Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi G.. D.W., K.W., J.W., K.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta nr [...] z dnia [...] r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących G.W., D.W., K.W., J.W. i K.W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego J.W. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent Miasta decyzją Nr [...] w dniu [...] czerwca 2008 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 81 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118) i art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę P.A. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą U budynków mieszkalnych jednorodzinnych, w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] oraz wewnętrznej instalacji gazowej, murków oporowych, drogi wewnętrznej, sieci energetycznej z przyłączami, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z przyłączami, sieci kanalizacji deszczowej, przyłączy gazowych oraz zjazd z ulicy [...] - dz. Nr [...] na działki [...]

i z ulicy [...] - dz. Nr [...] na działki nr [...].

P.A. wniosek w przedmiotowej sprawie złożył w dniu [...] kwietnia 2008 r. (data prezentaty), a już w dniu [...] kwietnia 2008 r. pełnomocnik skarżących G. i S.W. oraz M. i Z.B. współwłaścicieli działki sąsiedniej nr [...] poinformował organ, iż inwestor rozpoczął prace budowlane przygotowawcze na działkach objętych wnioskiem poprzez nawiezienie ziemi i podwyższenie poziomu gruntu o 2,5 m tworząc tym samym skarpę. Skarpa ta we wniosku o pozwolenie na budowę i dołączona do niego mapa ujmują ją jako - skarpa naturalna. Gdy tymczasem mapa geodezyjna z 1999r. na granicy działki skarżących nr [...] i działek wymienionych we wniosku takiej skarpy naturalnej nie zawiera. Na skutek odwołania od w/w decyzji złożonego przez G. i S.W. oraz M. i Z.B. w którym podnosili wydanie decyzji z naruszeniem art. 32 ust. 4a w związku z art. 41 ust.1 i ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego to jest rozpoczęcia prac budowlanych przed wydaniem pozwolenia na budowę - Kierownik Oddziału Administracji Budowlanej w Wydziale Infrastruktury z upoważnienia Wojewody utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż brak było podstaw do jej uchylenia bądź zmiany. W ocenie organu wniosek P.A. i załączone do niego dokumenty spełniają wszystkie wymagania określone w art. 35 ust. 1 i 4 oraz art. 32 ust. 4 prawa budowlanego. Nadto projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Osiedla Budownictwa Jednorodzinnego część l i II uchwalonego uchwałą Rady Miasta Nr XXX/228/96 z dnia [...] listopada 1996 r. /Dz. Urz. woj. Nr 1 poz. 14/. Projekt budowlany załączony do wniosku został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia i legitymujące się aktualnymi zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwego samorządu zawodowego a nadto jest on zgodny z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690/.

Natomiast ustosunkowując się do zarzutów pełnomocnika odwołujących się od decyzji organu l instancji w przedmiocie rozpoczęcia prac budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ stwierdził że projekt budowlany nie przewiduje nawiezienia ziemi na teren działek objętych inwestycją w ramach jej realizacji. Wobec czego nie można uznać, że inwestor samowolnie rozpoczął budowę przed uzyskaniem stosownej decyzji organu. W ocenie organu niwelacja terenu nie została dokonana w ramach prac przygotowawczych w rozumieniu przepisu art. 41 ust.2 pkt 2 prawa budowlanego. Znaczna różnica poziomów terenu i występowanie skarpy ziemnej znajduje potwierdzenie na kopii mapy zasadniczej na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu. Oznacza to, że skarpa istniała przed złożeniem wniosku przez inwestora i nie została wykonana w ramach prac przygotowawczych co sugerowali odwołujący się. Projekt budowlany przewiduje odprowadzenie wód opadowych w ramach nieruchomości objętej inwestycją co nie narusza § 29 w/w rozporządzenia. Nadto przy granicy z działką nr [...] zaprojektowany został mur oporowy betonowy mający na celu zabezpieczenie istniejącej skarpy przed osuwaniem się ziemi w wyniku działania warunków atmosferycznych. Stanowić on będzie również zabezpieczenie przed ewentualną spływającą wodą opadową z terenu działek inwestora na teren działki odwołujących się.

Za kwestię wytrzymałości muru oporowego pełną odpowiedzialność ponosi autor projektu budowlanego, a organ nie może kwestionować przyjętych przez niego rozwiązań. Odnosząc się do kwestii związanych z uniemożliwieniem stronom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ II instancji wyjaśnił, że materiał dowodowy nie uległ zmianie po uchyleniu przez Wojewodę decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2008 r bowiem organ lI instancji wówczas wskazał jedynie na konieczność prawidłowego ustalenia podmiotu będącego adresatem decyzji co też organ l instancji uczynił nie prowadząc żadnych dodatkowych postępowań dowodowych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na w/w decyzję wnieśli G. i S.W. oraz M. i Z.B.. Wobec nieopłacenia wpisu sądowego od skargi, skarga M. i Z.B. postanowieniem Sądu z dnia 6 listopada 2008 r. została odrzucona. Postanowienie to uprawomocniło się. Zaskarżonej decyzji G. i S.W. zarzucili naruszenie:

- art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 4a i art. 41 ust. 1 oraz art. 28 ust.1 prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wykonywane prace niwelacyjne polegające na nawiezieniu ziemi w dużej ilości i podwyższenie terenu o około 2,5 m nie wchodzi

w zakres procesu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę.

- § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie / Dz. U. Nr 75 poz.690/ poprzez zaakceptowanie zmian dokonanych przez inwestora w naturalnym ukształtowaniu terenu przez jego zniwelowanie i podwyższenie /nawiezienie około 2000 ton ziemi i gruzu/.

