Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Małek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2008r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. J. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy uznania zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. z dnia (...) nr (...), II. uchyla postanowienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. Inspektorat w R. z dnia (...) nr (...), III. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz skarżącego M. J. kwotę (...) zł (słownie: (...)) tytułem zwrotu kosztów postępowania, IV. stwierdza, że wymienione wyżej postanowienia nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. /-/ Stanisław Małek

Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do majątku M. J. na podstawie wystawionego w dniu [...]r. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. Inspektorat w R. - tytułu wykonawczego nr [...], obejmującego należność z tytułu niezapłaconej składki na ubezpieczenie zdrowotne za październik 1999r. w kwocie należności głównej [...] zł.

Realizując wyżej opisany tytuł wykonawczy organ egzekucyjny zawiadomieniem z dnia 30 kwietnia 2007r. dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wynagrodzenie u dłużnika zajętej wierzytelności będącego pracodawcą. Kopia zawiadomienia wraz z odpisem tytułu wykonawczego została doręczona zobowiązanemu w dniu 14 maja 2007r.

Pismem z dnia 17 maja 2007r. M. J. złożył zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, kwestionując istnienie przedmiotowej zaległości oraz zarzucając niespełnienie wymagań określonych w art. 27 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2005, Nr 229, poz. 1954, z późn. zm., dalej powoływana jako ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) poprzez nie dołączenie do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia (podstawa prawna zarzutów: art. 33 pkt 1 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

W uzasadnieniu zobowiązany stwierdził, iż należność objęta niniejszym tytułem wykonawczym została zapłacona w terminie. Podkreślił, iż w toku przeprowadzonej kontroli pracownik ZUS protokołem z dnia 09 czerwca 2000r. potwierdził fakt uregulowania w całości składek ubezpieczeniowych za rok 1999r. Ponadto Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w R. zaświadczeniem z dnia 31 sierpnia 2005r. potwierdził wyżej opisane okoliczności, stwierdzając brak istnienia zaległości za okres objęty przedmiotowym tytułem wykonawczym. Zdaniem zobowiązanego naruszony został również przepis art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez nie dołączenie do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia. M. J. dodał również, iż dokonane w związku z wszczęciem postępowania egzekucyjnego zajęcie wynagrodzenia pozbawia go połowy części wynagrodzenia, co skutkuje brakiem możliwości zapewnienia jego rodzinie egzystencji.

W związku z powyższym zobowiązany wnioskował o uchylenie przedmiotowego tytułu wykonawczego i umorzenie niniejszego postępowania egzekucyjnego.

Powołując się na treść art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wierzyciel - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. Inspektorat w R., wydał w dniu [...]r. postanowienie nr [...] w sprawie stanowiska wierzyciela, orzekając, również w odniesieniu do przedmiotowego tytułu wykonawczego, o nie uznaniu wniesionych przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego i nie wyrażając zgody na umorzenie postępowania egzekucyjnego.

Następnie organ egzekucyjny - Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. po otrzymaniu ostatecznego rozstrzygnięcia wierzyciela, postanowieniem z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 34 § 4 i § 5 oraz art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w części dotyczącej przedmiotowego tytułu wykonawczego, odmówił uznania zarzutów wniesionych przez zobowiązanego M. J. oraz odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Na powyższe postanowienie z dnia [...]r. M. J. złożył zażalenie, zarzucając przedmiotowemu rozstrzygnięciu błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż zobowiązany nie uregulował składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy za rok 1999r., a także nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy w szczególności odmowy przyjęcia za dowód zaświadczenia o niezaleganiu z 2005r. oraz części przedstawionych w toku kontroli wpłat.

W uzasadnieniu przedmiotowego pisma zobowiązany wskazał, iż organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ogóle nie zajęły się sprawą wydanego w dniu [...]r. nr [...] zaświadczenia stwierdzającego w swej treści, iż w okresie 1999r. zobowiązany podlegał ubezpieczeniu społecznemu i że za ten okres zostały zapłacone składki na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Fundusz Pracy. Ponadto wskazał, iż wbrew argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia banki, do których zwracał się wierzyciel celem potwierdzenia dokonywanych w 1999r. operacji, są zobowiązane do przetrzymywania takich dowodów płatności wyłącznie przez okres pięciu lat. Podkreślił jednocześnie, iż niekonsekwencją wierzyciela jest uznawanie części wpłat za wiarygodne, a w przypadku innych wpłat podważanie ich autentyczności. Zdaniem zobowiązanego wpłat za cały okres roku 1999 winno być razem 36, natomiast tytuły wykonawcze zostały wystawione wyłącznie na 29 niezapłaconych należności.

