Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi "B. L." sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: Inspektor Wojewódzki; organ II instancji; organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia sprawy z odwołania Spółki A z siedzibą w L. (dalej również: Spółka A spółka; skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: Inspektor Powiatowy; organ I instancji) z dnia [...] marca 2018 r. znak "[...]" [powinno być "[...]"], wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu [...] czerwca 2015 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej utwardzenia powierzchni gruntu na nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] i [...], obr. T. gm. W., będącej własnością Spółki A

Na skutek kontroli nieruchomości wykonanej w dniu [...] czerwca 2015 r. stwierdzono, że "w okresie od ok." lutego 2015 r. rozpoczęto wykonywanie utwardzenia powierzchni gruntu na terenie nieruchomości, wykonano drogi wewnętrzne o szerokości od 3,5 m do 5,6 m o nawierzchni z betonowej trylinki z betonowymi krawężnikami drogowymi, wzmocniono skarpy betonowymi elementami ażurowymi, część dróg wewnętrznych utwardzono kostką brukową.

Na terenie nieużytków w południowej części działki nr [...] wykonano zbiornik wodny ze skarpami wzmocnionymi ażurowymi elementami betonowymi. Ze względu na nieobecność inwestora nie wykonano szczegółowych pomiarów dróg i placów manewrowych.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. Spółka A. poinformowała organ I instancji, że:

- nie jest inwestorem robót prowadzonych na terenie działki nr [...] i [...] działki zostały wydzierżawione Spółce B z siedzibą w H. ;

- prace na działce były rozpoczęte przed zakupem nieruchomości przez spółkę – zjazd był wykonany i utwardzony całkowicie, budowa ogrodzenia była rozpoczęta, utwardzenie i wyłożenie krawężnikiem pod ogrodzenie także zostało wykonane wcześniej, a aktualny dzierżawca wyrównał i uporządkował teren.

Zgodnie z uchwałą nr XXXII/190/09 Rady Gminy Wierzbinek z dnia 18 września 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji celu publicznego – eksploatacja węgla brunatnego metodę odkrywkową – odkrywka Tomisławice gm. Wierzbinek-Etap II (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z dnia 19 października 2009 r. nr 183, poz. 3095) dla działek położonych w obrębie geodezyjnym Tomisławice, oznaczonych wyżej wskazanymi numerami, został ustalony teren i obszar górniczy o przeznaczeniu podstawowym – eksploatacja powierzchniowa węgla brunatnego (symbol oznaczenia PG-EP).

Spółka A nie występowała ze zgłoszeniem zamiaru wykonania robót na tym terenie. Ani sama spółka, ani też poprzedni właściciel lub dzierżawca nieruchomości nie wystąpili o udzielenie pozwolenia na budowę placów manewrowych i dróg dojazdowych na przedmiotowej nieruchomości.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. (znak [...]) PINB wstrzymał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych na działce oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w sentencji postanowienia.

J. M. (poprzedni właściciel działek) sprzedał działki nr [...] i [...] Spółce A.; nieruchomość stanowiła nieogrodzone użytki rolne i w części łąki oraz grunty rolne i staw; wjazd na nieruchomość odbywał się od strony szkoły podstawowej przy końcu ogrodzenia oraz od strony parkingu przy cmentarzu utwardzonymi kamieniem polnym i gruzem zjazdami.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. (PINB/[...]) Inspektor Powiatowy nakazał Spółce A rozbiórkę utwardzenia powierzchni gruntu zrealizowanego na nieruchomościach oznaczonych nr geod. [...] i [...], obr. T. gm. W.. Inspektor Wojewódzki po rozpatrzeniu odwołania spółki decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. (znak [...]) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie prowadząc postępowanie, Inspektor Powiatowy przeprowadził [...] maja 2016 r. oględziny na wyżej opisanych działkach, stwierdzając, że na nieruchomości w okresie "od kwietnia (wg oświadczenia inwestora – zgodnie ze zgłoszeniem) do czerwca 2015 r." rozpoczęto roboty budowlane przy utwardzeniu powierzchni gruntu; wykonano place manewrowe oraz drogi dojazdowe wewnętrzne; ponadto wykonano wzmocnienie skarp oraz wału wokół zbiornika wodnego ażurowymi płytami betonowymi. Wykonane roboty budowlane polegały na wykonaniu: utwardzenia z kostki betonowej wraz z obrzeżem drogowym o wymiarach 5,75 m x 47 m, utwardzenia z trylinki betonowej o wymiarach 6,8m x 8,9 m, drogi dojazdowej wewnętrznej o długości 57,4 m i szerokości 5,3 m z trylinki betonowej, drogi dojazdowej wewnętrznej o długości 78,9 m i szerokości 3,8 m z trylinki betonowej, placu manewrowego z trylinki betonowej o wym. 15 m x 12,8 m, drogi dojazdowej wewnętrznej o długości 133 m i szerokości 4,7 m z trylinki betonowej, wzmocnienia ażurowymi profilami betonowymi nasypu (wału) wokół zbiornika wodnego – dwustronnie (dwie skarpy 178 m i szerokości 5,7 m) i jednostronnie (jedna skarpa 88 m i szerokości 4,1 m).