- art. 7,75,77,78 i 84 kpa poprzez pominięcie zgłaszanych przez skarżących wniosków dowodowych i wydanie decyzji pomimo toczących się w tej sprawie postępowań oraz niedostateczne wyjaśnienie sprawy i wnieśli o uchylenie w całości do ponownego rozpoznania w/w decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2008 r.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż organ błędnie przyjął, że niwelacja terenu polegająca na zasadniczej zmianie ukształtowania terenu poprzez nawiezienie ziemi i gruzu i podwyższenie terenu o około 2,5 m oraz utworzenia na granicy działek skarpy o wysokości ponad 2,5 m nie wchodzi w zakres procesu inwestycyjnego i nie jest uwzględniane przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ślad za tym inwestor wykonał nowe mapy sytuacyjne wykorzystywane

w procesie inwestycyjnym odpowiednio podwyższające teren z których wynika, że na granicy działek występuje skarpa naturalna. Informując o tym fakcie, organy całkowicie te okoliczność pominęły. Inwestor zatem rozpoczął prace budowlane przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę czym naruszył przepis art. 28 prawa budowlanego. Niwelacja terenu bowiem zgodnie z prawem budowlanym wchodzi w zakres pozwolenia na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przez uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. W tej mierze skarżący przytoczyli wyroki NSA - sygn. akt SA/Sz 2652/00 i IV SA 1164/98. Rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę traktowane jest jako samowola budowlana. Organ zatem wydał decyzje na podstawie niedostatecznie wyjaśnionego stanu faktycznego. Do tej pory inwestor już wybudował jeden dom bez wybudowania muru oporowego i odprowadzenia wody opadowej o czym mowa jest w pozwoleniu na budowę. Powoduje to zalewanie działki skarżących przez wody opadowe. Pismem z dnia [...] października 2008 r. skarżący podali, iż P.A. przystąpił do prac budowlanych [...] lipca 2008 r., a ziemię i gruz nawoził przez cały 2007 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymują swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji.

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 642/08 uchylił decyzje organów I i II instancji. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż organy obu instancji przeprowadziły postępowanie administracyjne z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 32 ust. 4a i art. 41 ust. 1, art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., polegającym na jego niewłaściwym zastosowaniu. Sąd wskazał, iż wniosek o wydanie przedmiotowego pozwolenia na planowaną inwestycje został złożony przez P.A. w dniu [...] kwietnia 2008 roku. W ocenie organów orzekających w niniejszej sprawie skarpa ziemna, która zdaniem strony skarżącej została stworzona w ramach prac przygotowawczych do realizacji wskazanej powyżej inwestycji, istniała przed złożeniem przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę oraz przed sporządzaniem projektu zagospodarowania załączonego do tego wniosku. Natomiast strona skarżąca wskazywała na istnienie mapy z 1999 r., dotyczącej gruntu, na którym ma powstać planowana inwestycja, a na której to mapie nie było przedmiotowej skarpy.

Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż inwestor, składając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę ww. inwestycji, nie czekał na jej wydanie i podniósł teren zanim zakończono to postępowanie. Jak twierdzą skarżący miało to miejsce w 2007 r., przy czym w tym zakresie organy nie poczyniły żadnych ustaleń. Twierdzeniom organów orzekających w niniejszej sprawie przeczą również zdjęcia znajdujące się w aktach administracyjnych. Na zdjęciach tych wyraźnie widać, iż stosunkowo niedawno poprzez nawiezienie wielu ton ziemi oraz gruzu nastąpiło podniesienie wysokości gruntu działki, na której powstać ma planowana inwestycja. W tym sensie wyrównywanie powierzchni terenu do jednego poziomu przez inwestora należy uznać za podjęcie prac przygotowawczych ściśle związanych z rozpoczynającą się budową. Rację ma, więc strona skarżąca, iż Prawo budowlane jednoznacznie stwierdza, że za rozpoczęcie budowy uważa się podjęcie prac przygotowawczych na budowie (art. 41 ust. 1). W ust. 2 ww. artykułu wymieniono natomiast zamkniętą listę prac uznanych za prace przygotowawcze. To z kolei oznacza, że tylko te prace - w rozumieniu ustawy - można i należy traktować jako prace przygotowawcze, przy czym w ust. 3 zawarte zostało jednoznaczne stwierdzenie, że prace przygotowawcze mogą być prowadzone jedynie na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Ma ono na celu uniemożliwienie dowolnego rozszerzania terenu budowy, zwłaszcza zaś zajmowania pod zaplecze budowy terenów nieobjętych zatwierdzonym projektem budowlanym. Wobec treści powyżej wskazanych przepisów, strona skarżąca słusznie wskazała, w ocenie Sądu, na naruszenie przez organy obu instancji art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 4a i art. 41 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wykonywane prace niwelacyjne polegające na nawiezieniu ziemi w dużej ilości i podwyższenie terenu o około 2,5 m, nie wchodziły w zakres procesu budowlanego objętego pozwoleniem na budowę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji powyższe naruszenie prawa materialnego niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, iż zaskarżonym decyzjom strona skarżąca zarzuciła również naruszenie § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez zaakceptowanie zmian dokonanych przez inwestora w naturalnym ukształtowaniu terenu przez jego zniwelowanie. Zarzut ten Sąd uznał za uzasadniony. Wskazany przepis stanowi, bowiem iż dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Skoro na działkach o nr [...] podniesiono grunt o około 2,5 m to w stosunku do działek sąsiadujących z tymi działkami nastąpiła znaczna różnica poziomów, powodująca spływ wód opadowych na teren sąsiednich nieruchomości. Co prawda organy orzekające wskazały, iż na granicy z działką nr [...] zaprojektowany został betonowy mur oporowy, mający na celu zabezpieczenie istniejącej skarpy przed osuwaniem się ziemi w wyniku działania czynników atmosferycznych, jednakże twierdzenie to nie zostało poparte żadną ekspertyzą biegłych w tym zakresie. Skarżący mają prawo obawiać się, iż przy obecnej różnicy poziomów ich działka będzie zalewana wodami opadowymi, gdyż nie ulega wątpliwości, iż w przypadku znacznych opadów nawieziona ziemia nie będzie w stanie jej wchłonąć w całości. Organ chcąc wyjaśnić tę okoliczność w pierwszej kolejności powinien posiłkować się opinią biegłych w tym zakresie bądź poczekać na ustalania właściwych organów prowadzących postępowanie na podstawie ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.- zwanej dalej Prawem wodnym).