Biorąc pod uwagę powyżej przedstawione zarzuty składający zażalenie wnioskuje o uchylenie zaskarżonego postanowienia, tytułów wykonawczych i umorzenie prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej w P. uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. z dnia [...]r. w części dotyczącej odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego i w tym zakresie umorzył postępowanie administracyjne pierwszej instancji, a w pozostałej części, dotyczącej odmowy uznania zarzutów, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, że rozstrzygnięcie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. z dnia [...]r. jest w tym zakresie w pełni prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Dyrektor Izby Skarbowej podkreślił, że zgodnie z zasadą określoną w art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1 i pkt 10 cytowanej ustawy (jak w niniejszej sprawie) organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu ostatecznego stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1 - 5 ustawy, wypowiedź taka jest dla organu egzekucyjnego wiążąca.

Natomiast w przedmiotowej sprawie wierzyciel - Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. Inspektorat w R. - potwierdził istnienie zobowiązania w wydanym przez siebie postanowieniu z dnia [...]r. Zatem zgodnie z przedstawionym powyżej stanem prawnym, stanowisko takie jest w tym zakresie dla organu egzekucyjnego całkowicie wiążące.

Odnosząc się natomiast do zarzutu zobowiązanego dotyczącego nie dołączenia do przedmiotowego tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia, Dyrektor Izby Skarbowej w P. stwierdził, iż zawartość akt sprawy jednoznacznie potwierdza wypełnienie przez wierzyciela obowiązku wynikającego z postanowień art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przedmiotowe upomnienie z dnia [...]r. nr [...] zawierające wezwanie do zapłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres m.in. października 1999r. w kwocie [...]zł zostało w sposób skuteczny doręczone zobowiązanemu w dniu 26 marca 2007r. (zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru znajdującym się w aktach sprawy). Spełnienie obowiązku dołączenia przez wierzyciela do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia podlega kontroli w fazie przedegzekucyjnej weryfikacji dopuszczalności egzekucji administracyjnej dokonywanej przez organ egzekucyjny. Treść art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w żaden sposób nie obliguje natomiast organu egzekucyjnego do doręczania tegoż dowodu wraz z tytułem wykonawczym zobowiązanemu.

Organ nadzoru wskazał ponadto, iż tryb postępowania określony w art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje w swej treści możliwość umorzenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego na skutek uznania zasadności wnoszonych przez zobowiązanego zarzutów. W przypadku jednak wydania negatywnego rozstrzygnięcia oddalającego wniesione zarzuty ustawodawca nie przewidział konieczności wypowiadania się przez organ egzekucyjny w zakresie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Powoływanie się więc dodatkowo w osnowie rozstrzygnięcia na art. 59 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest równoznaczne z przekroczeniem zarówno zakresu przedmiotowego wniosku złożonego przez zobowiązanego, jak i ram ustawowych określonych opisywaną powyżej normą prawną, wobec czego należało umorzyć postępowanie w części dotyczącej odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego.

Na ww. postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...]r. zobowiązany złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skarżący wniósł o uchylenie wyżej opisanego postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej w P., zarzucając mu obrazę art. 34 ust. 4 oraz art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmowę umorzenia postępowania egzekucyjnego pomimo wykazania przez zobowiązanego nieistnienia przedmiotowego obowiązku.

W uzasadnieniu skargi strona wnosząca podkreśliła, iż organ nadzoru pomimo ustawowego obowiązku nie ustosunkował się w postanowieniu do zarzutów dotyczących nieistnienia obowiązku, twierdząc, iż jest w tym zakresie związany stanowiskiem wierzyciela. Skarżący wskazał ponownie na okoliczności związane z przeprowadzoną kontrolą, w której nie zostały w żaden sposób zakwestionowane przedstawione przez zobowiązanego dowody wpłat przedmiotowych składek, a także na fakt wydania przez wierzyciela w 2005r. zaświadczenia o niezaleganiu z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne.

