Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 25 maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia oddala skargę.

Decyzją z dnia 30 czerwca 2009 r., nr [...], Naczelnik Wydziału Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Gospodarki Nieruchomościami, działający z upoważnienia Burmistrza Niemodlina, określił A. sp. z o.o. z siedzibą w [...], dalej zwaną Spółką, środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na zagospodarowaniu terenu MOP (miejsc obsługi podróżnych) [...] i [...] przy autostradzie A-4 w rejonie [...], stwierdzając zarazem brak potrzeby przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia dołączonej do wniosku Spółki. wynika, że inwestor w ramach zagospodarowania istniejących miejsc obsługi podróżnych, dalej zwane MOP, [...] i [...] w ciągu autostrady A-4 zaplanował budowę stacji paliw z częścią gastronomiczną i wiatami tankowania (na obu istniejących MOP), zwiększenie ilości miejsc postojowych: na terenie MOP [...] dla samochodów osobowych z 70 do 151 oraz dla samochodów ciężarowych/innych pojazdów z 29 do 45, zaś na terenie MOP [...] odpowiednio z 93 do 178, oraz z 39 do 62, a także budowę motelu dla MOP [...], który w decyzji opisany został jako zapewniający "około 12 miejsc, w jedno i dwuosobowych pokojach". Decyzja Burmistrza Niemodlina stała się ostateczna, gdyż żadna ze stron nie wniosła od niej odwołania.

Pismem z dnia 17 czerwca 2010 r., Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu - dalej określany jako OWIOŚ, powołując się na przepisy art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska i art. 156 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Burmistrza Niemodlina. Organ argumentował, że inwestora zwolniono z obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, tymczasem przedmiotowe zamierzenie powinno być zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu jest obligatoryjne, co potwierdza stanowisko Dyrektora Departamentu Ocen Oddziaływania na Środowisko Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska wyrażone w piśmie z dnia 8 lipca 2009 r.

Decyzją z dnia 30 listopada 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 30 czerwca 2009 r. W uzasadnieniu, po analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy, Kolegium stwierdziło, że badana decyzja zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). W jego ocenie dla budowy stacji paliw, jako elementu wyposażenia technicznego autostrady, sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko było obligatoryjne, a samą inwestycję tego typu zakwalifikować trzeba jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). W konsekwencji na mocy ww. przepisu środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, winien był określić regionalny dyrektor ochrony środowiska, zaś wydanie analizowanej decyzji przez Burmistrza Niemodlina stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Kolegium nie potwierdziło natomiast wystąpienia przesłanki wskazanej przez OWIOŚ. Wyjaśniło, że na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Skutek wadliwości decyzji musi być ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. Taką regulacją był art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowiący, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna, został jednak uchylony przez art. 144 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r., zatem w dacie wydania badanego aktu już nie obowiązywał. W konsekwencji, o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Strzelec Opolskich przesądziło zatem wyłącznie wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości.

