Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 20 maja 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 184/19 w sprawie ze skargi Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie na rzecz Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA) wyrokiem z 29 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 184/19, w wyniku rozpoznania skargi Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie (dalej: Zarząd), uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie (dalej: Dyrektor IAS) z [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego.

WSA rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Naczelnik Urzędu Skarbowego w Giżycku (dalej: Naczelnik US) postanowieniem z 20 marca 2018 r. – na podstawie art. 59 § 3 w zw. z art. 59 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 ze zm.; dalej: upea) – umorzył postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku J. M. na podstawie tytułu wykonawczego z 8 września 2014 r. nr [...], wystawionego przez wierzyciela - Zarząd, obejmującego należności pieniężne w kwocie 767.063,60 zł. W konsekwencji postanowieniem z [...] maja 2018 r. określił wysokość kosztów egzekucyjnych i obciążył wierzyciela kosztami 59.358,80 zł, na które składały się:

- opłata manipulacyjna w wysokości 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych wraz z odsetkami za zwłokę 9.893,13 zł (art. 64 § 6 upea);

- opłata za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego w wysokości 5% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych wraz z odsetkami za zwłokę 49.465,67 zł (art. 64 § 1 pkt 4 upea).

Utrzymując w mocy ww. postanowienie, Dyrektor IAS w postanowieniu z [...] czerwca 2018 r. podniósł, że z uwagi na fakt, iż po umorzeniu postępowania egzekucyjnego powstałe w jego toku koszty nie mogą być już egzekwowane z majątku zobowiązanego, organ obciążył nimi wierzyciela na podstawie art. 64c § 4 upea. Przy czym zaznaczył, że wysokość kosztów egzekucyjnych uwzględniła wskazania wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r. sygn. SK 31/14.

Wyrokiem z 25 września 2018 r. sygn. akt I SA/Ol 475/18, WSA w Olsztynie uchylił postanowienie organu nadzoru, uznając za zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 upea poprzez ich zastosowanie z pominięciem wytycznych wynikających z norm prawnych wyrażonych przepisami art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z wyrokiem TK z 28 czerwca 2016 r. sygn. SK 31/14. WSA podzielił stanowisko Zarządu, że wysokość opłat nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności, poziomu skomplikowania czynności organu egzekucyjnego oraz nakładu pracy organu. Wysokość opłat powinna być powiązana w miarę możliwości z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego. W zaskarżonym postanowieniu nie wykazano, że koszty egzekucyjne odpowiadają nakładowi pracy w postępowaniu egzekucyjnym, a także wymaganej czasochłonności i stopniowi skomplikowania sprawy. Organ wskazał, że podjęto szereg działań i czynności mających na celu ustalenie składników majątku zobowiązanego i miejsce jego pobytu. Jednak, zdaniem WSA, nie uzasadnia to określenia kosztów egzekucyjnych w kwocie 59.358,80 zł w bezskutecznej egzekucji. Organ egzekucyjny dokonał zajęć wierzytelności na kilku rachunkach bankowych, jednak nie wykazał, aby zajęcia wiązały się z poniesieniem konkretnych wydatków. Nie wskazał też żadnych kwotowo określonych wydatków poniesionych w związku z innymi czynnościami, które polegały na analizach dostępnych ksiąg i rejestrów publicznych, wystąpieniach do różnych organów i instytucji, w tym do właściwych organów państw członkowskich UE. Zdaniem WSA, organ powinien mieć również na uwadze interes społeczny rozumiany w ten sposób, że funkcją opłat egzekucyjnych nie jest przysparzanie dochodu organowi egzekucyjnemu ze środków publicznych, będących w dyspozycji innego organu administracji publicznej, w sytuacji, gdy budżet w ogólności ponosi stratę z powodu braku możliwości wyegzekwowania środków.