Skarżący podniósł również, że organ nadzoru nie wyjaśnił przyczyn wystawienia przez wierzyciela 29 tytułów wykonawczych w sytuacji, gdy zdaniem zobowiązanego winno być ich 36, przy założeniu, że nie zapłacił składek za cały 1999r.

Dyrektor Izby Skarbowej w P. wnosząc o oddalenie skargi podniósł m.in., że wierzyciel Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. Inspektorat w R. - potwierdził istnienie zobowiązania w wydanym przez siebie postanowieniu z dnia [...]r. Stanowisko takie, zgodnie z art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym jest w tym zakresie dla organu egzekucyjnego całkowicie wiążące.

Merytoryczne badanie przez organ egzekucyjny i organ nadzoru kwestii istnienia obowiązku objętego przedmiotowym tytułem wykonawczym byłoby równoznaczne w przekroczeniem uprawnień wynikających z obowiązujących w tym zakresie uregulowań prawnych. Postępowaniem odwoławczym nie można bowiem w żaden sposób obejmować spraw, które nie były i nie mogły być przedmiotem prawnej oceny organu pierwszej instancji.

Pismem procesowym z dnia 20 grudnia 2007r. skarżący podniósł kolejny zarzut przedawnienia zobowiązania. W piśmie tym skarżący wywodzi, że roszczenia ZUS-u dotyczą składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy za poszczególne miesiące 1999r. Zgodnie z obowiązującym wówczas art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, składki uległy przedawnieniu po upływie 5 lat od daty ich wymagalności. Dopiero nowelą z dnia 18 grudnia 2002r. wprowadzono zmiany w art. 24 ust. 4, w wyniku których przedłużono okres przedawnienia składek do 10 lat. Ze względu na brak przepisów przejściowych w ustawie nowelizującej, 10 - letni termin przedawnienia składek dotyczy zobowiązań powstałych po 01 stycznia 2003r., a do zobowiązań powstałych przed tą datą należy stosować przepisy obowiązujące w dacie ich powstania. Zdaniem skarżącego, prezentowane przez niego stanowisko zostało potwierdzone w orzecznictwie (por. wyrok SN z dnia 21 września 2004r., sygn. akt II UK 448/03, OSNP z 2005, nr 9, poz. 129).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne dokonują kontroli legalności działań administracji publicznej zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Na podstawie art. 134 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które to związane są z materią zaskarżonych decyzji. Granice rozpoznania skargi przez sąd są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów podatkowych w zaskarżonej sprawie, a z drugiej przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego (zakaz reformationis in peius).

Z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Biorąc powyższe kryteria pod uwagę, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujących taką wadliwością wydanych w ramach tego postępowania rozstrzygnięć, która wymagała ich wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania pozostaje ocena zasadności zarzutów wniesionych przez M. J. na postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w O. na podstawie własnego tytułu wykonawczego obejmującego należność z tytułu niezapłaconej składki na ubezpieczenie zdrowotne za październik 1999r. w kwocie należności głównej [...] zł.

W zarzutach zobowiązany kwestionuje istnienie przedmiotowej zaległości oraz stawia zarzut niespełnienia wymagań określonych w art. 27 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. nie dołączenie do tytułu wykonawczego dowodu doręczenia upomnienia.

Podstawą zarzutów pozostają wiec wykonanie obowiązku (art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) i niespełnienie wymogów określonych w art. 27 ustawy (art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Przepis art. 1a pkt 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyjaśnia, że ilekroć w ustawie tej jest mowa o organie egzekucyjnym rozumie się przez to organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących prowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze prawnym (...).

Zgodnie z treścią art. 34 § 1 tej ustawy zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1 - 7, 9 i 10 (...) organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1 - 5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca. W myśl art. 34 § 4 tej ustawy organ egzekucyjny po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów. Na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie, które rozpatruje organ odwoławczy (art. 34 § 5 ustawy egzekucyjnej).