Pismem z dnia 15 lutego 2011 r., reprezentowana przez pełnomocnika, Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności objętej postępowaniem nadzwyczajnym decyzji Burmistrza Niemodlina. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a także błędną wykładnię § 2 ust. 2 pkt 1 oraz niezastosowanie § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). W uzasadnieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka stwierdziła, że błędny jest pogląd Kolegium, iż budowa MOP, tj. obiektu wskazanego w § 3 ust. 1 pkt 35, 49 i 53 ww. rozporządzenia, realizowanego na terenie autostrady, czyli obiektu wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 29 tego rozporządzenia, z uwagi na treść § 2 ust. 2 pkt 1, jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Spółki, przywołany przepis § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, jako przepis ogólny, nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy przepis szczególny (§ 2 ust. 1 pkt 29 tego rozporządzenia) spośród przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, wyraźnie wyłącza m. in. obiekty i urządzenia wyposażenia technicznego dróg (autostrad i dróg ekspresowych), a więc również MOP. W konsekwencji Spółka skonstatowała, że Burmistrz Niemodlina był organem właściwym do wydania badanej decyzji (art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r.), a tym samym nie zaistniała przesłanka nieważnościowa określona w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia 25 maja 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia 30 listopada 2010 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, który stanowi m. in., że organem właściwym we wskazanych w nim przypadkach jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, iż w rozpatrywanej sprawie miało zastosowanie również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm. - zwane dalej jako rozporządzenie), które w § 2 ust. 1 pkt 29 do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu o tym oddziaływaniu, zaliczyło: autostrady i drogi ekspresowe, z wyłączeniem ich remontu oraz przedsięwzięć polegających m.in. na budowie, obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego dróg. Jednocześnie podało, że w świetle art. 4 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) autostrada musi być wyposażona w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczonych wyłącznie dla użytkowników autostrady. Zaś według § 109 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430) są to tzw. miejsca obsługi podróżnych (MOP). Nadto Kolegium, wskazując na § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2004 r. podało, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają przedsięwzięcia wymienione w § 3 ust. 1 realizowane na terenie zakładu lub obiektu zaliczonego do przedsięwzięć wymienionych w ust. 1, co tym samym prowadzi do rozszerzenia katalogu określonego w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia. Rozszerzenie to dotyczy w szczególności przedsięwzięć w postaci: instalacji do magazynowania lub dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, niewymienionych w § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem stacji paliw na gaz płynny (§ 3 ust. 1 pkt 35), ośrodków wypoczynkowych lub hoteli, umożliwiających pobyt nie mniej niż 100 osób, poza obszarami miejskimi wraz z towarzyszącą infrastrukturą (§ 3 ust. 1 pkt 49) oraz garaży lub parkingów samochodowych, lub zespołów parkingów, dla nie mniej niż 100 samochodów ciężarowych lub 300 samochodów osobowych (§ 3 ust. 1 pkt 53), w sytuacji, gdy będą one realizowane m. in. na terenie autostrad i dróg ekspresowych, będących obiektami wymienionymi w § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia. Organ argumentował, że ponieważ w analizowanym stanie faktycznym, w ramach wnioskowanych MOP zaplanowane było powstanie stacji benzynowych, a także parkingów, które łącznie na obu MOP przeznaczone były dla ponad 100 samochodów ciężarowych oraz ponad 300 samochodów osobowych, to norma zawarta w § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia, stanowiąca przepis szczególny w stosunku do wyłączenia określonego w § 2 ust. 1 pkt 29, uniemożliwia jego zastosowanie. Powyższe w ocenie Kolegium, prowadziło z kolei, do wniosku, iż inwestycja, której dotyczyła decyzja Burmistrza Niemodlina z dnia 30 czerwca 2009 r., obligatoryjnie wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a samo przedsięwzięcie zakwalifikować należało jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, tj. takie, o którym mowa w art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy. W konsekwencji powyższego Kolegium zaakcentowało, że środowiskowe uwarunkowania realizacji tego przedsięwzięcia, powinno było zostać określone przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a to z kolei spowodowało, że badana decyzja zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Ponadto Kolegium zauważyło, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji, doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine), gdyż - inwestycja, której dotyczy ta decyzja - obligatoryjnie wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Według Kolegium, w niniejszej sprawie poza wskazanymi wyżej podstawami do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, nie wystąpiła żadna z innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Podało także, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły również negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 2 K.p.a., a przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wykazało również, by decyzja ta wywołała skutki prawne mające znamię nieodwracalności.

W skardze na powyższą decyzję, Spółka wniosła o jej uchylenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, błędną wykładnię § 2 ust. 2 pkt 1 oraz niezastosowanie § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W uzasadnieniu Spółka wskazała na błędne przyjęcie przez Kolegium, że Burmistrz Niemodlina był organem niewłaściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz błędne ustalenie kompetencji organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oparte o art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak i sprzeczność między rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem. Dalej wywodziła, że Kolegium od początku wadliwie zakładało, iż MOP, będący częścią autostrady, należy do inwestycji (według nazewnictwa wskazanych aktów prawnych) zawsze wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Nadto Spółka zwróciła uwagę, że MOP jest przedsięwzięciem, które może wymagać sporządzenia raportu zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, co przesądzało o właściwości Burmistrza Niemodlina w zakresie wydania decyzji środowiskowej, zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy. Spółka nadmieniła, że § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, jako przepis ogólny, nie może mieć zastosowania wówczas, gdy przepis szczególny (§ 2 ust. 1 pkt 29) wyłącza spośród przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko wskazane obiekty, w tym urządzenia wyposażenia technicznego dróg (autostrad i dróg ekspresowych) - a więc również MOP. Dlatego, w jej ocenie, MOP jako urządzenia wyposażenia technicznego tych autostrad i dróg nie są przedsięwzięciami zawsze wymagającymi sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, bowiem zostały wprost wyłączone spod tego obowiązku, stąd nie ma dla niech zastosowania § 2 ust. 1 rozporządzenia, lecz ogólne zasady rozporządzenia. Dodatkowo Spółka podniosła, że MOP jest elementem wyposażenia drogi, ale sam nie jest drogą (m. in. dlatego wymaga odrębnej decyzji środowiskowej od samej drogi), co oznacza, że w świetle art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia o udostępnianiu informacji, właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska dotyczy wyłącznie dróg. Ponadto podniosła, że w świetle uzasadnienia decyzji II instancji nie jest w stanie stwierdzić, jakie były podstawy stwierdzenia nieważności, czy powodem stwierdzenia nieważności było naruszenie właściwości organu, czy rażące naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Nadto, odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu, iż na podstawie lektury decyzji i jej uzasadnienia, Spółka nie jest w stanie stwierdzić jakie są rzeczywiste podstawy prawne stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium wskazało, że z treści uzasadnienia wynika, iż przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, zaś dodatkowo zostało podane, że decyzja ta wydana została także z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwanej P.p.s.a. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga podlega oddaleniu.