Dyrektor IAS postanowieniem z [...] grudnia 2018 r. uchylił postanowienie organu egzekucyjnego z [...] maja 2018 r. i określił koszty egzekucyjne w wysokości 25.650 zł. Powołując w uzasadnieniu rozstrzygnięcia art. 64 § 1, § 6 i § 10 i art. 64c § 1 - 4 i § 7 upea, podniósł, że WSA nie wskazał w wyroku konkretnej metody określenia kosztów egzekucyjnych. Mając zaś na uwadze różnice w wysokości opłat przyjętych przez ustawodawcę w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (4% - 8%), uznał, że uwzględnieniem wyroku TK będzie przyjęcie proporcji od maksymalnej kwoty opłaty, z uwzględnieniem stawki procentowej określonej dla poszczególnego zajęcia. Eliminuje to represyjny charakter opłat. Ponadto TK wyraźnie zakwestionował tylko brak stawek maksymalnych, nie zakwestionował zaś możliwości stosowania stawek procentowych, nie wskazał również na konieczność stosowania stawek minimalnych. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie wykonaniem zaleceń zawartych w wyroku TK i w wyroku WSA będzie ograniczenie opłaty za zajęcie wierzytelności do 21.375 zł. Kwota opłaty mieści się w przedziale od kwoty minimalnej, wskazanej w art. 64 § 1 pkt 4 upea (4,20 zł), do kwoty maksymalnej (21.375 zł), przyjętej zgodnie z metodą proporcji, tj. do kwoty obliczonej od maksymalnej stawki przy egzekucji z nieruchomości, z uwzględnieniem stawki procentowej dla zajęcia innej wierzytelności pieniężnej. Metodę tę zastosowano również dla obliczenia wysokości opłaty manipulacyjnej, której maksymalna wysokość, stanowiąca 1% egzekwowanej należności, nie może być wyższa niż 4.275 zł. Kwota ta mieści się w przedziale od kwoty minimalnej wskazanej w art. 64 § 6 upea (1,40 zł), do kwoty maksymalnej przyjętej zgodnie z metodą proporcji.

W ocenie organu, wykonując zalecenia WSA, uwzględniono nakład pracy, czasochłonność i stopień skomplikowania postępowania egzekucyjnego, w toku którego dokonano następujących czynności: sprawdzenie poprawności tytułu wykonawczego pod względem formalnym (art. 29 § 1 upea) i jego przyjęcie do realizacji poprzez nadanie klauzuli wykonalności; zarejestrowanie tytułu wykonawczego w systemie informatycznym organu egzekucyjnego; poszukiwanie w bazach danych informacji o majątku zobowiązanego; analiza danych dotyczących poszukiwania majątku zobowiązanego i ocena, do którego składnika majątku skierować egzekucję, zgodnie z art. 7 § 2 upea - zastosowanie najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego; sporządzenie oraz wydruki zawiadomień o zajęciu wierzytelności pieniężnej z 5 rachunków bankowych; przygotowanie do wysyłki i wysłanie korespondencji do zobowiązanego (odpis tytułu wykonawczego i zawiadomień o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego) oraz do dłużnika zajętej wierzytelności; 3-krotne wystąpienie do ZUS o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych; wystąpienie do Urzędu Gminy o udostępnienie danych z ewidencji ludności, zbioru pesel oraz ewidencji wydanych i unieważnionych dowodów osobistych; wystąpienie o udostępnienie danych lub informacji z Centralnej Ewidencji Pojazdów; podjęcie działań w terenie, spisanie raportu przez poborcę urzędu skarbowego: 09.10.2014 r., 22.01.2015 r., 25.04.2016 r., 29.10.2018. r.; 2-krotne wystąpienie do Starostwa Powiatowego o wypis z ewidencji gruntów i budynków; wystąpienie o udzielenie informacji na podstawie art. 5 Dyrektywy 2010/24/UE; 2-krotne wystąpienie o udostępnienie danych ze zbioru danych osobowych w KRUS; rejestrowanie w systemie EGAPOLTAX dokumentów związanych z egzekucją.