Zdaniem Sądu organy nadzoru budowlanego obu instancji, nie wyjaśniając powyższych okoliczności, nie tylko naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nie przeprowadzenie niezbędnych dowodów, ale także poprzez brak zażądania od inwestora wymaganych prawem uzgodnień i dokumentów. W ocenie Sądu organ zatwierdzając projekt z brakami dostrzeżonymi przez Sąd, naruszył art. 41 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 32 ust. 4a i art. 41 ust. 1 oraz art. 28 ust.1 Prawa budowlanego, a także § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ponadto Sad stwierdził, iż organ II instancji nie odniósł się do zarzutu zawartego w odwołaniu, dotyczącego możliwości podsiąkania działek sąsiednich położonych niżej niż działka inwestora.

Jak wskazał Sąd przy powtórnym rozpatrywaniu sprawy organy administracji wezmą pod uwagę konieczność wyeliminowania stwierdzonych uchybień, a po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania, z uwzględnieniem wymagań określonych zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej, powtórnie ocenią, czy przedłożone przez inwestora dokumenty dają podstawę do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez Wojewodę i P.A. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 867/09 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

NSA zgodził się z argumentacją skarżącego uczestnika postępowania, iż kwestionując prawidłowość przeprowadzanego przez organy administracyjne postępowania, Sąd pierwszej instancji dokonał samodzielnych ustaleń faktycznych, pomimo iż nie był do tego uprawniony. W uzasadnieniu skarżonego wyroku, wskazując na istnienie mapy z 1999 r., Sąd ustalił, iż na mapie tej nie było przedmiotowej skarpy. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego inwestor nie czekał na wydanie pozwolenia na budowę i podniósł teren zanim wydano decyzję ostateczną w niniejszej sprawie. Ponadto Sąd powołując się na znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia, stwierdził, że "wyraźnie widać, iż stosunkowo niedawno przez nawiezienie wielu ton ziemi oraz gruzu nastąpiło podniesienie wysokości gruntu działki". NSA stwierdził, iż sąd I instancji samodzielnie przystąpił do ustalenia stanu faktycznego sprawy, odmiennego od ustalonego przez organy administracyjne.

Ponadto NSA uznało, iż na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zwracając uwagę, iż Sąd wskazując na nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji niezbędnych dowodów, a także wskazując na konieczność "zażądania od inwestora wymaganych prawem uzgodnień i dokumentów" nie sprecyzował dokładnie, jakie uzgodnienia i jaką dokumentację miał na myśli. NSA zauważyło też, iż w końcowej części uzasadnienia skarżonego wyroku Sąd jedynie ogólnikowo wskazał na konieczność wyeliminowania stwierdzonych uchybień i przeprowadzenia postępowania, z uwzględnieniem wymagań określonych zarówno w przepisach prawa materialnego, jak i procesowego oraz ponownej oceny przedstawionej przez inwestora dokumentacji. Wskazania te nie spełniają wymogu zawartego w art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem powinny być one na tyle konkretne i jednoznacznie sformułowane, aby w wyniku ponownego rozpoznania sprawy umożliwić organowi administracyjnemu usunięcie wszystkich uchybień prawa, z powodu których Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz w następstwie tego, aby możliwe było doprowadzenie postępowania do stanu umożliwiającego wydanie zgodnej z prawem decyzji.

Za uzasadnione uznać natomiast NSA zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Za istotne uznał ponadto NSA, że Sąd pierwszej instancji wskazując na uchybienie powyższym normom prawa procesowego przez organy administracji, nie wyjaśnił jednocześnie, dlaczego opierając się na dokumentach przedstawionych przez skarżących, to jest na treści mapy z 1999 r., pominął jednocześnie dokumentację złożoną przez inwestora w tym mapę z 2007 r., a więc dokumentację stanowiącą podstawę wydania kontrolowanej w sprawie decyzji. Nie zostało również wyjaśnione, dlaczego Sąd zakwestionował stanowisko przyjęte w decyzji organu odwoławczego zgodnie, z którym skarpa istniała przed sporządzeniem projektu zagospodarowania załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę i nie została wykonana w ramach prac przygotowawczych, a co wynikało z treści przedstawionego w rozpoznawanej sprawie projektu budowlanego na aktualnej mapie, która jak słusznie podkreślił skarżący organ jest dokumentem urzędowym.

NSA zarzucił też Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, iż nie odniósł się w ogóle do projektu budowlanego i okoliczności, iż w projekcie tym nie przewidziano nawiezienia ziemi na teren działek objętych przedmiotową inwestycją w ramach jej realizacji. Organ odwoławczy, wskazując na powyższy projekt i porównując go z kopią mapy zasadniczej ustalił, iż skarpa ziemna istniała już przed złożeniem przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji oraz przed sporządzeniem projektu zagospodarowania załączonego do tego wniosku. Argumentacja Sądu ograniczyła się w tym zakresie jedynie do wskazania, czym są prace przygotowawcze i ustalenia, że na tle podnoszonej argumentacji w skardze przyjęto, że inwestor dokonał określonych prac niwelacyjnych.