W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja z dnia 25 maja 2011 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu oraz poprzedzająca ją decyzja własna z dnia 30 listopada 2010 r., wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m. in. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 §1 pkt 1 K.p.a.).

Organy administracji publicznej, albowiem na mocy art. 19 K.p.a., zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości z urzędu. Obowiązek ten oznacza powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających właściwość rzeczową i miejscową organu, co wynika z zasady praworządności określonej w art. 6 K.p.a. i stanowi jej rozwinięcie. Przepis ten wskazuje także na jeden z trzech podstawowych warunków prawidłowości decyzji administracyjnej, należy bowiem dostrzec, że aby decyzja była prawidłowa winna być oparta na przepisach prawa materialnego (przepisach powszechnie obowiązujących), musi być wydana przez właściwy, to znaczy uprawniony do tego organ, we właściwym trybie, uregulowanym w K.p.a. oraz innych przepisach szczególnych. Zatem decyzja prawidłowa to taka, która nie jest dotknięta jakąkolwiek wadą, w tym wadą wydania jej przez nieuprawniony do tego organ. Stąd z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu prawnego bardzo ważne jest precyzyjne określenie organów właściwych do rozstrzygania w danej kategorii spraw. Organy muszą zatem kontrolować swoją właściwość od momentu wszczęcia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją kończącą postępowanie. Decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, obciążona jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Co więcej, naruszenie każdego rodzaju właściwości, w tym także naruszenie właściwości instancyjnej, powoduje nieważność decyzji (zob. wyrok SN z 27 marca 2002 r. III RN 225/2001 niepubl.).

W niniejszej sprawie, w postępowaniu nieważnościowym kontrolowana była przez Kolegium decyzja Burmistrza Niemodlina z dnia 30 czerwca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zagospodarowaniu terenu MOP [...] i [...] przy autostradzie A-4 w rejonie [...]. W ramach kontrolowanej decyzji Burmistrz Niemodlina orzekł, iż realizacja przedmiotowego przedsięwzięci nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Zauważyć należy, że postępowanie w przedmiocie decyzji o środowiskowych jest bardzo zróżnicowane, dlatego ustawodawca w art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.- zwanej dalej ustawą), określił, że w zależności od rodzaju planowanego przedsięwzięcia właściwym organem w sprawie może być regionalny dyrektor ochrony środowiska, starosta, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych oraz wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Na dzień wydania wyżej omówionej decyzji przez Burmistrza Niemodlina, zgodnie z treścią przepisu art. 75 ust. 1 pkt 1 lit a tiret pierwszy ustawy organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadku będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko dróg, linii kolejowych, napowietrznych linii elektroenergetycznych, instalacji do przesyłu ropy naftowej, produktów naftowych, substancji chemicznych lub gazu, sztucznych zbiorników wodnych - jest regionalny dyrektor ochrony środowiska. Przedsięwzięciem w myśl art. 3 pkt 13 cyt. ustawy jest zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. W art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy określono także, że pod pojęciem ocena oddziaływania na środowisko rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności trzy wymienione okoliczności. Przepis ten jednak nie wskazuje, kiedy musi być ona przeprowadzona. Stąd też w art. 46 ustawy określono, opracowywanie jakich dokumentów wymaga przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Ocena oddziaływania może być wymagana również w sytuacji zamiaru realizacji przedsięwzięć o charakterze indywidualnym. W tym celu w art. 59 ustawy wskazano realizacja jakich przedsięwzięć wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z postanowień art. 59 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że przedsięwzięcia, których realizacja musi być poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, są usystematyzowane w dwie grupy, tj. takie, w których obowiązek ten wynika bezpośrednio z mocy prawa oraz takie, w stosunku do których obowiązek ten został nałożony w formie indywidualnego aktu administracyjnego. Do pierwszej z nich należą planowane przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz te mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie związane bezpośrednio z ochroną tego obszaru lub niewynikające z tej ochrony. Do drugiej grupy należą planowane przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny został stwierdzony w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy.

