) Burmistrz Nowogrodźca (dalej jako "burmistrz"), po rozpatrzeniu odwołania M. C. (dalej "sakrżący"), utrzymał w mocy decyzję z 26 IX 2025 r. (nr 2/2025) Dyrektora Szkoły Podstawowej im. [...] w W. (dalej "dyrektor") odmawiającą udostępnienia skarżącemu informacji publicznej.

Jak wynika z akt administracyjnych, decyzję wydano w następujących okolicznościach sprawy:

Skarżący w dniu 15 IX 2025 r. wystąpił pismem w formie dokumentu elektronicznego do dyrektora o udostępnienie następujących informacji: 1) planu nadzoru pedagogicznego na rok szkolny 2025/2026, 2) informacji od jakiej daty Pani L. K. pełni funkcję zastępcy dyrektora, 3) wniosku dyrektora do burmistrza wraz z jego odpowiedzią w sprawie kontynuacji obsadzenia funkcji zastępcy dyrektora w roku szkolnym 2025/2026. We wniosku wskazano jednocześnie, by wnioskowane informacje przesłać na skrzynkę do doręczeń elektronicznych.

Dyrektor, decyzją z 26 IX 2025 r. (nr 2/2025), odmówił udostępnienia żądanych informacji. Powołał się przy tym na nadużywanie przez skarżącego prawa do informacji publicznej podnosząc, że skarżący bezustannie składa wnioski o informację publiczną, zaś w okresie od 28 VII 2022 r. do 15 IX 2025 r. złożył ich 86. Takie działanie w ocenie dyrektora uniemożliwia normalne funkcjonowanie szkoły, a nadto służy realizacji interesów prywatnych skarżącego a nie dobru publicznemu.

Burmistrz, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 10 X 2025 r. (ZOSz.1431.18.2025), utrzymał w mocy decyzję dyrektora. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w postępowaniu odwoławczym dokonano szczegółowej analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji jak i samego odwołania. W ramach poczynionych ustaleń należy wskazać na liczbę pytań skierowanych przez skarżącego do dyrektora w okresie od 28 VII 2022 r. do 15 IX 2025 r. W tym okresie skarżący skierował przynajmniej 86 pytań w zakresie dostępu do informacji publicznej poprzez korespondencję e-mailową i e-doręczenia. Powoływanie się zaś przez skarżącego w ramach odwołania, że od początku kadencji aktualnego dyrektora złożył tylko 4 wnioski, nie wpływa na ocenę sprawy z racji ciągłości stanowiska dyrektora szkoły i związanego z tym faktu kierowania licznych wniosków do tego samego podmiotu. Burmistrz powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodząc, że bardzo znaczna liczba wniosków powoduje sytuację, w której w ewidentny sposób nadużywa się ustawowych uprawnień, zwłaszcza gdy jedyna intencja wnioskodawcy jest wywołanie dolegliwości po stronie adresata wniosku.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o uchylenie decyzji burmistrza oraz utrzymanej nią w mocy decyzji dyrektora a także o zasądzenie kosztów. Zarzucił przy tym rażące naruszenie:

przepisów o dostępie do informacji publicznej poprzez budowanie wbrew prawdzie obiektywnej (art. 7 kpa) narracji o inercjalności działań skarżącego, którego celem było rzekome wzbudzenie dolegliwości u adresata, co miało rzekomo lec u podstaw rozstrzygnięć,

zasady budowania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa),

zasady informowania stron (art. 9 kpa).