Zdaniem organu, w praktyce niemożliwe jest precyzyjne określenie rzeczywistych kosztów funkcjonowania organu egzekucyjnego (m.in. wynagrodzenie pracowników, koszty utrzymania budynków, pomieszczeń, zaopatrzenia itp.), dlatego przyjęto metodę proporcji poprzez odwołanie się do art. 64 § 1 pkt 6 upea, ustalającego górną wysokość opłaty za zajęcie nieruchomości. Określając koszty egzekucyjne zachowano racjonalną zależność między wysokością opłat a nakładem pracy organu. Łączna kwota kosztów egzekucyjnych stanowiła zaledwie 3,34% kwoty należności głównej, przy czym obniżono ją o 56,79% w porównaniu do kwoty wyliczonej przez organ egzekucyjny.

Zaskarżonym wyrokiem WSA – orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: ppsa) – uwzględnił skargę Zarządu i uchylił postanowienie Dyrektora IAS z [...] grudnia 2018 r.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że kluczowe znaczenie w sprawie ma to, iż na wcześniejszym etapie postępowania zapadł już w sprawie wyrok WSA z 25 września 2018 r. sygn. akt I SA/Ol 475/18. Od wyroku nie wniesiono środka odwoławczego, co oznacza, że zgodnie z art. 153 i art. 170 ppsa, na obecnym etapie postępowania organ administracji, ale również sąd administracyjny, związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku. Przy czym WSA zaznaczył, że nie zaistniała żadna z przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wymienionym wyroku. Nie doszło bowiem do zmiany stanu prawnego, jak również nie nastąpiła żadna zmiana okoliczności faktycznych, która miałaby istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

WSA stwierdził, że organ nie wypełnił obowiązku zastosowania się do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Wskazał, że zgodnie z art. 64c § 4 upea – wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Zgodnie z art. 64c § 6a pkt 2 upea – organ egzekucyjny zawiadamia wierzyciela o wysokości kosztów egzekucyjnych w terminie miesiąca od dnia doręczenia wierzycielowi ostatecznego postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne, jeżeli koszty egzekucyjne obciążają wierzyciela. Przepis art. 64 § 1 pkt 4 upea stanowi, że organ egzekucyjny w egzekucji należności pieniężnych pobiera za zajęcie innych niż wymienione w pkt 2 i 3 wierzytelności pieniężnych lub innych praw majątkowych 5% kwoty egzekwowanej należności, nie mniej jednak niż 4 zł 20 gr. Zgodnie z art. 64 § 6 upea – organ egzekucyjny pobiera opłatę manipulacyjną z tytułu zwrotu wydatków za wszystkie czynności manipulacyjne związane ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Opłata wynosi 1% kwoty egzekwowanych należności pieniężnych objętych każdym tytułem wykonawczym, nie mniej jednak niż 1 zł 40 gr.

WSA wskazał, że TK wyrokiem z 28 czerwca 2016 r. sygn. akt SK 31/14, orzekł, że art. 64 § 1 pkt 4 upea. w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, oraz że art. 64 § 6 upea w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

WSA podniósł, że skoro TK nie wyeliminował z porządku prawnego art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 upea, to co do zasady, istnieje podstawa prawna do orzekania o wysokości kosztów egzekucyjnych na podstawie tych przepisów, z zastosowaniem procentowego sposobu obliczania opłaty za dokonanie czynności egzekucyjnej i opłaty manipulacyjnej w odniesieniu do kwoty egzekwowanych należności. Jednak dopóki ustawodawca nie określi maksymalnej wysokości opłaty egzekucyjnej, opłaty manipulacyjnej i wysokości innych opłat egzekucyjnych, organy stosujące prawo muszą tak określać wysokość kosztów egzekucyjnych, aby nie można było zarzucić im naruszenia standardów określonych w wyroku TK.