Biorąc pod uwagę powyższe wywody natury ogólnej odnotować należy, iż ustalenie właściwości organu do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przedmiotowej sprawie uzależnione jest od kwalifikacji inwestycji, polegającej na zagospodarowaniu terenu MOP [...] i [...] przy autostradzie A-4, do przedsięwzięcia mogącego zawsze oddziaływać na środowisko albo do pozostałych przedsięwzięć. Kwestię tę reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.), zwane dalej jako rozporządzenie, które w świetle art. 173 ust. 1 ustawy ma zastosowanie w sprawie z mocy § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), wedle którego do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy, wszczętych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. W § 1 rozporządzenia określono rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (pkt 1); rodzaje przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany (pkt 2); przypadki, w jakich zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 3) oraz szczegółowe uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (pkt 4).

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które wymagają sporządzenia raportu o tym oddziaływaniu, zalicza się: autostrady i drogi ekspresowe, z wyłączeniem ich remontu i przedsięwzięć polegających na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce: zjazdu z drogi publicznej, przejazdu drogowego, pasa postojowego, pasa dzielącego, pobocza, chodnika, ścieżki rowerowej, konstrukcji oporowej, przepustu, kładki oraz obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego dróg. Powyższe oznacza, że do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport jest zawsze sporządzany niewątpliwie należą autostrady i drogi ekspresowe, niezależnie od długości realizowanego odcinka. Natomiast ustawowa definicja pojęcia autostrady wedle art. 4 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), oznacza drogę przeznaczoną wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych i wyposażoną w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników autostrady.

W świetle powyższych uregulowań zaznaczyć trzeba, w kontekście kwalifikowania w rozporządzeniu rodzajów przedsięwzięć realizowanych na drogach, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, które elementy drogi należy uznać za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a które z tej kategorii powinny być wyłączone. Jak wynika bowiem z § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia z kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wyłączono, między innymi obiekty i urządzenia wyposażenia technicznego dróg, do których wlicza się miejsca obsługi podróżnych, tzw. MOP.

Zaakcentować jednak należy, że jeżeli obiekty budowlane będą realizowane na autostradzie, która - podkreślić raz jeszcze trzeba - zaliczona jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (ust. 1 pkt 29), to odnosić się do nich będzie przepis § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia, który nakazuje sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji wymienionych w § 3 ust. 1 rozporządzenia realizowanych na terenie zakładu lub obiektu zaliczonego do przedsięwzięć wymienionych w ust. 1 rozporządzenia. W tym miejscu trzeba dostrzec, że według art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) pod pojęciem obiektu budowlanego, należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, zaś budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m. in. drogi.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zrealizowane przedsięwzięcie, polegające na zagospodarowaniu terenów MOP [...] i [...], dotyczyło autostrady A-4 wyposażonej w miejsce obsługi pasażera. Objęta zaś wnioskiem inwestycja należy, po myśli § 3 pkt 35 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Obejmuje bowiem (jak wynika z dokumentacji złożonej przez inwestora) budowę stacji paliw płynnych, a także zwiększenie liczby miejsc parkingowych na wskazanych we wniosku nieruchomościach. Zawnioskowana rozbudowa istniejących MOP - tylko o stacje paliw płynnych – już mieści się w pojęciu wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia, gdyż instalacje do magazynowania lub dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 22, (...), należą do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przyjdzie odnotować, że przedsięwzięcia polegające na wyposażeniu drogi w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu, czyli MOP, o których mowa w § 114 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) realizowane są w pasie drogowym autostrady, stanowią zatem jeden z elementów samej autostrady, i jeśli są zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane, to wtedy tak jak ona klasyfikują się jako przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziaływające na środowisko. Zasadnie zatem Kolegium uznało, że wyłączenie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i tym samym nie zakwalifikowania przedsięwzięcia do mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko dotyczy tylko tych przedsięwzięć, na które obowiązek ten nie został nałożony na podstawie innych przepisów rozporządzenia, a zatem również przez § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia.