Organami egzekucyjnymi są podmioty i jednostki wymienione w art. 19 i art. 20 ustawy egzekucyjnej. Nadzór nad egzekucją administracyjną sprawują organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji (art. 23 § 1 ustawy egzekucyjnej), które są jednocześnie organami odwoławczymi dla postanowień wydawanych przez nadzorowane organy egzekucyjne (art. 23 § 4 pkt 1) oraz organami sprawującymi kontrolę przestrzegania w toku czynności egzekucyjnych przepisów ustawy przez wierzycieli i nadzorowane organy egzekucyjne (art. 23 § 4 pkt 2).

Stosownie do treści art. 19 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Dyrektor oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, dalej ZUS jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania egzekucji o określonym tym przepisem zakresie. Natomiast przepis art. 83c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2007, Nr 11, poz. 74, z późn. zm.) stanowi, że do postanowień, od których przysługuje zażalenie, wydanych przez kierownika terenowej jednostki organizacyjnej Zakładu działającego jako organ egzekucyjny na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organem odwoławczym jest dyrektor izby skarbowej. Od wydanych w trakcie postępowania egzekucyjnego postanowień Zakładu w sprawie stanowiska wierzyciela zażalenie nie przysługuje. Zapis ten stanowi odstępstwo od reguły wyrażonej w art. 34 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, iż na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie.

Z treści art. 17 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Natomiast przepis art. 18 tej ustawy stanowi, że w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednio zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej powoływanej jako Kodeks postępowania administracyjnego), o ile przepisy ustawy egzekucyjnej nie stanowią inaczej.

Postępowanie i postanowienia z art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są jednak bezprzedmiotowe, gdy wierzyciel i organ egzekucyjny to ta sama jednostka organizacyjna (ten sam podmiot).

Przypomnieć bowiem się godzi, że w uchwale podjętej przez skład 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2007r. sygn. akt I FPS 4/06 Naczelny Sąd Administracyjny postanowił, iż wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w przypadku gdy wierzycielem jest Skarb Państwa, reprezentowany przez kierownika statio fisci naczelnika urzędu skarbowego, który jednocześnie jest organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe.

Wykładnia gramatyczna art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot, organ egzekucyjny przed rozpatrzeniem zarzutów musiałby uzyskać stanowisko wierzyciela, a więc uzyskać stanowisko od samego siebie w zakresie zgłoszonych zarzutów.

Z taką wykładnią nie można się zgodzić.

Wobec braku możliwości uzyskania, przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, normy postępowania zgodnej z zasadami logiki, uzasadnione jest posłużenie się wykładnią systemową i celowościową.

Nie może w takim razie budzić sprzeciwu stanowisko prezentowane w powołanej uchwale, jak też w jej uzasadnieniu, z którego wynika, że potrzeba uzyskania stanowiska wierzyciela przed rozpatrzeniem przez organ egzekucyjny zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji nie występuje w sytuacji, gdy egzekucja została wszczęta z urzędu przez organ egzekucyjny będący zarazem wierzycielem, na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, a więc przez jeden i ten sam podmiot, co oznacza też, iż nie zachodzą podstawy prawne do oddzielnego wypowiadania się przez ten podmiot o zasadności zgłoszonego zarzutu - najpierw jako wierzyciel i oddzielnie - jako organ egzekucyjny. Przyjmowanie stanowiska odmiennego, a więc przyjmowanie, że stanowisko w formie podlegającego zaskarżeniu postanowienia wierzyciel obowiązany jest zajmować także wtedy, gdy jest on równocześnie organem egzekucyjnym, wskazywać musiałoby na to, że ustawodawca jest nieracjonalny, skoro temu samemu podmiotowi (wierzycielowi będącemu zarazem organem egzekucyjnym) w tej samej kwestii (zasadność zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego) nakazuje wypowiadać się dwukrotnie, przyjmując przy tym zasadę, że jako organ egzekucyjny podmiot ten związany jest swoją wypowiedzią wyrażoną w odpowiedniej formie w roli wierzyciela i że każde z tych stanowisk, wyrażone przez ten sam podmiot występujący w różnej roli, podlega odrębnej kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Przeciwnie, za w pełni racjonalne uznać należy takie stanowisko w rozpatrywanej kwestii, które kierując się z jednej strony potrzebą sprawnego funkcjonowania organu egzekucyjnego, z drugiej zaś strony w niczym nie ograniczając prawa zobowiązanego do obrony jego interesu prawnego, przyjmuje brak podstawy prawnej do wydawania postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji wówczas, gdy tym wierzycielem jest sam organ prowadzący tę egzekucję.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości założenie, że celem omawianej regulacji prawnej jest poddanie kontroli instancyjnej oraz, na dalszym etapie, kontroli sądowoadministracyjnej, stanowiska wierzyciela nie będącego organem egzekucyjnym, skoro organ egzekucyjny związany jest takim stanowiskiem wierzyciela w zakresie zarzutów, o których mowa jest w przepisie art. 33 pkt 1 - 5 tej ustawy oraz umożliwienie zobowiązanemu podjęcie polemiki z takim stanowiskiem wierzyciela.