W związku z tak przedstawionymi szczegółowymi ustaleniami, dalsze postępowanie prowadzone było w sprawie budowy placów manewrowych i dróg dojazdowych wewnętrznych oraz wzmocnienia skarp ażurowymi płytami betonowymi na nieruchomości nr ewid. [...] i [...], obr. T. gm. W..

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. (znak [...]) Inspektor Powiatowy nakazał Spółce A wykonać rozbiórkę placów manewrowych, dróg dojazdowych wewnętrznych oraz wzmocnień skarp na działkach nr [...] i [...], obr. T. gm. W.. Inspektor Wojewódzki, na skutek rozpatrzenia sprawy z odwołania Spółki A., decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. (znak [...]) uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. (znak [...]) Inspektor Powiatowy uchylił własne postanowienie z dnia [...] października 2015 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. (znak [...]) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych dotyczących budowy placów manewrowych i dróg dojazdowych wewnętrznych oraz wzmocnienia skarp ażurowymi płytami betonowymi na nieruchomości o nr ewid. gruntów [...] i [...], obr. T. gm. W. oraz zobowiązał spółkę do przedłożenia dokumentów wymienionych w sentencji postanowienia.

W wyniku przeprowadzenia [...] kwietnia 2017 r. kontroli na przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że: nastąpiła częściowa rozbiórka nawierzchni drogi dojazdowej wewnętrznej o długości 133 mb i szerokości 4,7 m z trylinki betonowej; droga ta ma aktualnie nawierzchnię z trylinki betonowej na długości 9,5 m i o szerokości 4,7 m; na długości 133 mb drogi dojazdowej wewnętrznej pozostały krawężniki drogowe po obu stronach; pozostałe drogi dojazdowe wewnętrzne, place manewrowe i wzmocnione skarpy ażurowymi płytami betonowymi [pozostają] jak na szkicu sporządzonym [...] maja 2016 r. oraz w protokole sporządzonym podczas oględzin przeprowadzonych [...] maja 2016 r.

Inspektor Powiatowy decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej: Prawo budowlane) w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443), nakazał Spółce A z siedzibą w L. rozbiórkę następujących obiektów budowlanych: placów manewrowych o powierzchni 522,77 m.kw., dróg dojazdowych wewnętrznych o powierzchni 1 229,14 m.kw. oraz wzmocnień skarp ażurowymi płytami betonowymi na długości 453,5 m, zrealizowanych na nieruchomościach ozn. nr geod. [...] i [...], obr. T. gm. W. – w tym:

- placu manewrowego o nawierzchni z kostki betonowej o szerokości 5,75 m i długości 47 m oraz powierzchni 270,25 m.kw.,

- placu manewrowego o nawierzchni z trylinki betonowej o szerokości 6,8 m i długości 8,90 m oraz powierzchni 60,52 m.kw.,

- placu manewrowego o nawierzchni z trylinki betonowej o szerokości 15 m i długości 12,80 m oraz powierzchni 192 m.kw.,

- drogi dojazdowej wewnętrznej o nawierzchni z trylinki betonowej o szerokości "od 5,30" m i długości 57,40 m i powierzchni 304,22 m.kw.,

- drogi dojazdowej wewnętrznej o nawierzchni z trylinki betonowej o szerokości "od 3,80" m i długości 78,90 m i powierzchni 299,82 m.kw.,

- drogi dojazdowej wewnętrznej o szerokości od 4,70 m i długości 133 m i powierzchni 625,10 m.kw., w tym nawierzchni z trylinki betonowej o szerokości 4,70 m i długości 9,50 m i o powierzchni 44,65 m.kw. oraz o nawierzchni żwirowo-piaskowej (po rozbiórce nawierzchni z trylinki betonowej) o szerokości 4,70 m i długości 123,50 m i powierzchni 580,45 m.kw.,

- wzmocnień betonowymi elementami ażurowymi skarp na długości 187 mb, w tym: o szerokości 1,66 m na długości 47 mb, o szerokości 1,2 m na długości 41,1 mb oraz o szerokości 0,40 m na długości 98,80 mb,

- wzmocnień betonowymi elementami ażurowymi skarp nasypu wokół stawu na długości 266,5 mb w tym: o szerokości 5,7 m na długości 178,5 mb i szerokości 4,1 m na długości 88 mb.

