II GSK 1563/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-10-09	
Data wpływu	2023-08-17	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Elżbieta Czarny-Drożdżejko /sprawozdawca/
Karolina Kisielewicz-Sierakowska
Małgorzata Rysz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport
Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Bk 225/23	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 180; art. 92a ust 10; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 9 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Bk 225/23 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 25 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 225/23 oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. (dalej: Spółka, strona, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z 23 stycznia 2023 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Podstawą nałożenia kary była kontrola drogowa przeprowadzona przez funkcjonariuszy Policji w dniu 7 kwietnia 2021 r. w W. na Al. J. [...]. Kontroli drogowej poddano pojazd marki Opel o nr rej. [...]. Pojazdem kierował l. C.. Kierowca przewoził jednego pasażera, który usługę przewozu zamówił za pomocą aplikacji Bolt. Za usługę pasażer zapłacił kierowcy 10 zł gotówką (kwota wskazana przez aplikację 5,04 zł). Na podstawie danych widniejących w aplikacji Bolt funkcjonariusze Policji ustalili, że podmiotem wykonującym przewóz był A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. W trakcie czynności kontrolnych kierowca nie okazał orzeczenia lekarskiego i psychologicznego o braku przeciwskazań zdrowotnych i psychologicznych do pracy na stanowisku kierowcy. Kontrola została udokumentowana protokołem nr [...]. Kierujący nie wniósł zastrzeżeń do sporządzonego protokołu.

W oparciu o powyższe ustalenia Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z 17 grudnia 2021 r. nałożył na Spółkę karę pieniężną w wysokości 2000 zł za następujące naruszenia:

- wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy - naruszenie z lp. 4.2 załącznika nr 4 do ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2201 ze zm.; dalej powoływana jako u.t.d.);

- wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy - naruszenie z lp. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z 23 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z 25 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Bk 225/23 oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu odwoławczego.

Sąd I instancji uznał, że wykonawcą usługi – krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób była Spółka, w której imieniu działał kierowca. Uprawniony jest zatem wniosek, że kierowca wykonywał przewóz osób w imieniu i na rzecz skarżącej Spółki z wykorzystaniem udzielonej jej licencji.

WSA zwrócił uwagę, że niniejsze postępowanie odnosi się do kary administracyjnej w łącznej kwocie 2.000 zł, nałożonej na Spółkę jako inną osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym, o której mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d. Zgodnie z art. 92a ust. 8 u.t.d., wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 2 u.t.d., a także wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 4 do tej ustawy. Bezspornym jest, że wobec Spółki została również w dniu 11 października 2021 r. wydana decyzja, którą organ nałożył karę pieniężną w wysokości 9.300 zł na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. za naruszenie, stwierdzone podczas tej samej kontroli przeprowadzonej 7 kwietnia 2021 r.