Za pozbawione uzasadnionych podstaw uznał NSA stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazujące na konieczność sporządzenia w sprawie opinii biegłego, dotyczącej wyjaśnienia wątpliwości, czy w przypadku znacznych opadów woda spływająca z działek, objętych przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym, nie będzie zalewała działek sąsiednich. Zdaniem NSA projekt budowlany załączony do wniosku z dnia [...] marca 2008 r. został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, w projekcie tym zawarto rozwiązania dotyczące odprowadzenia wód opadowych. Wbrew opinii Sądu pierwszej instancji nie można z treści § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wywnioskować nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia opinii biegłego, czy też dokonania ustaleń przez właściwe organy w oparciu o przepisy Prawa wodnego. W myśl § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. "Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione". Podkreślić należy, że dopełnienie tego obowiązku winno wynikać z treści kontrolowanego projektu, a nie ze sporządzonej opinii.

W ocenie NSA Sąd pierwszej instancji kontrolowaną decyzję poddał tylko wyrywkowej ocenie, nie dokonując kompleksowej analizy tak materiału sprawy, jak i złożonej dokumentacji obejmującej w tym między innymi projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją, co do jego zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

NSA wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny winien poddać ponownej kontroli zaskarżoną decyzję, uwzględniając w swojej ocenie wskazania wyżej przedstawione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż podnoszone przez skarżących.

Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która to kontrola, w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w tej przepisach tej ustawy. Sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 p.p.s.a. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję - w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia - poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2010 roku, sygn. akt II OSK 867/09, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 lutego 2009r. sygn. akt II SA/Go 642/08. Wobec tego zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, bowiem orzecznictwo oraz doktryna dopuszcza od niego odstępstwa, jednak w bardzo ograniczonym zakresie, nie powodującym uszczuplenia istoty przepisu. Omawiane wyjątki mogą występować jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 roku, sygn. akt l PKN 226/98, OSNAP 1999/15/486), lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka -Medek "Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Kraków 2005, s. 481).

Wskazać również należy, że w orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Wykładnia prawna, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny, a także organu administracyjnego. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie wykładnią ma szeroki zasięg, gdyż obejmuje również strony postępowania. Nie można bowiem oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Powyższe rozwiązanie ma na celu zapewnienie jednolitości orzecznictwa ( por. H.Knysiak-Molczyk - Skarga kasacyjna str. 301 ).

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma więc całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Jeżeli zatem, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, Sąd l instancji ocenił zaskarżone wskutek skargi wniesionej do tego Sądu decyzje jako zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego, a Naczelny Sąd Administracyjny pogląd ten zakwestionował, to ocena ta przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest wiążąca dla Sądu l instancji rozpoznającego sprawę ponownie.

W tej sytuacji Sąd meriti nie mógł rozpoznawać sprawy tylko w granicach

art. 134 i 135 p.p.s.a. z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć wpływy na wynik sprawy, skutkującym uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną.

Stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny ani stan prawy sprawy, co oznacza, że Sąd rozpoznając obecnie sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2010r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

W omawianym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zaskarżonym wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 26 lutego 2009r. nie przedstawiono takich uchybień procesowych, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji z jednej strony, a jednocześnie kontrolowaną decyzję poddano tylko wyrywkowej ocenie, nie dokonując kompleksowej analizy tak materiału sprawy, jak i złożonej dokumentacji obejmującej w tym między innymi projekt budowlany zatwierdzony kontrolowaną decyzją, co do jego zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności zbadał kwestię legitymację właścicieli sąsiednich działek do udziału w postępowaniu w charakterze stron. W tym miejscu należy wskazać, że jednym z obowiązków organu wydającego pozwolenie na budowę jest ocena, czy w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, głównie interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, w aspekcie dopuszczalności zabudowy i ewentualnego naruszenia norm i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej w skrócie "Prawo budowlane" stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości (przepisy przeciwpożarowe, z zakresu ochrony środowiska, warunki techniczne dotyczące różnych obiektów etc.).

W ocenie Sądu ustalenie organu, że działka stanowiąca własność skarżących i uczestników postępowania (nr ewid. [...] ) znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanego zamierzenia inwestycyjnego jest prawidłowe i znajduje oparcie w materiale dowodowym. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma bowiem interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona (art. 28 k.p.a.) w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 682/04, LEX nr 176144).

Niekiedy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, że o naruszeniu uzasadnionego interesu osób trzecich przy udzielaniu pozwolenia na budowę można mówić tylko wówczas, gdy zostały naruszone konkretne przepisy obowiązujące w budownictwie, w tym przepisy techniczno-budowlane. Sąd meriti nie podziela go, gdyż zbyt wąsko ujmuje on ochronę prawnych interesów osób trzecich.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażany był już pogląd, że o naruszeniu uzasadnionego interesu osób trzecich można mówić wówczas, gdy zostały naruszone ich dobra chronione przez obowiązujące prawo, a nie tylko przepisy dotyczące budownictwa. Przy ocenie czy doszło do takich naruszeń należy mieć na względzie konstytucyjne zasady równości obywateli i ochrony własności (art. 32 i 64 Konstytucji RP). I tak w wyroku z dnia 14 września 2006 r. (sygn. akt II OSK 1090/05 - niepubl.) NSA stwierdził, że "właściciel działki sąsiedniej ma, wynikające z art. 5 ust. 1 pkt 9, prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. Usytuowanie budynku na działce budowlanej, z poszanowaniem interesu prawnego właścicieli działek sąsiednich, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ale także wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Wyważenie tych interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek w przyszłości".