Zdaniem WSA, wbrew wskazaniom wyroku z 25 września 2018 r. sygn. akt I SA/Ol 475/18, w zaskarżonym postanowieniu nadal nie wykazano, jakie koszty (wydatki) organ egzekucyjny poniósł w powiązaniu z konkretnymi czynnościami w postępowaniu egzekucyjnym i jaki nakład pracy organu egzekucyjnego legł u podstaw ustalenia wysokości kosztów egzekucyjnych. W dalszym ciągu nie doszło do wyjaśnienia tego, czy określone aktualnie w wysokości 25.650 zł koszty egzekucyjne pozostają konsekwencją podjętych przez organ egzekucyjny czynności. Organ nie odniósł się do zagadnienia, że istotne jest zachowanie racjonalnej zależności między wysokością opłat w egzekucji a czynnościami organów, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone. Pomimo sporządzenia spisu czynności w postępowaniu egzekucyjnym, organ nie wykazał, jakie konkretne czynności organu egzekucyjnego miały wpływ na powstanie kosztów egzekucyjnych w ustalonej wysokości. Nie odniósł się również do zarzutów Zarządu, że czynności organu egzekucyjnego faktycznie sprowadzały się do doręczenia odpisów tytułu wykonawczego oraz do wysłania pism do organów i instytucji finansowych, a więc czynności niewymagających szczególnego nakładu pracy czy obarczonych wysokim poziomem skomplikowania. Organ odwoławczy przeprowadził rozważania co do wypełnienia wymogu miarkowania kosztów w drodze przyjęcia proporcji, przyjmując – wbrew wskazaniom zawartym wyroku z 25 września 2018 r. – za punkt odniesienia górną granicę kosztów z tytułu zajęcia nieruchomości, która wynosi 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł. Zdaniem WSA, przy określaniu kosztów egzekucyjnych nie powinno dojść do pozyskania dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania czynności egzekucyjnych. Stąd odwoływanie się poprzez analogię do kwoty z tytułu zajęcia nieruchomości, w ww. okolicznościach wyroku TK, nie może być uznane za uzasadnienie ustalonej w niniejszym postępowaniu kwoty kosztów egzekucyjnych, na którą składały się opłata za zajęcie wierzytelności z rachunku bankowego i opłata manipulacyjna (p. wyroki NSA z 14 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3700/18 oraz II FSK 3701/18).

Resumując WSA stwierdził, że organ odwoławczy nie wykonał wskazań Sądu, gdyż nadal nie powiązał wysokości kosztów egzekucyjnych z rzeczywistymi kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego i nie odniósł się do adekwatności wysokości kosztów egzekucyjnych w stosunku do stopnia skomplikowania podejmowanych czynności oraz nakładu pracy organu.

WSA podkreślił, że wysokość opłat w egzekucji administracyjnej jest nierozerwalnie związana z zapewnieniem właściwej równowagi między interesem społecznym polegającym na odzyskaniu wydatków poniesionych na prowadzenie postępowania egzekucyjnego, a ochroną innych uczestników tego postępowania (m.in. wierzyciela) przed nadmiernym fiskalizmem państwa. Stosunek wysokości kosztów egzekucyjnych, za podjęcie których opłaty te zostały naliczone, powinien zatem pozostawać w racjonalnej zależności do czynności podejmowanych przez organ egzekucyjny. Jeśli organ nie zgadzał się z dokonaną przez WSA w wyroku z 25 września 2018 r. wykładnią art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 upea, winien był zaprezentować odmienną wykładnię tych przepisów w skardze kasacyjnej, czego jednak nie uczynił. W ponownie wydanym postanowieniu przyjął odmienną wykładnię art. 64 § 1 pkt 4 i § 6 upea, miarkując koszty przez przyjęcie proporcji i biorąc za punkt odniesienia górną granicę kosztów z tytułu zajęcia nieruchomości, która wynosi 8% kwoty egzekwowanej należności, nie więcej jednak niż 34.200 zł. Ze względu na jednoznaczną treść art. 153 ppsa taka praktyka organu nie mogła zostać uznana za dopuszczalną i skutkowała koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Dyrektor IAS skargą kasacyjną zaskarżył wyrok WSA w całości. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazał art. 174 pkt 2 ppsa, tj. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 133 § 1, art. 150 i art. 153 ppsa, przez przyjęcie, że organ nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku zastosowania się do wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z 25 września 2018 r. sygn. akt I SA/01475/18 i uchylenie postanowienia Dyrektora IAS z [...] grudnia 2018 r.

