Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Dauter, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia NSA Jacek Pruszyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2021 r. sygn. akt III SA/Wa 1068/21 w sprawie ze skargi Burmistrza B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia 18 lutego 2021 r. nr 1401-IEW4.4268.1.2021.2/AK w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrok Sądu pierwszej instancji.

Wyrokiem z 23 listopada 2021 r., sygn. akt III SA/Wa 1068/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi Burmistrza B. (dalej: Skarżący) na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Warszawie z 18 lutego 2021 r., nr 1401-IEW4.4268.1.2021.2/AK w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego w punkcie pierwszym uchylił zaskarżone postanowienie, w punkcie drugim zasądził od organu na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok (podobnie, jak pozostałe powołane w uzasadnieniu orzeczenia) jest dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

2. Skarga kasacyjna.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji wniósł organ. Działający

w jego imieniu pełnomocnik na podstawie art. 173 w związku z art. 177 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżył wyrok w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., w zw. z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy

z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm. dalej: u.p.e.a.) oraz art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie przez WSA, że organy nie zebrały wystarczających danych, koniecznych do wydania rozstrzygnięcia, nie dokonały ich prawidłowej oceny oraz wadliwie uzasadniły postanowienie, czym naruszyły obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, podczas gdy organy w sposób wyczerpujący uzasadniły swoje stanowisko, co do braku występowania przesłanki ważnego interesu publicznego, opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w sytuacji gdy dokumentacja przedstawiona przez wierzyciela nie wykazuje nadzwyczajnych okoliczności mających swe podstawy w przesłankach kwalifikujących do umorzenia kosztów egzekucyjnych,

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieuprawnione podważanie przez WSA zasadności i wysokości naliczonych kosztów egzekucyjnych, co prowadzi do podwójnego weryfikowania wysokości kosztów egzekucyjnych obciążających wierzyciela, podczas gdy postępowanie w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych nie jest właściwą płaszczyzną do kwestionowania wysokości i zasadności naliczonych wierzycielowi kosztów egzekucyjnych, ponieważ ma na celu zbadanie wystąpienia przesłanek umorzeniowych, a nie dokonywanie wtórnej kontroli przebiegu postępowania egzekucyjnego i zasądzonych w jego ramach kosztów egzekucyjnych.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 64e § 1 u.p.e.a. przez błędną wykładnię, a w rezultacie przyjęcie przez WSA, że organ błędnie zrozumiał zasadę związania wnioskiem w postępowaniu, która nie zakazuje organowi rozważania możliwości umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnych w części, podczas gdy żądanie strony (podanie), zawarte

w złożonym wniosku wskazujące czego strona się domaga wiąże organ, do którego zostało skierowane i bez jednoznacznej zmiany stanowiska wnioskodawcy, organ nie może wychodzić poza zakres żądania,

b. art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. w zw. z art. 64e § 1 przez błędną wykładnię,

a w rezultacie błędne przyjęcie przez WSA, iż organ wydając postanowienie nie dokonał rzetelnej analizy wszelkich okoliczności pozwalających mu w ramach uznania administracyjnego na stwierdzenie braku podstaw do odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych, podczas gdy wykazanie istnienia przesłanki ważnego interesu publicznego należy do podmiotu ubiegającego się o ulgę

w zapłacie kosztów egzekucyjnych, a organy w sposób wyczerpujący uzasadniły swoje stanowisko, co do braku występowania przesłanki ważnego interesu publicznego, opierając się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym dokonując jego oceny w sposób obiektywny.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, autor skargi kasacyjnej na podstawie art. art. 176 p.p.s.a., w zw. z art. 188 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub uwzględnienie skargi kasacyjnej i oddalenie skargi, o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, ponadto pełnomocnik organu zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

Istota sporu w sprawie dotyczy oceny istnienia przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych określonej w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. tj. "ważnego interesu publicznego".