W wyrokach z dnia 28 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II OSK 794/05 - niepubl.) oraz z dnia 13 października 2003 r. (sygn. akt IV SA 456-458/02 - publ. LexPolonica nr 365638) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że podstawą ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich są nie tylko przepisy prawa budowlanego, lecz i zawarte w Kodeksie cywilnym przepisy o ochronie własności obejmujące, między innymi, zakaz ujemnego oddziaływania na cudzą nieruchomość w drodze tzw. immisji pośrednich (art. 140 i 144 k.c.).

Natomiast w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2004 r. (sygn. akt OSK 786/04 - publ. w ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 86) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rozpoznając wniosek o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji publicznej powinien uwzględnić konstytucyjny obowiązek równego traktowania stron (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), jak również przepis, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.).

Na zasadę równego traktowania stron przy określaniu miejsca usytuowania budynku w celu umożliwienia prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiednich w bliżej nieokreślonej perspektywie czasu zwróciły też uwagę NSA w wyroku z 11 października 2002 r. (SA/Bk 788/02, publ. w ONSA 2003, nr 4, poz. 141) i WSA w Warszawie w wyroku z 25 lutego 2004 r. (sygn. akt IV SA 3042/02 - niepubl.).

Obecnie, po usunięciu, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001r. przepisu § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, normy uzależniającej wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości od wyrażenia na to zgody przez właściciela działki sąsiedniej powoduje, iż sprawy, w których wnioskodawca (inwestor) zamierza realizować budowę przy granicy z nieruchomością sąsiednią podlegają rozpoznaniu z zachowaniem obowiązujących przepisów ustawowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2004, sygn. akt OSK 786/04).

Jak to wskazano w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego, będą tu miały zastosowanie przepisy tzw. prawa sąsiedzkiego, zaś w wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt OSA 4/01 wyrażony został pogląd, że właściwą podstawę prawną do dokonania oceny możliwości wydania pozwolenia na budowę przy granicy będzie stanowił przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

W tym miejscu należy zauważyć, że organy słusznie objęły wydanym pozwoleniem na budowę murek oporowy, stanowiący ziemną konstrukcję zabezpieczającą przed zsunięciem się skarpy ziemnej, umiejscowiony na granicy z sąsiednią działką nr [...].

Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przy granicy z sąsiednią nieruchomością, w związku z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, organ administracji publicznej powinien mieć zwłaszcza na uwadze konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa oraz przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności. Obowiązek taki spoczywa również na sądzie administracyjnym kontrolującym legalność zaskarżonej decyzji. Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie akcentowało konieczność zachowania wymogów art. 64 Konstytucji RP i art. 140 k.c., w szczególności sytuacji, gdy dochodziło do naruszenia przepisów ustawy - Prawo budowlane, bądź obiekt realizowany był w granicy z nieruchomością sąsiednią (vide wyrok NSA z dnia 16 listopada 2004 r., OSK 786/04, ONSAiWSA 2005/4/86).

Stosownie do treści art. 64 ust. 2 ustawy zasadniczej, własność, inne prawa rzeczowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Stwierdzić jednak należy, iż zasada równej dla wszystkich ochrony praw majątkowych nie rzutuje bezpośrednio na treść chronionych praw. Owa treść określana jest każdorazowo w ustawach szczegółowych. Ograniczenia dotyczące wykonywania prawa własności wynikają m.in. z przepisów prawa administracyjnego rangi ustawowej. Tak więc treść przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ma tu decydujące znaczenie. Konstatacja ta dotyczy również art. 140 k.c. W myśl ww. przepisu korzystanie przez właściciela z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jego prawa, jest możliwe w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Pamiętać jednak należy, iż ochrona wynikająca z treści art. 140 k.c. w takiej samej części dotyczy osób trzecich w stosunku do osoby inwestora, jak również samego inwestora. Zarówno sąsiedzi inwestora, jak i on sam, mają prawo do korzystania ze swojej nieruchomości, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa.

Treść tych przepisów wskazuje na to, iż nie ma zakazu budowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej, jak też warunku uzyskania na taką budowę zgody sąsiada, jednakże nie oznacza to, że orzekający w sprawie organ administracji publicznej w sposób dowolny rozstrzyga o pozwoleniu na budowę, albo że jest związany w taki sposób przepisami warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, że w ogóle nie jest możliwe usytuowanie obiektu przy granicy działki.

Konkludując stwierdzić należy, że właściciele działek bezpośrednio ze sobą sąsiadujących, są uprawnieni do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, co zapewnia im możliwość monitorowania zgodności udzielanego pozwolenia z przepisami.

Przechodząc do dalszych rozważań związanych z legalnością zaskarżonej decyzji należy zauważyć, że w wyniku zmiany art. 35 tej ustawy przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003r. do Prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie – zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego - do kompetencji obejmującej sprawdzenie:

1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska;

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Mając na uwadze treść tego uregulowania zwrócić należy uwagę, że właściwy organ został przede wszystkim pozbawiony możliwości ingerencji w zawartość merytoryczną projektu. Ocenie może bowiem podlegać jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem i to w zakresie ściśle określonym w ustawie. Dopuszczalne jest zatem jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska. Natomiast projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega sprawdzeniu tylko pod kątem zgodności z przepisami, w tym zwłaszcza techniczno-budowlanymi (np. warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego projekt budowlany składa się z projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Projekt architektoniczno-budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji oraz funkcji, a także wskazuje m.in. proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, materiałowe i zasady nawiązania do otoczenia.