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek złożony w dniu 15 IX 2025 r. dotyczył niewątpliwie informacji publicznej, zaś większość żądanych w tym wniosku informacji szkoła mogłaby zamieścić na stronach Biuletynu Informacji Publicznej. Skarżący nie wyjaśnił, że składał i będzie składał wnioski zawsze, ilekroć stwierdzi, że prawa ucznia, obywatela bądź jakiejkolwiek osoby są łamane i jeżeli inne formy komunikacji przyjęte zwyczajowo zawiodą. Skarżący powołał się tu na wcześniejsze przypadki braku odpowiedzi, czy też deklaracje dyrektora, iż nie będzie odpowiadał. Skarżący podniósł także, że w przeszłości zdarzały się też przypadki wprowadzania w błąd organów kontroli przez kierownictwo szkoły. Dzięki instrumentowi dostępu do informacji publicznej skarżącemu udało się ujawnić nieprawidłowości dotyczące oceniania uczniów (co bezpośrednio dotyczyło m.in. jego córki), naruszanie autonomii samorządu uczniowskiego, niewłaściwe zachowanie wobec uczniów. Skarżący zwrócił uwagę, że działał w Radzie Rodziców i aktywnie uczestniczył w pracach nad nowym statutem szkoły. Jego wnioski zatem zawsze zmierzały do poprawy jakości funkcjonowania tej jednostki organizacyjnej. Nadto podniesiono, że burmistrz podjął próbę przeprowadzenia na etapie odwoławczym postępowania dobowego (wezwanie z dnia 3 X 2025 r.) wyznaczając skarżącemu trzydniowy termin na udzielenie odpowiedzi (do 7 X 2025 r.), bez uwzględnienia, kiedy wezwanie zostało przez skarżącego odebrane. W ocenie skarżącego zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa i powinny zostać uchylone.

Burmistrz w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Załączono przy tym tabelę obrazującą ilość zapytań sformułowanych przez skarżącego w okresie od 28 VII 2022 r. do 15 IX 2025 r.

Skarżący pismem procesowym z 23 XII 2025 r. odniósł się do stanowiska burmistrza podkreślając, że wszystkie wnioski składane były w interesie publicznym, w trosce o jawność życia publicznego i respektowanie praw uczniów oraz rodziców. Wszystkie wnioski związane były z działalnością skarżącego na rzecz poprawy jakości funkcjonowania szkoły i niejednokrotnie samo złożenie wniosku skutkowało wprowadzeniem korzystnych zmian.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Jak zaś wynika z art. 2 ustawy z 6 IX 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, ze zm.), dalej: "UoDIP", każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, zaś wszelkie przesłanki ograniczające to prawo stosowane muszą być w sposób restrykcyjny. Założeniem ustawodawcy jest transparentność działania podmiotów publicznych, zaś istotnym narzędziem realizacji tego postulatu jest właśnie przysługujące każdemu publiczne prawo podmiotowe do uzyskania informacji publicznej.

W świetle powyższego powołanie się na instytucję nadużycia prawa do informacji publicznej, jako podstawę odmowy jej udzielenia, może znaleźć usprawiedliwienie jedynie w wyjątkowych przypadkach. W praktyce bowiem dostrzega się czasem przypadki, w których egzekwowanie przez uprawnionego prawa do informacji przybiera formę stanowiącą w istocie zaprzeczenie celów, jakiemu prawo to miało służyć. Składanie dużej ilości wniosków, najczęściej wielowątkowych i wielozakresowych, w krótkim okresie czasu i do tego samego organu, przy jednoczesnym braku spójności przedmiotowej formułowanych pytań, może sugerować takie właśnie nadużycie. Chodzi tu bowiem o takie postępowanie uprawnionego, które w świetle obiektywnych okoliczności wskazuje, że jego zasadniczym celem jest nie tyle informacja, ile szykanowanie organu, poprzez dociążenie go licznymi i rozbudowanymi wnioskami o informacje wymagające niejednokrotnie przetworzenia, przy czym pierwotną przyczyną takiego postępowania niejednokrotnie jest wcześniejszy konflikt (spór) pomiędzy uprawnionym a adresatem wniosków.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w piśmiennictwie zwraca się uwagę, że ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 16 III 2021 r. III OSK 86/21 - CBOSA, zob. także M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2018, nr 1, s. 27-41). nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym, aniżeli chęć zachowania jawności życia publicznego, czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotną tylko z perspektywy wnioskodawcy. Wprawdzie z charakteru konstrukcji nadużycia publicznego prawa podmiotowego, w tym również publicznego prawa dostępu do informacji publicznej, wynika, że zachowanie mające cechy nadużywania prawa nie powinno korzystać z ochrony prawnej, to jednak należy mieć na uwadze, że istotną przeszkodą w diagnozowaniu nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej może być nieznajomość motywów, jakimi kieruje się podmiot domagający się udzielenia mu informacji publicznej. Skoro bowiem dla stwierdzenia nadużycia tego prawa niezbędne jest ustalenie pozorowania realizacji wartości leżących u jego podstaw, to konieczne jest poznanie rzeczywistego celu wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie konkretnej informacji publicznej. Ustaleń w tym zakresie można dokonywać w oparciu o ocenę okoliczności faktycznych danej sprawy (ad casum), w tym treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomocne może być stanowisko podmiotu występującego z wnioskiem dostępowym prezentowane w innych pismach kierowanych do podmiotu zobowiązanego. Znaczenie może mieć ponadto okoliczność ponawiania wniosków o udzielenie informacji publicznych już udostępnionych wnioskodawcy albo ogólnodostępnych (por. wyroki NSA z 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12 oraz z 27 I 2026 r., III OSK 299/25 – publ. CBOSA).