Inspektor Wojewódzki, w wyniku rozpatrzeniu odwołania Spółki A podzielił stanowisko organu I instancji i w decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Motywując swoje stanowisko, organ II instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte przez organ I instancji w dniu [...] czerwca 2015 r. – przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz.443), tj. przed dniem 28 czerwca 2015 r. i dlatego z uwagi na treść art. 6 ust. 1 tej ustawy należało zastosować przepisy obowiązujące w momencie wszczęcia postępowania.

Odnosząc się do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, organ odwoławczy zwrócił uwagę na oględziny przeprowadzone na działkach nr geod. [...] i [...], obr. T. gm. W. w dniu [...] maja 2016 r. oraz kontrolę tego terenu z dnia [...] kwietnia 2017 r., w wyniku których ustalono stan faktyczny co do wykonanych robót budowlanych, jak i stwierdzono częściową rozbiórkę dróg dojazdowych. Z kwestii procesowych wskazał również między innymi na to, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. [...]) Inspektor Powiatowy odmówił wyłączenia K. K. od udziału w prowadzonym postępowaniu, a postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. ([...]) Inspektor Wojewódzki odmówił wyłączenia organu I instancji od prowadzenia przedmiotowej sprawy. Ponadto zauważył, że postanowieniami z dnia [...] maja 2017 r. oraz [...] listopada 2017 r. (znak [...]) Inspektor Powiatowy dwukrotnie odmówił zawieszenia prowadzonego postępowania.

Odwołując się do treści art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 5, art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 30 ust. 2, a także art. 3 pkt 3 i 9 Prawa budowlanego oraz wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Inspektor Wojewódzki podzielił stanowisko organu I instancji, że w wyniku robót budowlanych przeprowadzonych na działkach nr [...] i [...], obr. T. gm. W. nie powstało jedynie utwardzenie (które należy uznać za urządzenie budowlane wymagające jedynie dokonania zgłoszenia zamiaru jego wykonania), ale samodzielne budowle w postaci dróg wewnętrznych, placów manewrowych oraz utwardzonych skarp. Organ odwoławczy podkreślił, że ani aktualny właściciel, ani poprzedni właściciel przedmiotowej działki nie uzyskali pozwolenia na budowę tych obiektów. Zdaniem organu II instancji, skoro budowle na działkach nr [...] i [...] powstały bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, Inspektor Powiatowy prawidłowo zastosował procedurę określoną w art. 48-49 Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. wstrzymał Spółce A. prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył na nią obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego.

Idąc dalej, Inspektor Wojewódzki stwierdził, że inwestor w przedmiotowej sprawie nie przedłożył żadnego z dokumentów przewidzianych w osnowie tego postanowienia, co świetle art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiło podstawę do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wykonanych budowli – utwardzeń znajdujących się na terenie działki nr [...] i [...], obr. T. gm. W..

Odpowiadając na zarzuty zawarte w odwołaniu, organ II instancji stwierdził, że podmioty wymienione w art. 52 Prawa budowlanego – inwestor, właściciel i zarządca obiektu budowlanego – mają interes prawny w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów art. 48, art. 49b i art. 50 tej ustawy i mogą one być adresatami obowiązków wynikających z decyzji wydawanych w tych postępowaniach. Organ podniósł w tym względzie, że w niniejszej sprawie Spółka A jest zarówno właścicielem, jak i inwestorem wykonanych robót budowlanych, gdyż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci tytułu własności i jednocześnie realizowała i organizowała przedmiotowe roboty, wobec czego słusznie została uznana za podmiot, na który należy nałożyć obowiązki wynikające z decyzji kończącej postępowanie. Organ odwoławczy zauważył również, że wprawdzie skarżąca podnosi, że inwestorem jest Spółka B, która dzierżawi przedmiotowe działki, jednak ze stosunku dzierżawy nie wynika dla dzierżawcy jako posiadacza zależnego interes prawny umożliwiający uznanie go za stronę postępowania. Odwołując się do stanowiska orzecznictwa, organ dodał, że nie ma normy prawa materialnego, która by wprost – niezależnie od stosunków łączących dzierżawcę z wydzierżawiającym – dawała dzierżawcy prawo do gruntu, stąd też interes dzierżawcy, w przeciwieństwie do interesu właściciela, nie jest prawnie chroniony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru budowlanego.

Inspektor Wojewódzki podniósł również, że nie ma znaczenia, czy roboty budowlane zostały rozpoczęte przez poprzedniego właściciela, ponieważ w przypadku gdy właściciel będący inwestorem zbywa przedmiotową nieruchomość, nowy właściciel wchodzi w jego prawa i obowiązki – i to właśnie na niego powinny być nakładane obowiązki wskazane w decyzji administracyjnej. Zarazem jednak organ zastrzegł, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że przedmiotowe roboty budowlane od początku prowadzone były przez Spółkę A stąd też zarzuty spółki w tej kwestii należało uznać za nieuzasadnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka A domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Inspektor Wojewódzkiego oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2018 r. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła: 1) naruszenie art. 30, art. 48, art. 49b i art. 52 w zw. z art. 17 Prawa budowlanego ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie i skierowanie decyzji do niewłaściwej osoby, jak też zastosowanie przepisów prawa budowlanego obowiązujących przed nowelizacją dokonaną w dniu 28 czerwca 2015 r. w stosunku do obiektu wzniesionego po tej dacie; 2) naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez niewłaściwe określenie stron postępowania; 3) naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenie materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała zarzut zawarty w odwołaniu, że decyzja została skierowana do niewłaściwego podmiotu, gdyż "»Spółka A« jest właścicielem nieruchomości, natomiast nie jest inwestorem w stosunku do prowadzonych na nieruchomości robót budowlanych", a "faktycznym inwestorem jest [...] Spółka B, który nie został zawiadomiony o toczącym się postępowaniu". Argumentowała w tym względzie, że "skoro to nie [...] »Spółka A« realizuje inwestycję i nie ponosi związanych z tym nakładów, to nie jest prawidłowe uznanie jej za inwestora". Ponadto stwierdziła, że "spółka jako właściciel nieruchomości nie jest uczestnikiem procesu budowlanego, ponieważ właściciel nieruchomości nie został wymieniony w art. 17 Prawa budowlanego". Skarżąca podniosła również, że decyzja nakazująca rozbiórkę była skierowana do podmiotu dowolnie wybranego spośród wymienionych w art. 52 tej ustawy, a przepis art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego nie zawiera upoważnienia do skierowania decyzji do podmiotu innego niż inwestor (uczestnik procesu budowlanego), zaś adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego może być tylko inwestor. W ocenie skarżącej, skierowanie decyzji do właściciela nieruchomości, który nie jest inwestorem, stanowi naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 17 Prawa budowlanego.

Kwestionując prawidłowość poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie, spółka zarzuciła, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu, że zawarte w decyzji I instancji dane dotyczące wymiarów i powierzchni stwierdzonych elementów utwardzenia terenu nie są prawidłowe. Podniosła również, że nie jest prawidłowe stanowisko organów co do objęcia nakazem rozbiórki części obiektów wykonanych po zmianie przepisów Prawa budowlanego, która miała miejsce z dniem 28 czerwca 2015 r., gdyż roboty wykonane po nowelizacji przepisów powinny być oceniane na podstawie nowych przepisów.

Inspektor Wojewódzki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się niezasadna.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest decyzja Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] nakazującą skarżącej rozbiórkę placów manewrowych o pow. 522,77 m.kw., dróg dojazdowych wewnętrznych o pow. 1 229,14 m.kw. oraz wzmocnień skarp ażurowymi płytami betonowymi na długości 453,5 m, zrealizowanych na nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] i [...], obr. T. gm. W., szczegółowo opisanych w tej decyzji.

Sąd zauważa na wstępie, że w osnowie zaskarżonej decyzji Inspektora Wojewódzkiego popełniona została oczywista omyłka w oznaczeniu decyzji organu I instancji, która to decyzja została wydana w sprawie znak [...], a nie [...], jak wskazano w osnowie zaskarżonej decyzji. Błąd ten nie miał jednak żadnego znacznie dla oceny prawidłowości decyzji organu odwoławczego. Uzasadnienie decyzji z dnia [...] lipca 2018 r. wskazywało bowiem konsekwentnie prawidłowy numer sprawy, w jakiej doszło do wydania decyzji rozbiórkowej, co znajdowało swoje potwierdzenie w aktach sprawy.

W następnej kolejności Sąd stwierdza, że zarzuty skargi dotyczące uchybień w przeprowadzeniu postępowania administracyjnego były nietrafne. W sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz art. 77 § 1 k.p.a. materiał dowodowy został wyczerpująco zebrany w toku prowadzonego postępowania. Istotne czynności dowodowe były ponawiane, prowadząc do jednoznacznych wyników w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu, wszystkie doniosłe prawnie okoliczności niniejszej sprawy zostały przez organy właściwie ustalone i następnie poddane rozważeniu na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego. W związku z tym, rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji i przyjął je jako stan sprawy, do którego odnoszą się dalsze rozważania prawne.

Z akt sprawy wynika, że nieruchomość stanowiąca działki o nr ewid. [...] i [...] obr. T. gm. W. jest własnością Spółki A. od [...] czerwca 2014 r. Na terenie tejże nieruchomości począwszy od lutego 2015 r. rozpoczęto wykonywanie utwardzenia powierzchni gruntu, wykonano drogi wewnętrzne o szerokości od 3,5 m do 5,6 m o nawierzchni z betonowej trylinki z betonowymi krawężnikami drogowymi, wzmocniono skarpy betonowymi elementami ażurowymi, część dróg wewnętrznych utwardzono kostką brukową. Takie ustalenia zostały poczynione na podstawie wyników kontroli nieruchomości wykonanej w dniu [...] czerwca 2015 r. Następnie w toku postępowania Inspektor Powiatowy wykonał kolejne czynności wyjaśniające, w tym oględziny z dnia [...] maja 2016 r. na działkach nr geod. [...] i [...], na podstawie których ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości w okresie od kwietnia do czerwca 2015 r. rozpoczęto roboty budowlane przy utwardzeniu powierzchni gruntu; wykonano place manewrowe oraz drogi dojazdowe wewnętrzne; ponadto wykonano wzmocnienie skarp oraz wału wokół zbiornika wodnego ażurowymi płytami betonowymi.

Wykonane roboty budowlane polegały na wykonaniu utwardzenia z kostki betonowej wraz z obrzeżem drogowym o wymiarach 5,75 m x 47 m, utwardzenia z trylinki betonowej o wymiarach 6,8m x 8,9 m, drogi dojazdowej wewnętrznej o długości 57,4 m i szerokości 5,3 m z trylinki betonowej, drogi dojazdowej wewnętrznej o długości 78,9 m i szerokości 3,8 m z trylinki betonowej, placu manewrowego z trylinki betonowej o wym. 15 m x 12,8 m, drogi dojazdowej wewnętrznej o długości 133 m i szerokości 4,7 m z trylinki betonowej, wzmocnieniu ażurowymi profilami betonowymi nasypu (wału) wokół zbiornika wodnego – dwustronnie (dwie skarpy 178 m i szerokości 5,7 m) i jednostronnie (jedna skarpa 88 m i szerokości 4,1 m).

Z kolei na skutek przeprowadzenia [...] kwietnia 2017 r. kontroli na przedmiotowej nieruchomości stwierdzono, że nastąpiła częściowa rozbiórka nawierzchni drogi dojazdowej wewnętrznej i droga ta ma aktualnie nawierzchnię z trylinki betonowej na długości 9,5m i o szerokości 4,7 m, jak również że na długości 133 mb drogi dojazdowej wewnętrznej pozostały krawężniki drogowe po obu stronach. Poza tym potwierdzono, że pozostałe drogi dojazdowe wewnętrzne, place manewrowe i wzmocnione skarpy ażurowymi płytami betonowymi pozostały w stanie stwierdzonym wcześniej w szkicu i protokole sporządzonym podczas oględzin przeprowadzonych [...] maja 2016 r.

Przedstawiciel skarżącej spółki brał udział w obydwu czynnościach kontrolnych z dnia [...] maja 2016 r. i [...] kwietnia 2017 r. i finalnie skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów świadczących o tym, że zawarte w decyzji I instancji dane dotyczące wymiarów i powierzchni stwierdzonych elementów utwardzenia terenu nie są prawidłowe. Samo gołosłowne zakwestionowanie ustaleń faktycznych nie stanowi skutecznego podważenia prawidłowości ich dokonania.

Co się tyczy zarzutu nieprawidłowego objęcia nakazem rozbiórki części obiektów wykonanych po zmianie przepisów Prawa budowlanego, która miała miejsce z dniem [...] czerwca 2015 r., Sąd wyjaśnia, że z tym dniem zmienił się stan prawny, gdyż weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uczyniona ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 443). Organy odpowiednio przedstawiły zagadnienia dotyczące tego, jakie brzmienie ustawy Prawo budowlane znajdowało zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 20 lutego 2015 r. wynika, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 28 czerwca 2015 r.) decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie naprawcze zostało wszczęte z urzędu w dniu [...] czerwca 2015 r. i dotyczyło robót budowalnych, których rodzaj i zakres zostały dokładnie określone w wyniku późniejszych czynności dowodowych. Postępowanie to niewątpliwie nie zostało zakończone decyzją ostateczną przed [...] czerwca 2015 r. Stąd też spełnione zostały przesłanki art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. i właściwym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest stan prawny obowiązujący do dnia 27 czerwca 2015 r. (Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed 28 czerwca 2015 r.). Zaskarżona decyzja o nakazie rozbiórki nie narusza w tym względzie prawa materialnego. Warto dodać, że sama skarżąca nie podjęła nawet próby wykazania, które roboty budowlane – inne niż częściowa rozbiórka wykonanych dróg dojazdowych – miały być wykonane po wejściu w życie nowelizacji ustawy. Kwestia ta zresztą nie miała większego znaczenia w sprawie, a co zostanie jeszcze wspomniane w dalszej części uzasadnienia.

W ocenie Sądu przedstawione wyżej ustalenia są dokładne i jednoznaczne. Dostatecznie konkretyzują czas, miejsce, rodzaj oraz zakres robót budowalnych, w wyniku powstały obiekty budowlane prawidłowo zakwalifikowane jako samodzielne budowle, na wykonanie których niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę – zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wykonane roboty budowlane zostały zasadnie zakwalifikowane jako samodzielne budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, które nie są zwolnione spod tego obowiązku ani też za roboty, które wymagałyby jedynie zgłoszenia w trybie art. 30 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym do 27 czerwca 2015 r.). Organy nadzoru budowalnego zasadnie uznały, że wykonane roboty nie mogą być uznane za utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) ani za urządzenia budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, tj. urządzenia techniczne, które miałyby pełnić funkcje pomocnicze związane z głównym obiektem budowlanym, umożliwiając korzystanie z obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Podsumowując, organy nadzoru budowlanego trafnie uznały, że zrealizowane roboty nie należą do żadnej z kategorii wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego i nie stanowią one urządzeń budowlanych, bowiem oprócz placów manewrowych, dróg wewnętrznych i wzmocnień skarp na nieruchomościach nie znajdują się żadne inne obiekty, którym wykonane obiekty mogłyby służyć jako urządzenia budowlane.

Podnoszony przez spółkę argument, że poprzedni właściciel wykonał utwardzenia dwóch wyjazdów z nieruchomości, czego organy nie wzięły pod uwagę, nie ma dla sprawy żadnego znaczenia. Po pierwsze, w niniejszej sprawie chodzi o wykonanie określonych obiektów budowlanych przy wykorzystaniu wskazanych przez organy materiałów budowalnych, w okresie od lutego 2015 r., kiedy to skarżąca spółka bez wątpienia była właścicielem tego terenu. Po drugie, wykonanie obiektów budowlanych w miejscu, na którym częściowo istniałoby wcześniej utwardzenie, wciąż należałoby kwalifikować jako wykonanie nowych, samodzielnych budowli. Dodać przy tym należy, że nawet gdyby roboty budowlane rozpoczęte w lutym 2015 r. były kontynuowane po 27 czerwca 2015 r., to wybudowanie części obiektów nie stanowiłoby nowych robót budowlanych, tylko dokończenie dotychczasowych robót, zatem i do tej części robót budowlanych (wykonanych budowli) stosować należałoby przepisy Prawa budowlanego obowiązujące do 27 czerwca 2015 r. Do uznania zasadności twierdzeń skarżącej nie ma też podstaw i z tego względu, że w protokole oględzin z [...] maja 2016 r., w których brał udział przedstawiciel skarżącej, na podstawie oświadczenia inwestora stwierdzono realizację przedmiotowych robót ze wskazaniem okresu od kwietnia do czerwca 2015 r. W ocenie Sądu na podstawie ustaleń organów nadzoru budowlanego można przyjąć, że przedmiotowe roboty budowlane zostały rozpoczęte nie wcześniej niż w lutym 2015 r., a wykonane zostały w swym zasadniczym kształcie do czerwca 2015 r. Czas realizacji tych robót został też uwzględniony przy ocenie, jaki reżim prawny należy do nich zastosować w toku postępowania legalizacyjnego.

Przechodząc do kwestii merytorycznych związanych z zastosowaniem trybu naprawczego z art. 48 Prawa budowlanego, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 48 ust. 1 tej ustawy organ nakazuje w drodze decyzji, z zastrzeżeniem ust. 2, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wspomniany ust. 2 przewiduje zaś warunki, pod jakimi może dojść do wstrzymania prowadzenia robót budowlanych, co wymaga wstępnej oceny, że stwierdzona samowola budowlana nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji wydawane jest postanowienie, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, w którym między innymi nakładany jest obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę. Natomiast przepis art. 48 ust. 4 tej ustawy stanowi, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest, że skarżąca nie dysponowała pozwoleniem na budowę przedmiotowych obiektów budowlanych ani też nie zgłosiła zamiaru wykonania innych robót budowlanych na tym terenie. Nie wystąpiły z takimi wnioskami również inne podmioty, jak poprzedni właściciel nieruchomości czy następnie jej dzierżawca. Pomimo zastosowania wobec skarżącej procedury z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego i wydania w dniu [...] marca 2017 r. postanowienia o wtrzymaniu prowadzenia robót, w którym zostały nałożone na spółkę obowiązki dotyczące przedłożenia określonych dokumentów w terminach odpowiednio wyznaczonych w tym postanowieniu, w ogóle nie zostały przez nią przedstawione organowi jakiekolwiek dokumenty umożliwiające legalizację przedmiotach obiektów budowlanych. W szczelności nie został przedstawiony z pierwszy z wymaganych dokumentów, tj. zaświadczenie Wójta Gminy W. o zgodności inwestycji z postanowieniami obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego (uchwała nr nr [...] Rady Gminy W. z dnia [...] września 2009 r.), pozwalający na jednoznaczne rozstrzygnięcie tej kwestii w odniesieniu do terenu, na którym ustalony został teren i obszar górniczy o przeznaczeniu podstawowym "eksploatacja powierzchniowa węgla brunatnego", co też zdeterminowałoby kierunek dalszego postępowania. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego zobowiązany był zastosować przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego i nakazać spółce rozbiórkę samowolnie wykonanych obiektów budowlanych.

Odnosząc się do zarzutu błędnego skierowania decyzji administracyjnej do niewłaściwego podmiotu, podkreślić należy, że ustawodawca konsekwentnie za każdym razem wskazuje expressis verbis w każdym z przepisów Rozdziału 5 przywołanej ustawy, kiedy do kręgu adresatów dyspozycji zalicza się jedynie inwestora. W pozostałych przypadkach adresat jest niedookreślony, co w związku z brzmieniem art. 52 tej ustawy włącza do zbioru adresatów normy zawartej w art. 48 Prawa budowlanego również podmiot będący właścicielem nieruchomości. Zgodnie z art. 52 powołanej ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 624/17 (dostępnym w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – do którego też tutejszy Sąd będzie odnosił jeszcze również w dalszej części niniejszego uzasadnienia – "przewidziana w tym przepisie kolejność nie sprowadza się do kolejności wydawania decyzji o rozbiórce na poszczególne podmioty wymienione w art. 52 Prawa budowlanego, ale co najwyżej do kolejności badania i analizowania w sprawie, począwszy od wskazanej na pierwszym miejscu osoby inwestora, na który z nich nałożyć ten obowiązek". Decydujące dla prawidłowego określenia adresata tego obowiązku jest bowiem wyłącznie to, któremu z nich w chwili prowadzenia postępowania o rozbiórkę przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 tej ustawy, a że prawo to przysługuje inwestorowi i to ten podmiot pełni w procesie inwestycyjno-budowlanym kluczową rolę, to z tego względu przepis wymienia go w pierwszej kolejności, przed osobą właściciela i zarządcy. W większości spraw o rozbiórkę, podobnie jak w sprawach o udzielenie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika właśnie z prawa własności, a w takiej sytuacji w ogóle nie zachodzi konieczność badania na który podmiot z art. 52 Prawa budowlanego nałożyć obowiązek. Natomiast w sytuacji, gdy prawo to wynika z innego tytułu niż prawo własności organ musi zbadać na kogo nałożyć obowiązek, a w szczególności, czy inwestor, który z naruszeniem prawa (bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia) zrealizował obiekt, zachowuje jeszcze tytuł, który uprawniał czy uprawnia go do wykonywania robót, czy też po zrealizowaniu inwestycji utracił go lub w inny sposób zakończył swój związek z realizowaną inwestycją, a niekiedy także, czy w ramach łączącego go z właścicielem stosunku mieści się także jego uprawnienie do rozebrania obiektu wzniesionego w warunkach samowoli budowlanej i na cudzym gruncie.

Przedstawiając dalsze poglądy wyrażone w wyżej przywołanym wyroku, warto zauważyć, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, w pierwszym rzędzie powinien być zawsze skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia takiego obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego, gdyż to uniemożliwia wykonanie tego obowiązku.

Zdaniem tutejszego Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, w których skarżąca twierdziła, że inwestorem wykonanych robót nie jest ona, lecz dzierżawca nieruchomości, organ słusznie przyjął, że nakaz musi zostać skierowany do niej jako właściciela nieruchomości. Niewątpliwie bowiem to w gestii właściciela nieruchomości pozostaje takie ukształtowanie wzajemnych relacji z dzierżawcą, aby doprowadzić do likwidacji stanu samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie należało co najmniej założyć (opierając się na twierdzeniach strony), że zgodziła się ona w ramach łączącego ją z kontrahentem niemieckim stosunku dzierżawy, na wykonanie obiektów budowlanych, bliżej opisanych w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, w warunkach samowoli budowlanej na własnej nieruchomości. W takiej sytuacji – bez względu na to, czy stosunki te wygasły czy nie – odpowiedzialność za ten stan rzeczy, a w szczególności obowiązek likwidacji samowoli musiał ją obciążać. Zaakceptowanie stanowiska skarżącej co do wykładni art. 52 Prawa budowlanego, sprowadzającej się do możliwości nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu na jego właściciela w dalszej kolejności, tj. dopiero po uprzednim wydaniu decyzji i podjęciu próby jej wyegzekwowania w stosunku do inwestora, oznaczałoby też często w praktyce niemożność jego wydania. Tymczasem – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej przywołanym wyroku – ze wszystkich podmiotów wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego, to właściciel rzeczy zachowuje najszersze wobec niej uprawnienia i to właściciel rzeczy tak kształtuje swoje stosunki prawne, aby w ramach ich wykonywania nie dochodziło do naruszenia prawa, w tym przepisów Prawa budowlanego. W konsekwencji, o ile zaistnieje sytuacja samowoli budowlanej, powinien on doprowadzić do zmiany łączących go z innymi podmiotami relacji – tak, aby stan naruszenia został niezwłocznie zlikwidowany. Brzmienie przepisu art. 17 Prawa budowlanego, wskazującego katalog uczestników procesu budowlanego, nie stanowi przepisu lex specialis względem art. 52 tej ustawy. Przywołany przepis ma to znaczenie, że ilekroć w dalszych przepisach ustawy mowa jest o takich uczestnikach, chodzi o podmioty wymienione w art. 17 Prawa budowlanego. Przepis art. 52 tej ustawy, określając katalog podmiotów, które są zobowiązane dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51, nie posługuje się pojęciem uczestników procesu budowlanego, lecz wskazuje konkretne rodzaje podmiotów, w tym właściciela nieruchomości.

Z tych samych powodów należało uznać, że przy określaniu stron postępowania nie doszło do naruszenia art. 28 k.p.a., w szczególności nie pominięto żadnej ze stron postępowania legalizacyjnego.

W takich warunkach Sąd stwierdził, że argumentacja skarżącej spółki nie znalazła swojego potwierdzenia w wynikach kontroli zakwestionowanych decyzji. W sprawie nie miały miejsca po stronie organów nadzoru budowlanego tego rodzaju uchybienia, które dyskwalifikowałyby zaskarżoną decyzję pod kątem uznania jej zgodności z prawem, uzasadniając wyeliminowanie tej, jak i poprzedzającą ją decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Sąd nie doszukał się powodów, dla których mógłby uznać skargę za zasadną ani też nie dopatrzył się w tej sprawie z urzędu żadnych istotnych uchybień po stronie organów – w tym również co do rozstrzygania sprawy przez pracownika organu lub organ, który podlegałby wyłączeniu, czy też procedowania w warunkach zachodzenia podstaw do zawieszenia postępowania. Wobec czego uznał, że decyzje organów obydwu instancji odpowiadają prawu.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) skargę oddalił, jak też orzeczono w sentencji wyroku.