Stosownie do wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), w projekcie zagospodarowania działki lub terenu projektant powinien określić całość zagadnień związanych z zagospodarowaniem przestrzennym planowanej inwestycji. Zgodnie natomiast z § 11 rozporządzenia, projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny oraz część rysunkową. Opis techniczny powinien w szczególności określać formę architektoniczną i funkcję obiektu budowlanego, sposób jego dostosowania do krajobrazu i otaczającej zabudowy oraz sposób spełnienia wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, układ konstrukcyjny obiektu budowlanego, kategorię geotechniczną obiektu budowlanego, warunki i sposób jego posadowienia oraz zabezpieczenia przed wpływami eksploatacji górniczej oraz dane techniczne obiektu budowlanego charakteryzujące wpływ obiektu budowlanego na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem:

a) zapotrzebowania i jakości wody oraz ilości, jakości i sposobu odprowadzania ścieków,

b) emisji zanieczyszczeń gazowych, w tym zapachów, pyłowych i płynnych, z podaniem ich rodzaju, ilości i zasięgu rozprzestrzeniania się,

c) rodzaju i ilości wytwarzanych odpadów,

d) emisji hałasu oraz wibracji, a także promieniowania, w szczególności jonizującego, pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się,

e) wpływu obiektu budowlanego na istniejący drzewostan, powierzchnię ziemi, w tym glebę, wody powierzchniowe i podziemne,

oraz wykazać, że przyjęte w projekcie architektoniczno-budowlanym rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne ograniczają lub eliminują wpływ obiektu budowlanego na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi i inne obiekty budowlane, zgodnie z odrębnymi przepisami.

Analiza powyższych przepisów powołanego rozporządzenia dotyczących zakresu projektu architektoniczno-budowlanego, prowadzi jednoznacznie do wniosku, że zakres badania podejmowanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w odniesieniu do projektu budowlanego nie obejmuje w szczególności kwestii warunków i sposobu posadowienia budynku, prawidłowości ustalenia kategorii geotechnicznej obiektu budowlanego oraz wpływu obiektu budowlanego na istniejący drzewostan, powierzchnię ziemi, w tym glebę, wody powierzchniowe i podziemne. Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.).

Powyższe przepisy korespondują z przewidzianą w Prawie budowlanym szeroką odpowiedzialnością projektanta. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 4, do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z ustaleniami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902). Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego. Projektant, a także sprawdzający do projektu budowlanego dołączają oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Nieprzestrzeganie przez projektanta w sposób rażący przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych przepisów art. 5 Prawa budowlanego stanowi wykroczenie podlegające karze grzywny (art. 93 pkt 1 Prawa budowlanego). Osoby wykonujące samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, które dopuściły się występków lub wykroczeń, określonych ustawą - Prawo budowlane podlegają ponadto odpowiedzialności zawodowej w budownictwie (art. 95 Prawa budowlanego).

Do obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej należy również, jak już powyżej wskazano, sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, a także sprawdzenie, czy projekt ten został sporządzony przez osobę posiadającą właściwe (w rozumieniu przepisów rozdziału 2 ustawy) uprawnienia budowlane.

Dodać też należy, że przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 63, poz. 627) nie mają zastosowania do wszystkich nowo projektowanych obiektów budowlanych, lecz stosuje się je jedynie do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. To ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) określa, kiedy inwestor ma obowiązek przedstawienia przy wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ustawa Prawo ochrony środowiska, kiedy pozwolenie na budowę musi poprzedzać postępowanie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. I tylko w takich wypadkach, gdy powinno być przeprowadzone postępowanie o oddziaływaniu na środowisko, organ architektoniczno-budowlany bada, czy zostało ono przeprowadzone, jaki jest jego wynik, a więc zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 bada projekt budowlany z "wymaganiami ochrony środowiska".

Z materiałów zgromadzonych w rozpatrywanej sprawie przez organy administracji wynika, że zaskarżona decyzja dotyczy budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr [...] oraz wewnętrznej instalacji gazowej, murków oporowych, drogi wewnętrznej, sieci energetycznej z przyłączami, sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej z przyłączami, sieci kanalizacji deszczowej, przyłączy gazowych oraz zjazdu.

Wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę inwestor przedłożył projekt budowlany z kompletem wymaganych uzgodnień. Inwestor złożył także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Przedłożony projekt budowlany został wykonany przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane należące Izby Architektów i Izby Inżynierów Budownictwa. Ponadto, jak wskazano w zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Analizując przedstawiony Sądowi materiał dowody stwierdzić należy, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji przeprowadziły stosowną kontrolę złożonych przez inwestorów dokumentów. Kontrola przeprowadzona w zakresie wyznaczonym art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego wykazała kompletność projektu i zgodność z warunkami technicznymi. W zakresie tym strona skarżąca nie składała zresztą zarzutów. Organy nie dopuściły się naruszenia przepisów Prawa o ochronie środowiska przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, bowiem uregulowania te nie odnoszą się do ustalonego w niej stanu faktycznego.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów, że w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę - organ rozpatrujący tę sprawę nie rozstrzyga kwestii związanych z ukształtowaniem terenu