Wobec powyższego zarówno teza uchwały jak też uzasadnienie w pełnym zakresie podlega akceptacji i ma odpowiednie zastosowanie w stanie faktycznym, w którym organem egzekucyjnym jest dyrektor oddziału ZUS, który prowadzi egzekucję na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przez ZUS.

Sąd stwierdza, że w sytuacji, gdy organem egzekucyjnym jest Dyrektor oddziału ZUS, procedowanie w trybie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji było bezprzedmiotowe, skoro ZUS, jako państwowa osoba prawna o jednolitej organizacji (struktura posiadająca osobowość prawną) był zarówno wierzycielem jak i organem egzekucyjnym.

Tym bardziej nie można mówić o odrębności podmiotów – organu egzekucyjnego i wierzyciela, kiedy, jak w niniejszej sprawie, Dyrektor oddziału ZUS (Dyrektor Oddziału ZUS w O.) wszczął postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułu wykonawczego, który został wystawiony w kierowanym przez tego Dyrektora oddziale (ZUS Oddział w O. Inspektorat w R.).

W tym miejscu zauważyć się godzi, że powyższy pogląd podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2008r., sygn. akt II FSK 544/08, który oddalił skargę kasacyjną złożoną przez Dyrektora Izby Skarbowej w P. na wyrok Sądu I instancji wydany w takim samym jak w niniejszej sprawie stanie faktycznym i prawnym.

Tymczasem Dyrektor Oddziału ZUS w O. o zasadności zarzutów rozstrzygnął w postanowieniu z dnia [...]r., które zostało wydane po zajęciu przez wierzyciela - ZUS w O. Inspektorat w R., stanowiska w sprawie zgłoszonych zarzutów w postanowieniu z dnia [...]r.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]r., odnosząc się do zarzutu wykonania obowiązku, Dyrektor Oddziału ZUS w O. stwierdził, że "stanowisko wierzyciela co do wymagalności wskazanej należności określonej w tytule wykonawczym, jest wiążące dla organu rozpoznającego wniesione zarzuty".

Również Dyrektor Izby Skarbowej w postanowieniu z dnia [...]r. rozpatrując zarzut wykonania obowiązku, uznał za prawidłowe stanowisko organu egzekucyjnego, ponieważ w przedmiotowej sprawie wierzyciel – Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w O. Inspektorat w R. w wydanym postanowieniu potwierdził istnienie zobowiązania, a stanowisko takie jest w tym zakresie dla organu egzekucyjnego wiążące.

Tak więc w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów egzekucyjnego i odwoławczego, które nie rozpoznały sprawy merytorycznie, a jedynie stosując art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym - oparły się na stanowisku wierzyciela, a także postanowienie wyrażające stanowisko wierzyciela, zostały wydane w wyniku przeprowadzenia postępowania, które było bezprzedmiotowe.

Powyższe stanowiło naruszenie przepisu art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym.

Przepis art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego obliguje organ administracji do działania na podstawie przepisów prawa, a więc do przestrzegania zarówno przepisów dotyczących postępowania administracyjnego jak i przepisów prawa materialnego. Sposób prowadzenia postępowania winien budzić zaufanie obywatela do organów Państwa, o czym stanowi art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie toczące się z naruszeniem prawa, nie mogło takiego zaufania u stron wzbudzać, na co wskazuje brak merytorycznego rozpoznania zarzutów przez organ egzekucyjny i organ nadzoru, a oparcie się na bezprzedmiotowym postanowieniu wyrażającym stanowisko wierzyciela.