Zgodnie z art. 64e § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub w części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne. Stosownie do art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a., koszty egzekucyjne mogą być umorzone, jeżeli za umorzeniem przemawia ważny interes publiczny.

Z wymienionych przepisów wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych ma charakter uznaniowy. Decydujące znaczenie dla możliwości zastosowania wnioskowanego umorzenia ma stwierdzenie przez organ egzekucyjny, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy występuje przesłanka "ważnego interesu publicznego". Pojęcie interesu publicznego należy rozumieć jako respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy publicznej, sprawność działania administracji publicznej itp. Pojęcie interesu publicznego nie ma więc stałego zakresu i wymaga każdorazowo dokonania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia respektowania wartości, które kryć się mogą pod pojęciem interesu publicznego (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2010 r., II FSK 2111/08). Nadto określenie, iż tak rozumiany interes publiczny ma być "ważny" oznacza taki, od którego wiele zależy, mający dużą wagę, duże znaczenie, znaczący, doniosły, cenny (por. Mały słownik języka polskiego pod red. S. Skorupki, wyd. PWN, Warszawa 1968 r., s. 880). Określenie to zatem wymaga dodatkowo wykazania, iż ustalenie istnienia tej przesłanki musi mieć szczególnie doniosłe znaczenie z uwagi na wartości respektowane przez ogół społeczeństwa (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., II FSK 1196/19). Trzeba też zauważyć, że uznaniowy charakter wydawanej decyzji nakłada na organ egzekucyjny obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się przede wszystkim do oceny, czy organy egzekucyjne prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie umorzenia kosztów egzekucyjnych mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym i czy dokonana ocena mieściła się w ustawowych granicach (określonych m.in. przez art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a.).

W wyroku pierwszoinstancyjnym zasadnie wskazano, że Skarżący w toku postępowania odwoływał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14. Trybunał orzekł m.in., że art. 64 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599) w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji, a ponadto, że art. 64 § 6 ww. ustawy w zakresie, w jakim nie określa maksymalnej wysokości opłaty manipulacyjnej, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji. W uzasadnieniu Trybunał wywiódł, że brak określenia górnej granicy opłat egzekucyjnych oraz opłaty manipulacyjnej powoduje, że w pewnych warunkach (w przypadku należności o znacznej wartości), następuje całkowite zerwanie związku między świadczeniem organu egzekucyjnego a wysokością ponoszonych za dokonanie tych czynności opłat. Opłaty te nie są wtedy formą zryczałtowanego wynagrodzenia organu prowadzącego egzekucję za podejmowane czynności, ale z perspektywy dłużnika stają się jedynie dodatkową sankcją pieniężną. Wskazał także, że brak określenia górnej granicy przedmiotowych opłat powoduje, że z punktu widzenia organu egzekucyjnego stają się one formą dochodu nieuzasadnionego wielkością, czasochłonnością czy stopniem skomplikowania podejmowanych czynności egzekucyjnych.

Niewątpliwie wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczył kwestii stosowania ulgi w formie umorzenia kosztów egzekucyjnych, a jak podnosi organ w skardze kasacyjnej, poza ramami postępowania dotyczącego umorzenia kosztów egzekucyjnych, znajduje się kwestia prawidłowości, zasadności i wysokości ich ustalenia, ponieważ jest to domeną odrębnego postępowania. W rozpoznawanym przypadku mamy jednak do czynienia z wyjątkową sytuacją - niekonstytucyjnością przepisów odnoszącą się do określania wysokości opłat egzekucyjnych i manipulacyjnych. W pojęciu "ważnego interesu publicznego" jako przesłanki umorzenia kosztów egzekucyjnych powinno mieścić się zachowanie stanu zgodnego z Konstytucją RP i wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2016 r., SK 31/14. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w postępowaniu w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych organ, w ramach przesłanki "ważnego interesu publicznego", powinien również zbadać, czy koszty egzekucyjne nie przekształciły się w dokuczliwą sankcję, w sposób nieuzasadniony obciążającą stronę zobowiązaną do ich poniesienia (por. wyrok WSA w Krakowie z 11 stycznia 2017 r., I SA/Kr 1291/16). W wyroku NSA z 28 lutego 2019 r., II FSK 3498/18 podkreślono, że skoro ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego może stanowić podstawę do wznowienia postępowania i ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku, które powinny być uwzględnione przy ocenie prawnych podstaw wydanej decyzji, to tym bardziej powinien być rozważony w ramach przesłanek umorzenia kosztów egzekucyjnych. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego w interesie publicznym jest to, by przestrzegane były normy konstytucyjne oraz to, by organy państwa usuwały skutki niezgodności przepisów z konstytucją w każdy przewidziany prawem sposób. Konsekwentnie rozważając zakres i treść pojęcia "ważnego interesu publicznego" należy uwzględnić argumentację Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którą zobowiązanego (odpowiednio wierzyciela) w postępowaniu egzekucyjnym powinny obciążać tylko takie koszty, które pozostają w związku z kosztami działania organu egzekucyjnego, co może wyrażać się w konieczności ich miarkowania.

W zaskarżonym wyroku zasadnie stwierdzono, że w kontrolowanej sprawie organ pominął te okoliczności dopuszczając się naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ nie dokonał pełnej oceny co do spełnienia przesłanki "ważnego interesu publicznego" określonej w art. 64e § 2 pkt 2 u.p.e.a. (Sąd pierwszej instancji błędnie wskazał na art. 64e § 2 pkt 1 u.p.e.a.). Stawiane w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do weryfikowania przedstawionego w skardze kasacyjnej stanowiska organu odnośnie adekwatności wysokości spornych kosztów postępowania egzekucyjnego do działań podjętych przez organ egzekucyjny. Analizy tej należy dokonać na etapie postępowania administracyjnego, co umożliwi Skarżącemu odniesienie się do stanowiska organu.

Zgodzić się należy natomiast z zarzutem, że wbrew stwierdzeniu zawartemu w zaskarżonym wyroku organy w swoich rozważaniach nie pominęły okoliczności obciążenia budżetu gminy deficytem w wysokości 8.229.642,59 zł. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje kwestia dotycząca uzyskiwania przez gminę dochodów w części z dotacji celowych, których nie można wydatkować w inny sposób, w sytuacji, gdy budżet gminy jest finansowany również z innych źródeł. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji. Przytoczona wadliwość, wobec uznania, że słusznie postanowienie DIAS w Warszawie zostało uchylone, nie może jednak doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut błędnej wykładni art. 64e § 1 u.p.e.a. w zakresie sposobu rozumienia zasady związania wnioskiem strony. Organ podatkowy jest związany treścią wniosku w tym sensie, że nie może zastosować innej ulgi niż ta, o którą prosi podatnik. Przyznając ulgę, organ może natomiast nie uwzględnić wniosku w całości i np. umorzyć należności w kwocie niższej niż wnioskowana.

Niezasadne są też twierdzenia dotyczące naruszenia art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. O naruszeniu normy art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał wydane w sprawie postanowienie DIAS w Warszawie z 18 lutego 2021 r. w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego. WSA dokonał oceny sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem pod względem zgodności z prawem, rozpoznając jej istotę, w szczególności dokonując analizy przesłanek wnioskowanego przez Skarżącego umorzenia kosztów postępowania egzekucyjnego. Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny, gdy uzasadnienie postanowienia sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom przewidzianym w tym przepisie umożliwiając jego kontrolę instancyjną. W ramach wskazanych zarzutów nie można kwestionować prawidłowości zajętego przez Sad pierwszej instancji stanowiska prawnego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, działając na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a., po uprzednim rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 182 § 2 ww. ustawy.

Jolanta Sokołowska Bogusław Dauter Jacek Pruszyński