( np. istnieniem skarp ), opierając się w tym względzie na aktualnych podkładach geodezyjnych wynikających z ewidencji gruntów, które jako dokumenty urzędowe korzystają z domniemania prawdziwości ( art. 76 kpa). Nie mniej jednak organy pominęły to, iż takie domniemanie może być obalone m.in. przez wszczęcie postępowania z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne ( tekst jedn. Dz. U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm. ), w wyniku którego może dojść, w przypadku uwzględnienia zarzutów, do nakazania właścicielowi gruntu, który - poprzez nawiezienie ziemi doprowadził swoim postępowaniem do niekorzystnych zmian w odpływie wód na grunty sąsiednie, do zmiany stosunków wodnych, do przywrócenia stanu poprzedniego, co w konsekwencji może doprowadzić do sytuacji, że ukształtowanie terenu będzie inne niż wynikające z dokumentów ewidencji gruntów, stworzonej po nawiezieniu ziemi. Wszczęcie takiego postępowania zmierza w istocie rzeczy do ustalenia ukształtowania terenu jeszcze przed ingerencją w niego przez właściciela gruntu, który doprowadził do utworzenia skarpy. Skoro domniemanie prawdziwości dokumentu ewidencyjnego może zostać podważone w wyniku w/w postępowania, to w konsekwencji powinno to prowadzić do zawieszenia postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zauważyć trzeba, iż przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, a do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, lecz inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji.

Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest ustalenie konieczności postawienia murku oporowego, który ze swojej istoty buduje się gdy istnieje różnica poziomów gruntu w celu zapobieżenia osuwania się ziemi. Podnoszony przez skarżących zarzut dotyczący nawiezienia przez inwestora ziemi i utworzenia na granicy działki nr [...] skarpy jeszcze przed złożeniem wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ma znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ale kwestie te są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Organy administracji architektoniczno – budowlanej czy też nadzoru budowlanego nie posiadają kompetencji do zajmowania się ich wyjaśnianiem.

W sprawie niniejszej skarżący od samego początku wskazują na to, że inwestor swoim postępowaniem doprowadził do powstania zmiany wysokości poziomu terenu celem utworzenia skarpy. Zważywszy na to, że wynikający z planu zagospodarowania działki murek oporowy miał powstać na granicy z sąsiednią działka nr [...] stanowiącą współwłasność G. i S.W. oraz M. i Z.B. stwierdzić należy, iż powyższa kwestia miała zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Budowa obiektów usytuowanych bezpośrednio przy granicy podlega szczególnej regulacji. Skoro więc organowi I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008r. przekazał do rozpoznania sprawę wszczętą na skutek pisma pełnomocnika G. i S.W. oraz M. i Z.B. z dnia [...] marca 2008r. dotyczącą naruszenia przez inwestora stosunków wodno-melioracyjnych, to organ ten niewątpliwie posiadał o tym wiedzę i powinien rozważyć celowość zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu wyjaśnienia w/w sprawy. Jej zakończenie mogło bowiem doprowadzić do podważenia prawdziwości danych wynikających z ewidencji gruntu.

W ocenie Sądu, niewyjaśnienie wskazanej wyżej okoliczności - istotnej dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy - czyniło koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a.

Poza tym sprawie zabrakło analizy jeszcze innych okoliczności, które organ powinien rozważyć.

Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Treść przepisu stanowiąca generalną zasadę wskazuje, iż prawo zabudowy własnej nieruchomości gruntowej jest immanentnie związane z prawem własności i może być ograniczone wyłącznie w drodze odpowiednich przepisów powszechnie obowiązujących. Nie jest to zatem wolność bezwzględna, lecz jest ograniczona warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa. Tymi przepisami są oczywiście przepisy ustaw (w tym Prawa budowlanego), ale również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stosuje się m.in. do projektowania i budowy obiektów budowlanych. Do obiektów takich ustawa zalicza również murki oporowe, co wymagało ujawnienia ich projekcie zagospodarowania działki, co też zostało wykonane.

W myśl art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego - obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy (...) projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...) zapewniając m.in.: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

W świetle tego przepisu należy wskazać, iż w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że w celu oceny, czy nie zostały naruszone uzasadnione interesy osób trzecich w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy wzniesienie danego obiektu budowlanego odpowiada warunkom techniczno - budowlanym i czy nie powoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich, o której mowa w art. 5 Prawa budowlanego, obejmuje zatem szeroki zakres badania oddziaływania jednej nieruchomości na sąsiednie działki budowlane, a wyliczenie zawarte w art. 5 ma charakter jedynie przykładowy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 r., III ARN 87/95, OSN 1996/21/316, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2001 r., sygn. akt IV SA 558/99, LEX nr 77640).

Rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, który ze względu na charakterystykę może wpływać na sposób zagospodarowania działki sąsiedniej, organ zobowiązany jest tak wyważyć interesy stron, aby inwestycja realizowana była w sposób nie naruszający uzasadnionych interesów właściciela działki sąsiedniej, ale z zachowaniem uprawnień inwestora. Wyważenie to następuje nie tylko w oparciu o warunki techniczne przewidziane w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), ale przede wszystkim w oparciu o przepisy Prawa budowlanego (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 436/07 - niepubl. w zbiorze urzędowym). Ochrona ta więc może wiązać się także z możliwością prawidłowej zabudowy lub innego zagospodarowania działki sąsiedniej, a także z możliwością korzystania z tej działki według zasad wynikających z przepisów o treści wykonywania własności lub innego prawa do nieruchomości (E. Janeczko: Dopuszczalność sytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, "Rejent" 2001, nr 10, s. 13, t. 8). Te okoliczności powinny być brane pod uwagę przy wydawaniu decyzji - pozwolenia na budowę i wynikać z uzasadnienia decyzji. Organy nie powinny dopuszczać do sytuacji, w których działania inwestora, który pierwszy realizuje zamierzenie inwestycyjne danego rodzaju (i to zgodnie z warunkami techniczno-budowlanymi) wpływa na zakres praw dotyczących zabudowy działki sąsiedniej należącej do innego podmiotu.