W tej sytuacji uznać należy, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zakres kognicji sądu administracyjnego, umożliwiający sądowi również kontrolę legalności postanowienia wierzyciela (ZUS), daje się wyprowadzić z art. 135 p.p.s.a. Ocena przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia wymaga odniesienia się do sprawy w pełnym zakresie, a więc z uwzględnieniem okoliczności i rozstrzygnięć administracyjnych poprzedzających wydanie zaskarżonego postanowienia, zwłaszcza w sytuacji, gdy występuje między nimi bezpośredni związek czy wręcz zależność polegająca na tym, że jedno z nich stanowi nie tylko podstawę wydania drugiego, ale ponadto jeszcze wypowiedź zawarta w pierwszym postanowieniu jest wiążąca dla drugiego. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd rozpatrujący skargę może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach (zarówno głównych, jak i wpadkowych, incydentalnych), przeprowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

W piśmiennictwie podkreśla się, że "rozstrzygnięcie kwestii głębokości upoważnień do orzekania sądu administracyjnego powinno odpowiadać istocie i funkcjom sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, sprawowanej przez sąd administracyjny w związku z postanowieniami art. 1 § 2 p.p.s.a." (T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 441). W świetle określonego w tym przepisie podstawowego celu tej kontroli ("pod względem zgodności z prawem") należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest stworzenie takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Sąd administracyjny zatem powinien być wyposażony w uprawnienia umożliwiające mu pozbawienie bytu prawnego wszystkich niezgodnych z prawem rozstrzygnięć wydanych w sprawie.

Uwzględniając przepis art. 134 p.p.s.a., według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz dysponując zakresem uprawnień ujętych w art. 135 tej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny zgodności z prawem nie tylko zaskarżonego postanowienia egzekucyjnego organu odwoławczego i poprzedzającego go postanowienia organu egzekucyjnego pierwszej instancji w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych dłużnika, ale także, w części dotyczącej przedmiotowego tytułu wykonawczego, postanowienia wierzyciela (ZUS) oddalającego zarzut dłużnika, które stanowiło podstawę rozstrzygnięcia organów egzekucyjnych.

Jak wyżej wskazano procedowanie w trybie określonym w art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji było w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe, czego skutkiem jest zarówno wadliwość postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela, jak również wadliwość postanowień organu egzekucyjnego oraz organu odwoławczego, wydanych na tej podstawie i z uwzględnieniem stanowiska wierzyciela.

Odnosząc się do podniesionego na etapie postępowania zarzutu przedawnienia zobowiązania wskazać należy, że zarzut ten nie może odrębnie zostać rozpatrzony przez Sąd, ponieważ generalna i zasadnicza ocena bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, którą stwierdzono w niniejszej sprawie, pochłania inne, szczegółowe oceny zastosowania prawa w jego trakcie.

Ponadto, zgodnie z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Na tej podstawie i w tych granicach Sąd bada prawidłowość zaskarżonej decyzji organu administracji, nie będąc uprawnionym do dokonania własnych ustaleń stanu faktycznego. Orzekając w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej Sąd wykonuje swoją funkcję kontrolną, a nie merytorycznie rozstrzygającą na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, do czego powołane są organy administracji.

Zobowiązany natomiast nie zgłosił okoliczności przedawnienia na etapie postępowania administracyjnego we wniesionych, pismem z dnia 17 maja 2007r., zarzutach, ale dopiero na etapie postępowania sądowego.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ egzekucyjny obowiązany będzie do merytorycznego rozpatrzenia zarzutów zobowiązanego i zajęcia w tym przedmiocie stanowiska w wydanym postanowieniu w sprawie zgłoszonych zarzutów, bez odwoływania się do stanowiska wierzyciela. W przypadku ewentualnego zażalenia, kontroli merytorycznej wniesionych zarzutów dokona również organ odwoławczy.

Dyrektor Izby Skarbowej w P. pismem z dnia 21 września 2007r. wniósł o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym.

Zgodnie z treścią art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sąd zawiadomił skarżącego M. J. o złożeniu powyższego wniosku. Skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Mając na uwadze powyższe stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 i 135 oraz art. 119 pkt 2 i 120 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Podstawę orzeczenia o kosztach postępowania stanowi art. 200 i art. 210 § 2, a rozstrzygnięcia w przedmiocie niewykonania postanowień - art. 152 tej ustawy.

/-/ Stanisław Małek