W okolicznościach konkretnej sprawy Sąd nie dopatrzył się przesłanek, które wskazywałyby, że skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej. Nie było więc podstaw, by z tego powodu odmawiać mu udzielenia informacji zawnioskowanych pismem z 15 IX 2025 r.

Z załączonego do odpowiedzi na skargę tabelarycznego zestawienia, mającego obrazować ilość wniosków skierowanych przez skarżącego do dyrektora wynika, że w okresie od 28 VII 2022 r. do 15 IX 2025 r. (ponad 3 lata) skarżący wystąpił z 24. wnioskami. Jakkolwiek w ramach tych wniosków sformułował 86 pytań (część wniosków zawierała po kilka pytań i nie wszystkie zresztą dotyczyły informacji publicznej), jednak nie jest to liczba szczególnie duża biorąc pod uwagę ponad trzyletni okres, w jakim wnioski zostały złożone.

Zakres przedmiotowy wniosków w większości dotyczył udostępnienia dokumentacji (protokołów pokontrolnych, dokumentów statutowych, programów, planów nadzoru pedagogicznego, protokołów rady pedagogicznej) oraz kwestii organizacyjnych i finansowych. W każdym wniosku pytania oscylowały wokół konkretnego tematu, który aktualnie pozostawał w gestii zainteresowania skarżącego. Brak tu przypadkowości i różnorodności wątków, które często występują w przypadku nadużywania prawa do informacji.

Nie bez znaczenia jest też fakt, że skarżący występował z wnioskami będąc rodzicem uczennicy Szkoły Podstawowej im. [...] w W. oraz członkiem rady rodziców. Skarżący w skardze podnosił, czego burmistrz nie zakwestionował, że aktywnie uczestniczył w organizacji szkoły. Dzięki instrumentowi dostępu do informacji publicznej skarżącemu udało się ujawnić nieprawidłowości dotyczące oceniania uczniów (co bezpośrednio dotyczyło m.in. jego córki), naruszanie autonomii samorządu uczniowskiego, niewłaściwe zachowanie wobec uczniów. Skarżący zwrócił uwagę, że brał też aktywny udział w pracach nad nowym statutem szkoły.

W ocenie Sądu w powyższych warunkach nie można uznać, że składane we wskazanym okresie wnioski skarżącego stanowiły przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej. Oczywiście Sąd ma świadomość, że duża ilość wniosków o udzielenie informacji publicznej może być postrzegana z perspektywy podmiotu publicznego jako uciążliwa. Wymaga bowiem zaangażowania pracowników i czasu celem ich rozpatrzenia, co może stanowić problem organizacyjny zwłaszcza w przypadku podmiotów wyspecjalizowanych w określonym sektorze świadczeń publicznych (np. szpital, szkoła, instytucja kultury), których zadaniem nie jest ogólna obsługa administracyjna ludności. Taki stan rzeczy stanowi jednak nieodzowną konsekwencję przyjętego przez ustawodawcę modelu dostępu do informacji unormowanego w przepisach UoDIP, w którym w istocie każdy podmiot publiczny zobligowany jest do wykonywania zadania publicznego w postaci udostępniania informacji publicznych, będących w jego posiadaniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił obie zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w zw. z art. 135 ppsa, z uwagi na istotne naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 UoDIP.

Rozpatrując sprawę ponownie należy rozpoznać wniosek skarżącego z 15 IX 2025 r. przy uwzględnieniu wymagań określonych w przepisach UoDIP.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa, uwzględniając poniesione przez skarżącego celowe koszty w kwocie 200 zł (wpis od skargi).