Mając na uwadze powyższe Dyrektor IAS wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzekam się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zarząd w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 ppsa, które w niniejszej sprawie nie występują.

Wskazać należy, że skarga kasacyjna skonstruowana została tylko na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa w powiązaniu z przepisami art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 150 i art. 153 ppsa, przez przyjęcie, że organ nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku zastosowania się do wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z 25 września 2018 r. sygn. akt I SA/01475/18 i uchylenie postanowienia Dyrektora IAS z [...] grudnia 2018 r.

Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, w pierwszej kolejności wskazać należy, że nie jest wiadomym, dlaczego skarżący kasacyjnie organ powiązał naruszenie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 133 § 1 i art. 150 ppsa. Przyczyn takich nie podają motywy skargi kasacyjnej.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ppsa – Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

W myśl zaś art. 150 ppsa – w sprawach skarg na akty i czynności niewymienione w art. 145-148 sąd uwzględniając skargę uchyla lub stwierdza bezskuteczność aktu lub czynności.

WSA wydał zaskarżony wyrok na podstawie akt sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, tak jak wskazano wyżej, skarżący kasacyjnie nie wyjawia dlaczego uważa, że przepis ten został naruszony. Oznacza to, że zarzut taki nie poddaje się kontroli instancyjnej.

Jeżeli chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 150 ppsa, to oprócz omówionego braku jego uzasadnienia w motywach skargi kasacyjnej, wskazać należy, że w ogóle nie miał on zastosowania w sprawie. Wynika to z tego, że aktem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Dyrektora IAS, a więc akt wymieniony w art. 145 ppsa. Sam skarżący kasacyjnie popada w sprzeczność, ponieważ równocześnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa.

Dodać należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa jest "przepisem wynikowym", co oznacza, że do jego naruszenia może dojść w sytuacji, gdy sąd I instancji błędnie uznał, iż w sprawie doszło naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednak do takiej sytuacji w sprawie nie doszło, o czym świadczy ocena ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 153 ppsa.

Mianowicie zgodnie z art. 153 ppsa – ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jest to przepis o charakterze bezwzględnie obowiązującym, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 ppsa oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (p. wyroki NSA z: 21 marca 2014 r. sygn. akt I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1762/12; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie dotyczy to, oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z 25 września 2018 r. sygn. akt I SA/Ol 475/18, którym organ egzekucyjny ponownie rozpoznający sprawę, a następnie WSA, byli związani.

Przypomnieć należy, że WSA uchylając zaskarżone postanowienie, stwierdził naruszenia art. 64 § 1 pkt 4 i art. 64 § 6 upea poprzez ich zastosowanie z pominięciem wytycznych wynikających z norm prawnych wyrażonych przepisami art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji RP, zgodnie z wyrokiem TK z 28 czerwca 2016 r. sygn. SK 31/14. WSA podkreślił, że wysokość opłat nie może pozostawać w oderwaniu od stopnia efektywności, poziomu skomplikowania czynności organu egzekucyjnego oraz nakładu pracy organu. Ich wysokość winna być powiązana w miarę możliwości z rzeczywistymi kosztami konkretnego postępowania egzekucyjnego. Organ nie wykazał, że koszty egzekucyjne odpowiadają nakładowi pracy w postępowaniu egzekucyjnym, a także wymaganej czasochłonności i stopniowi skomplikowania sprawy. Organ wskazał, że podjęto szereg działań i czynności mających na celu ustalenie składników majątku zobowiązanego i miejsce jego pobytu. Co jednak nie uzasadniało określenia kosztów egzekucyjnych w kwocie 59.358,80 zł. WSA podkreślił, że organ dokonał zajęć wierzytelności na kilku rachunkach bankowych, jednak nie wykazał, aby zajęcia wiązały się z poniesieniem konkretnych wydatków. Nie wskazał też żadnych kwotowo określonych wydatków poniesionych w związku z innymi czynnościami, które polegały na analizach dostępnych ksiąg i rejestrów publicznych, wystąpieniach do różnych organów i instytucji, w tym do właściwych organów państw członkowskich UE. WSA dodał, że organ winien mieć też na uwadze interes społeczny rozumiany w ten sposób, że funkcją opłat egzekucyjnych nie jest przysparzanie dochodu organowi egzekucyjnemu ze środków publicznych, będących w dyspozycji innego organu administracji publicznej, w sytuacji, gdy budżet w ogólności ponosi stratę z powodu braku możliwości wyegzekwowania środków.