Sąd I instancji zauważył jednak, że pomimo tego, że stwierdzone naruszenia zostały ujawnione podczas jednej kontroli, to nie stanowią jednocześnie tych samych naruszeń, o jakich mowa w załączniku nr 3 i nr 4 do u.t.d. W art. 92a ust. 10 u.t.d. chodzi o to, aby wyłączyć możliwość nałożenia na ten sam podmiot kary pieniężnej za te same naruszenia, jeśli są one uregulowane i usankcjonowanie jednocześnie w dwóch załącznikach do ustawy: nr 3 i nr 4. Sytuacje objęte dyspozycją art. 92a ust. 10 u.t.d. to takie zatem, gdy jeden czyn wypełnia znamiona naruszeń z dwóch załączników. W ocenie sądu, normy zawartej w tym przepisie nie można odczytywać jako generalnego zakazu nałożenia kary za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia, przewidziane w załączniku nr 3 i nr 4, bez względu na rodzaj tych naruszeń. Takie wnioskowanie jest błędne chociażby dlatego, że ustanowiony w art. 92a ust. 10 nakaz nałożenia jednej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1 (a więc opisanej w załączniku nr 3 do u.t.d.), w określonych w tym przepisie sytuacjach, odnosi się wyraźnie do tożsamości stwierdzonych naruszeń, a nie do tożsamości zdarzenia (w tym przypadku kontroli), będącego podstawą do stwierdzenia tych naruszeń. To nie okoliczność jednej kontroli (jednego czynu) wyłącza możliwość nałożenia kar pieniężnych przewidzianych w dwóch załącznikach, ale stwierdzenie, że czyn ten stanowi naruszenie opisane jednocześnie w załączniku nr 3 i nr 4. Przykładowo, brak licencji stwierdzony podczas kontroli przewozu, o jakim mowa w załączniku nr 3 lp. 1.1 oraz nieokazanie i niewyposażenie kierowcy w licencję podczas tej samej kontroli, o czym mowa w załączniku nr 4 lp. 1.1, wynikają z tego samego naruszenia, a zatem zgodnie z art. 92a ust. 10 u.t.d. nie można ukarać za brak licencji i za jej nieokazanie, bowiem brak licencji pochłania to drugie naruszenie. Tego rodzaju "kumulacji" naruszeń w załącznikach nr 3 i 4 jest więcej, np. naruszenia z l.p. 4.5, 5, 11-13, 15.1 i 15.2 opisane w załączniku nr 4, stanowią odpowiednio naruszenia z l.p. 6.3.3., 8, 5.4 pkt 3 i pkt 4, 5.5 pkt 3, 9.1 i 9.2 załącznika nr 3. Dokonując oceny omawianego zarzutu, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Kielcach z 30 grudnia 2020 r., II SA/Ke 824/20, zgodnie z którym ukaranie strony karą administracyjną za naruszenia określone w załączniku nr 4, nie wyklucza możliwości wszczęcia, wobec tej samej strony, postępowania w przedmiocie innych naruszeń stwierdzonych podczas jednej kontroli, określonych w innym załączniku do ustawy.

Żadna z opisanych wyżej sytuacji nie zachodzi w sprawie. Ograniczeniem dla organu co do wysokość kary nałożonej w trakcie jednej kontroli drogowej, był w tej sytuacji art. 92a ust. 3 u.t.d.– w przypadku naruszeń określonych w załączniku nr 3 (kara nie może przekroczyć 12.000 zł) oraz art. 92a ust. 4 – jeśli stwierdzone naruszenia wyczerpują te, które zostały opisane w załączniku nr 4 (kara nie może wówczas przekroczyć 3 000 zł). Łącznie, w czasie tej kontroli drogowej, organ nie mógł nałożyć kary wyższej niż 15.000 zł. W stanie faktycznym sprawy przepisy te nie zostały naruszone, gdyż łącznie nałożono karę w wysokości 11.300 zł.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego w postaci niezastosowania przepisu art. 92a ust 10 ustawy 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, w sytuacji, w której za ten sam czyn, stwierdzony jednym protokołem kontroli z 7 kwietnia 2021 roku wymierzona została zarówno kara 9.300 zł, na podstawie załącznika nr 3 do w/w ustawy (zgodnie z decyzją z 11 października 2021 roku, w sprawie o sygn. akt WP.8140.2.497.2021), jak i kara 2.000 zł, w oparciu o załącznik nr 4 do w/w ustawy (zgodnie z decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z 17 grudnia 2021 r. o sygn. akt WP.8140.8.226.2021).

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenia zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest na naruszeniu przepisów prawa materialnego.