Pamiętać również trzeba, że ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie jest bezgraniczna i podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w Prawie budowlanym nie może oznaczać w praktyce konieczności wyrażenia zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek. W razie konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej, optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jednej z tych nieruchomości lub obu.

Przekładając powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, należy wskazać, iż poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, obejmuje również ochronę przed pozbawieniem właściciela działki sąsiedniej możliwości zagospodarowania tej działki zgodnie z jej przeznaczeniem wyznaczonym przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Tymczasem rozpoznając wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego – murków oporowych przy granicy z sąsiednią nieruchomością, w związku z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, organ administracji publicznej naruszył konstytucyjny obowiązek równego traktowania wobec prawa oraz przepisy konstytucyjne o ochronie prawa własności. W niniejszej sprawie charakterystyczne jest, iż udzielono pozwolenia na budowę murków oporowych przy granicy w zasadzie całkowicie lekceważąc interesy właścicieli działki nr [...]. Do kwestii tej organy w ogóle się nie odniosły, pomijając jej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wydając decyzję organ administracji powinien w szczególności mieć na uwadze zasadę ogólną wyrażoną w art. 7 k.p.a., wymagającą uwzględnienia słusznego interesu stron postępowania. Organ może pozytywnie rozstrzygnąć wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, która wykaże w toku postępowania, iż budowa przy granicy z nieruchomością sąsiednią nie narusza zasad współżycia społecznego, jak też nie zakłóci korzystania z sąsiedniej nieruchomości ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości. W niniejszej sprawie natomiast organy skupiły się wyłącznie na analizie przepisów Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozporządzenie to już z samej nazwy wskazuje, że dotyczy jedynie lokalizacji budynku w granicy. Stwierdzić zatem należy, iż niewątpliwie planowana inwestycja dotycząca murku oporowego nie narusza przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jednakże trzeba zwrócić uwagę, na co już powyżej wskazano, że właściciel działki sąsiedniej ma prawo do poszanowania jego uzasadnionych interesów, wynikających z prawa do korzystania ze swojej własności. Usytuowanie murku oporowego na granicy z sąsiednią działka, z poszanowaniem interesu prawnego jej właścicieli, oznacza nie tylko uwzględnienie norm, o których mowa przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury, ale także wyważenia interesów inwestora i właścicieli działek sąsiednich. Wyważenie tych interesów prawnych oznacza uwzględnienie istniejącej zabudowy oraz możliwości zabudowy działek (por. wyrok NSA z 14 września 2006 r. sygn. akt II OSK 1090/05).

Ten aspekt, jak się wydaje w ogóle został przez organy niedostrzeżony.

Organy orzekające nie rozważyły jaki wpływ ma obiekt budowlany w postaci murku oporowego postawiany na granicy na wykonywanie przez skarżących i uczestników postępowania prawa własności w stosunku do działki nr [...], czy powstaną ograniczenia możliwości jej zabudowy, czy udzielone pozwolenie na budowę murku oporowego nie zmienia ich uprawnień, nie dokonały jakichkolwiek ustaleń, czy działka znajduje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a jeżeli tak jakie są ustalenia w w/w planie dla niej, czy jest przeznaczona pod zabudowę, czy w aktualnym stanie faktycznym i prawnym jest możliwe zagospodarowanie tej działki poprzez jej zabudowę,

Organy orzekające w niniejszej sprawie, będąc związane przepisami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., nie wypełniły więc swoich obowiązków wynikających z powołanych przepisów. Organy te w ocenie Sądu nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiał dowodowego, dokonały pobieżnej oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie.

Organy nie uwzględniły zasady równości obywateli i ochrony interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym, utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2008r., którą to decyzją zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę. Zaskarżona decyzja pozwoliła bowiem na usytuowanie wysokiego, 2 metrowego murku oporowego na granicy z nieruchomością skarżących, co wprawdzie nie naruszyło obowiązującego w tym czasie przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, jednakże nie rozważyła tego czy w przyszłości będzie możliwe usytuowanie na niej budynków w odległości określonej przepisami tego rozporządzenia, czy rozmiary ich działki oraz sposób zagospodarowania pozwalają na taką lokalizację murku oporowego bez najmniejszej uciążliwości, czy postawienie murku oporowego przy granicy nie wpłynie na pogorszenie możliwości późniejszego sposobu zagospodarowania działki nr [...], czy istniejąca różnica poziomów pomiędzy działkami nie może wpływać na wysokości budynku realizowanego w przyszłości na działce położonej niżej niż działki należące do inwestora. Te okoliczności powinny zostać przeanalizowane, czego nie uczyniono.

Organy nie przeprowadziły analizy zarówno planu miejscowego, jak i warunków panujących w terenie celem ustalenia czy projektowany murek oporowy o wysokości na granicy z działką nr [...] nie utrudni korzystania z nieruchomości sąsiedniej należącej do innych osób tj. czy nie spowoduje ujemnych następstw dla właścicieli tej nieruchomości.

Brak powyższej analizy uniemożliwia stwierdzenie, czy fakt realizacji przez inwestora murku oporowego na granicy z działką nr [...] może spowodować zagrożenie dla sposobu korzystania z niej przez jej współwłaścicieli.

Brak powyższej analizy stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które to obligują organ administracji publicznej do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności istotnych dla sprawy, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Będąc związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz biorąc pod uwagę powyższe argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.