Z powyższego wyroku wynikało, że Dyrektor IAS ponownie rozpoznając sprawę powinien przy wyliczeniu kosztów egzekucyjnych m.in. wykazać, że koszty egzekucyjne odpowiadają nakładowi pracy w postępowaniu egzekucyjnym, a także wymaganej czasochłonności i stopniowi skomplikowania sprawy, a także wskazać kwotowo określone wydatki poniesione w związku z innymi czynnościami, które polegały na analizach dostępnych ksiąg i rejestrów publicznych, wystąpieniach do różnych organów i instytucji, w tym do właściwych organów państw członkowskich UE.

WSA – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu – prawidłowo ocenił, że powyższe wytyczne nie zostały wykonane. Przede wszystkim dlatego, że pomimo wyżej wymienionych wskazań prawomocnego wyroku WSA, organ egzekucyjny zastosował metodę proporcji przy określaniu kosztów egzekucyjnych, która została już uprzednio uznana jako niewłaściwa. Samo zaś obniżenie kwoty kosztów postępowania egzekucyjnego z 59.358,80 zł do 25.650 zł nie oznacza jeszcze, że wytyczne i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku WSA zostały wykonane. Te bowiem wymagały – jak prawidłowo wywiódł WSA w zaskarżonym wyroku – powiązania wysokości kosztów egzekucyjnych z rzeczywistymi kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego i odniesienia się do adekwatności wysokości kosztów egzekucyjnych w stosunku do stopnia skomplikowania podejmowanych czynności oraz nakładu pracy organu, czego w zaskarżonym postanowieniu nie wykazano.

Przy czym bez znaczenia jest podnoszony przez skarżącego kasacyjnie organu argument, że WSA w wyroku z 25 września 2018 r., sygn. akt: I SA/Ol 475/18, nie wskazał metody określenia kosztów egzekucyjnych, a także brak jest regulacji zawierających przedmiotowe czy podmiotowe zwolnienia z obciążania kosztami egzekucyjnymi. Podkreślić należy, że WSA wyraźnie nakazał powiązać wysokość kosztów egzekucyjnych z rzeczywistymi kosztami prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Skoro organ egzekucyjny nie zgadzał się z takim sądowym rozstrzygnięciem i nie był w stanie wykonać wytycznych wyroku z 25 września 2018 r., powinien od tego orzeczenia złożyć skargę kasacyjną. Takiego środka odwoławczego organ egzekucyjny nie wniósł. W tej sytuacji – zgodnie z treścią art. 153 ppsa – jest związany oceną prawną wyroku WSA z 25 września 2018 r. Oznacza to, że powinien dokonać wyliczenia wysokości kosztów egzekucyjnych odpowiadających rzeczywistym wydatkom. Zaskarżone postanowienie takich wyliczeń nie posiadało. Przykładowo organ nie wykazał, aby zajęcia wierzytelności na kilku rachunkach bankowych wiązały się z poniesieniem konkretnych wydatków, nie podał też kwotowo określonych wydatków poniesionych w związku z innymi czynnościami.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za bezzasadną i na mocy art. 184 w zw. z art. 182 § 2 ppsa orzekł o jej oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego (360 zł) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się koszty sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną przez radcę prawnego, który nie brał udziału przed sądem I instancji.