Nawiązując do już ukształtowanego orzecznictwa Izby Gospodarczej NSA, na tle wykładni art. 92a ust. 10 u.t.d. w związku z treścią załączników nr 3 i 4 do u.t.d. (zob. np. wyrok z 12 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 588/22; wyrok z 25 sierpnia 2023 r., sygn. akt II GSK 819/20; wyrok z 14 grudnia 2023 r., sygn. akt II GSK 1206/20; wyrok z 22 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1310/20; wyrok z 5 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 327/21), należy przyjąć, że przepis art. 92a ust. 10 u.t.d. znajduje zastosowanie tylko do sytuacji, w których to samo zachowanie deliktowe wyczerpuje jednocześnie tożsame znamiona opisowe typów czynów określonych w załącznikach nr 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym. Jeżeli zatem ten sam czyn podlega tożsamej kwalifikacji prawnej w zakresie identycznych znamion opisowych w świetle co najmniej dwóch typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4, to na sprawcę deliktu opisanego w załączniku nr 3 (zgodnie z art. 92a ust. 1 w związku z art. 92a ust. 7 u.t.d. - podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem), będącego jednocześnie sprawcą tożsamego prawnie deliktu opisanego w załączniku nr 4 (zgodnie z art. 92a ust. 2 w związku z art. 92a ust. 8 u.t.d. - zarządzający transportem, osoba, o której mowa w art. 7c, a także każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym), nakłada się wyłącznie karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 w związku z art. 92a ust. 7 u.t.d. i załącznikiem nr 3 do u.t.d. Jeżeli natomiast ten sam czyn wyczerpuje nietożsame (odmienne) znamiona opisowe typów deliktowych opisanych w odrębnych pozycjach załącznika nr 3 i załącznika nr 4, to brak jest podstaw do zastosowania przewidzianej w art. 92a ust. 10 u.t.d. reguły wyłączającej podwójną karalność administracyjną.

Ponieważ w niniejszej sprawie delikty opisane pod poz. 1.1. i 2.11. załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym, z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b tej ustawy) nie wykazują choćby częściowej tożsamości w zakresie znamion z deliktami opisanymi pod poz. 4.2. i 4.3. załącznika nr 4 do u.t.d. (nieposiadanie orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy oraz nieposiadanie orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy), dlatego zastosowanie art. 92a ust. 10 u.t.d. nie mogło mieć miejsca. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92a ust. 10 u.t.d. należy podkreślić, że prawidłowe rozumienie pojęcia "czynu" wymaga uwzględnienia znamion poszczególnych naruszeń określonych w załączniku nr 3 i 4 do ustawy o transporcie drogowym, przy założeniu, że ich źródłem jest jedno zachowanie (zdarzenie). Tym samym odstąpienie od ukarania na podstawie załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym w sytuacji procesowej, w której istnieje równoczesne ukaranie za popełnienie czynu sprecyzowanego w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, wymaga uznania swoistej jednorodzajowości obu zachowań i podstaw ukarania. Brak karania za czyn opisany w załączniku nr 4 do ustawy o transporcie drogowym uwarunkowany jest zatem sytuacją, że to samo zachowanie wypełnia zarówno znamiona naruszenia określonego w którejś z pozycji załącznika nr 3 jak i z załącznika nr 4 do ustawy o transporcie drogowym. Istotna jest więc "prawna tożsamość" naruszeń.

W rozpoznawanej sprawie stwierdzono naruszenia polegające na wykonywaniu przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiada orzeczenia lekarskiego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (Ip. 4.2 załącznika nr 4 do u.t.d.) oraz wykonywanie przewozu drogowego przez kierowcę, który nie posiadał orzeczenia psychologicznego o braku przeciwwskazań psychologicznych do wykonywania pracy na stanowisku kierowcy (Ip. 4.3 załącznika nr 4 do u.t.d.). Natomiast w sprawie, w której Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję z 11 października 2021 r. stwierdził naruszenia polegające na niezgłoszeniu w formie pisemnej, w postaci papierowej lub elektronicznej, organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa odpowiednio w art. 7a i art. 8 ustawy o transporcie drogowym w wymaganym terminie (lp. 1.5. załącznika nr 3 do u.t.d.), niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 ustawy o transporcie drogowym (lp. 1.12. załącznika nr 3 do u.t.d.) oraz wykonywanie przewozu okazjonalnego pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego określonego w art. 18 ust. 4a u.t.d., z zastrzeżeniem przewozów, o których mowa w art. 18 ust. 4b (lp. 2.11 załącznika nr 3). Pomimo więc, że naruszenia zostały ujawnione w trakcie jednej kontroli, to nie może być mowy o tożsamości ujawnionych naruszeń z załącznika nr 3 i 4 do ustawy o transporcie drogowym w rozumieniu art. 92a ust. 10 u.t.d. W związku z tym wyłączenie z tego przepisu nie mogło mieć w rozpoznawanej sprawie miejsca.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935).