Poza tym stwierdzić należy, że fakt wyłączenia z pojęcia autostrady obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego dróg, do których m. in. zalicza się MOP miał na celu umożliwienie lokalizowania tych obiektów i urządzeń w pasie autostrady bez potrzeby sporządzania raportu, z uwagi na fakt, że nie zawsze na jego terenie muszą znajdować się obiekty, które zaliczane są do potencjalnie wymagających sporządzenia raportu, gdyż w myśl ww. cyt. 114 rozporządzenia w celu określenia cech użytkowych MOP wyróżnia się trzy ich rodzaje:

1) MOP I - o funkcji wypoczynkowej: wyposażony w stanowiska postojowe (parking), jezdnie manewrowe, urządzenia wypoczynkowe, sanitarne i oświetlenie; dopuszcza się wyposażenie w obiekty małej gastronomii,

2) MOP II - o funkcji wypoczynkowo-usługowej: wyposażony w obiekty, o których mowa w pkt 1, oraz w stację paliw, stanowiska obsługi pojazdów, obiekty gastronomiczno-handlowe, informacji turystycznej,

3) MOP III - o funkcji wypoczynkowej i usługowej: wyposażony w obiekty, o których mowa w pkt 2, obiekty noclegowe oraz w zależności od potrzeb w agendy poczty, banku, biur turystycznych, biur ubezpieczeniowych. Zwłaszcza, że w myśl § 115 ust. 1 cyt. wyżej rozporządzenia rodzaje MOP, o których mowa w § 114, ustala się w programie zagospodarowania drogi i tak stało się w niniejszej sprawie. Zamierzenia inwestycje Spółki zaś sprowadzały się do rozbudowy już istniejących MOP.

Na koniec przyjdzie nadmienić, odnosząc się do argumentacji skargi, że jeśli z definicji ustawowej zawartej w ustawie o drogach publicznych wprost wynika, że MOP jest częścią składową autostrady, to nie zasługuje na akceptację twierdzenie Spółki, że jest on jedynie elementem "wyposażenia drogi, ale sam nie jest drogą (...)." i nie miałaby zastosowania norma kompetencyjna wskazana w art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy, gdyż odnosi się ona wyłącznie do decyzji środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących dróg. Zgodnie bowiem z ustawą o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1). Droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2), zaś autostradą, o czym była już mowa powyżej, jest drogę przeznaczoną wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych wyposażona m.in. w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników autostrady (art. 4 pkt 11). W ujęciu zaś rozporządzenia autostradą jest budowla bez obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego dróg. Zawarcie w dwóch aktach normatywnych definicji autostrady powoduje niejasność co do wiążącego unormowania w tym zakresie i ustalenia właściwości organu, jednak pamiętać warto, że definicja zawarta w rozporządzeniu służy jedynie tym celom, dla których wydane zostało to rozporządzenie. Natomiast, ustawowa definicja tego pojęcia znajduje zastosowanie we wszystkich innych sytuacjach. W świetle zatem ustawowej definicji drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych, do której bezspornie należy zaliczy autostradę, jest ona budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W art. 75 ust. 1 pkt 1 lit a tiret pierwszy ustawy właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska do rozstrzygania spraw w zakresie dróg została obwarowana zaś warunkiem zaliczenia ich do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a autostrada, po myśli cyt. rozporządzenia w jego znaczeniu, bezspornie jest zaliczona do tych przedsięwzięć.

Reasumując, powyższe wywody prowadzą do wniosku, że Kolegium w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustaliło, zgodnie z treścią w art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy, iż organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie był Burmistrz Niemodlina, a regionalny dyrektor ochrony środowiska, gdyż to on jest właściwy do wydania ww. aktu, gdy inwestycja dotyczy drogi będącej przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zasadnie zatem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w zaskarżonej decyzji uznało, że kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Burmistrza Niemodlina z dnia 30 czerwca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zagospodarowaniu terenu MOP [...] i [...] przy autostradzie A-4 w rejonie [...] wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Wobec powyższego pozostałe zarzuty skargi w świetle tej ostatniej konstatacji nie miały wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji przez Sąd.

W tym stanie rzeczy, złożona przez Spółkę skarga jako niezasadna, na podstawie art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu.