III SA/Kr 1405/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-06-14	
Data wpływu	2020-12-28	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Hanna Knysiak-Sudyka /sprawozdawca/
Maria Zawadzka /przewodniczący/
Marta Kisielowska	
Symbol z opisem	6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II GSK 2467/21	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2325; Art. 8, art. 50, art. 53, art. 147; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; Art. 18, art. 40, art. 91; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 470; Art. 13, art. 14b, art. 13f; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; Art. 94;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków-Śródmieście Wschód na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 r. Nr LXXXIX2177/17 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat skargę oddala.	
Uzasadnienie
Rada Miasta Krakowa podjęła 22 listopada 2017 r. uchwałę nr LXXXIX/2177/17 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 § 2 pkt 8 i art. 40 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, 1579, 1948, Dz. U. z 2017 r. poz. 730 i 935) w związku z art. 13 § 1 pkt 1, art. 13b § 3 i 4 i 6 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, 1920, 1948, 2255, Dz. U. z 2017 r. poz. 191, 1089).

Na powyższą uchwałę wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga Prokuratora Rejonowego Kraków-Śródmieście Wschód. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 i art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325; dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 roku - Prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 740).

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 13b ust. 4 pkt. 3 i art. 13f ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470) poprzez wprowadzenie obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej przez osoby, które wniosły opłatę za parkowanie w strefie płatnego parkowania, nie podając numeru rejestracyjnego pojazdu lub podając nieprawidłowy numer rejestracyjny.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 7, który stanowi: "Postój przy użyciu nieważnego dowodu wniesienia opłaty lub postój pojazdu opłaconego w parkometrze, poprzez płatność mobilną lub inną formę płatności, którego numer rejestracyjny nie został podany lub prawidłowo podany, pomimo że podanie numeru rejestracyjnego było wymagane jest równoznaczny z nieuiszczeniem opłaty."

Skarżący podniósł, że uchwała w zaskarżonej części rażąco narusza prawo poprzez wykroczenie poza ustawowe upoważnienie do nakładania tzw. opłaty dodatkowej, gdyż wprowadza możliwość jej nałożenia nie tylko w sytuacji nieopłacenia postoju, lecz także w wypadku, gdy kierowca zapłacił za postój, lecz nie podał numeru rejestracyjnego lub podał nieprawidłowy numer rejestracyjny zaparkowanego pojazdu. W uchwale stwierdzono bowiem wprost, że postój pojazdu opłaconego w parkometrze, poprzez płatność mobilną lub inną formę płatności, którego numer rejestracyjny nie został podany lub prawidłowo podany, pomimo że podanie numeru rejestracyjnego było wymagane, jest równoznaczny z nieuiszczeniem opłaty.

Skarżący uważa, że art. 13f ustawy o drogach publicznych określa jedyny warunek pobierania tzw. opłaty dodatkowej, tj. okoliczność, że opłaty za parkowanie nie uiszczono. Zdaniem skarżącego w uchwale wprowadzono kolejny przypadek, w którym pobierana jest opłata dodatkowa – gdy kierowca zaparkował pojazd dokonując płatności za postój, lecz nie wpisał dowodu rejestracyjnego lub wpisał go nieprawidłowo. Skarżący twierdzi więc, że zapis ten stanowi wykroczenie poza ustawowe upoważnienie zawarte w ustawie o drogach publicznych, które w tym wypadku stanowi konkretyzację upoważnienia zawartego w art. 94 Konstytucji. Zdaniem skarżącego sytuacji nie zmienia fakt, że w uregulowaniach zaskarżonej uchwały przewidziano, że przed wniesieniem opłaty parkingowej należy wprowadzić numer rejestracyjny pojazdu. Uprawnienia do precyzowania sposobu uiszczenia opłaty za postój nie można bowiem utożsamiać z sankcjonowaniem braków lub błędów w dowodzie uiszczenia tej opłaty.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Transportu Publicznego w Krakowie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa, wniósł o oddalenie skargi jako całkowicie bezzasadnej. Organ podniósł, że w myśl przepisów ustawy o drogach publicznych nie istnieje organ, który nakłada czy też może nakładać na korzystającego z pojazdów opłatę dodatkową, o której mowa w ustawie o drogach publicznych. Z przepisów ustawy o drogach publicznych, art. 13 b, wynika wprost, że obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej powstaje wprost z mocy prawa. Obowiązek ten nie jest konkretyzowany przez żaden dokument ani akt prawny. Rada Gminy nie ma więc żadnej mocy wpływania na nakładanie tzw. opłat dodatkowych, bo takie zjawisko jak nakładanie opłat dodatkowych nie występuje w ogóle na gruncie ustawy o drogach publicznych (ani żadnej innej ustawy obecnie obowiązującej). Nie mogła tym samym naruszyć przepisów ustawy w zakresie w jakim wskazuje skarżący i wobec powyższego skarga jako całkowicie bezzasadna podlegać powinna oddaleniu. Organ twierdzi także, że rada gminy wskazując w uchwale na konieczność wprowadzenia numeru rejestracyjnego ustaliła sposób wnoszenia opłaty, do czego została wprost zobowiązana przez ustawodawcę w art. 13b ust. 4 pkt. 3 ustawy o drogach publicznych. Z tych przepisów ustawowych wynika nie tyle upoważnienie, co obowiązek ustalenia sposobu wnoszenia opłat przez radę gminy. Rada gminy nie przekroczyła więc ustawowego upoważnienia, ale realizowała nałożony na nią przez ustawodawcę obowiązek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 22 listopada 2017 r. nr LXXXIX/2177/17 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej jako u.s.g.), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach zawartych w ustawie.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 i 4 i 6 oraz art. 13f ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 13 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych zarówno w strefie płatnego parkowania, jak i w śródmiejskiej strefie płatnego parkowania. Obowiązek uiszczenia opłaty wynika więc wprost z ustawy, natomiast do kompetencji rady gminy należy ustalenie stref płatnego parkowania lub śródmiejskich stref płatnego parkowania. Rada gminy ustalając strefy płatnego parkowania ma obowiązek wskazać zarówno wysokość opłat, (art. 13b ust. 4 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych) jak i sposób ich pobierania (art. 13b ust. 4 pkt. 3 tejże ustawy).

Zasadnicze znaczenie ma zatem w przedmiotowej sprawie kwestia, czy Rada Miasta Krakowa, poprzez wprowadzenie wymogu uiszczenia opłaty dodatkowej przez osoby, które wniosły opłatę za parkowanie w strefie płatnego parkowania nie podając numeru rejestracyjnego lub podając nieprawidłowy numer rejestracyjny, sprecyzowała jedynie sposób wnoszenia opłaty czy, jak twierdzi skarżący, przekroczyła ustawowe upoważnienie wprowadzając możliwość nałożenia tzw. opłaty dodatkowej w przypadkach nieprzewidzianych w ustawie o drogach publicznych.

Sąd stwierdził, że treść § 3 ust. 7 zaskarżonej uchwały mieści się w ustawowym upoważnieniu i nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Art. 13b ust. 4 pkt. 3 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie wskazuje, że ustalając strefę płatnego parkowania, rada gminy ustala także sposób pobierania opłat. Zgodnie z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego, ów "sposób" należy rozumieć jako "zasady, formy, ogół czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie" (zob. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2008 r., I OSK 918/08). Rada gminy wskazała w zaskarżonej uchwale, że opłata jest pobierana za pomocą środków pieniężnych uiszczanych w parkometrze, poprzez wykupienie abonamentu postojowego oraz za pomocą innych elektronicznych form płatności (§ 3 ust. 1). Jednocześnie w § 3 ust. 2 uchwały jednoznacznie wskazano, że przed wniesieniem opłaty należy wprowadzić (wpisać) numer rejestracyjny pojazdu, dla którego postój jest opłacany. W świetle powyższej definicji przytoczonej przez NSA, należy stwierdzić, że przywołane zapisy uchwały określają sposób pobierania opłat.

Wydruk z parkometru lub okazanie opłacenia postoju w aplikacji mobilnej bez wskazanego numeru rejestracyjnego pojazdu nie pozwala na stwierdzenie czy obowiązek wniesienia opłaty został spełniony wobec konkretnego pojazdu. Numer rejestracyjny identyfikuje bowiem pojazd, a nie jego właściciela (zob. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., I OSK 2063/17; wyrok NSA z 11 kwietnia 2019 r., I OSK 1240/17; wyrok WSA w Gliwicach z 31 października 2018 r., II SA/Gl 593/18; wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2017 r., II SA/Kr 1457/16). Za pomocą aplikacji mobilnych można uiszczać opłaty za więcej niż jeden samochód (aplikacja nie jest przypisana do jednego pojazdu). Podobnie, korzystając z parkometru, nie wpisując numeru rejestracyjnego, można umieścić wydruk w dowolnym pojeździe. W związku z tym ustalenie w uchwale wymogu wpisania numeru rejestracyjnego pojazdu jest uzasadnione potrzebą identyfikacji samochodu, za który wniesiono opłatę i stanowi realizację ustawowego upoważnienia do ustalenia sposobu wnoszenia opłat.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że kierowca pojazdu, który nie wprowadził (nie wpisał) numeru rejestracyjnego pojazdu lub wpisał go w sposób nieprawidłowy, nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku nałożonego przez art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie wniósł bowiem opłaty zgodnie ze sposobem przewidzianym w uchwale rady miasta (a do określenia sposobu wnoszenia takowych opłat rada miasta została upoważniona w tej samej ustawie w art. 13b ust. 4 pkt. 3). Posłużenie się nieważnym dowodem wniesienia opłaty lub postój pojazdu opłaconego w parkometrze poprzez płatność mobilną lub inną formę płatności, którego numer rejestracyjny nie został podany lub prawidłowo podany, pomimo że podanie numeru rejestracyjnego było wymagane, może być więc uznane za równoznaczne z nieuiszczeniem opłaty.

Zgodnie z art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych za nieuiszczenie opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową. W związku więc z powyższą argumentacją brak podania numeru rejestracyjnego pojazdu lub podanie błędnego numeru rejestracyjnego może być uznane za nieuiszczenie opłaty i kreować stan faktyczny uzasadniający pobranie opłaty dodatkowej. Rada Miasta nie wykroczyła więc poza ustawowe upoważnienie, tworząc, jak twierdził skarżący, nieprzewidzianą w ustawie o drogach publicznych, możliwość nakładania na kierowców opłat dodatkowych.

W związku z powyższym sąd uznał, że istotne naruszenie prawa nie występuje i orzekł jak w sentencji wyroku.