II GSK 1464/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2013-12-13	
Data wpływu	2012-08-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Czesława Socha /przewodniczący/
Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Marzenna Zielińska	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	II SA/Sz 160/12	
Skarżony organ	Dyrektor Izby Celnej	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny	
Powołane przepisy	Dz.U. 2007 nr 125 poz 874; art. 42 ust. 5, art. 43 ust. 2 pkt 1-5, art. 92 ust. 1, ust. 4, art. 92a ust. 1-4, art. 93 ust. 7; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 133 par. 1, art. 141 par. 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Sz. z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 160/12 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Sz. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Sz.; 2. zasądza od K. M. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Sz. kwotę 550 (słownie: pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 160/12 po rozpoznaniu skargi K. M. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Sz. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] maja 2011 r. na drodze krajowej nr 23 w miejscowości B. w gminie D., funkcjonariusze Izby Celnej w Sz. przeprowadzili kontrolę ciągnika samochodowego marki [...] wraz z naczepą ciężarową, którym przewożony był papier. Z protokołu kontroli wynikało, że w jej trakcie stwierdzono brak karty opłaty drogowej. Podczas przesłuchania w trakcie kontroli kierowca ww. pojazdu, A. O. wyjaśnił, że jest zatrudniony w firmie K. M. – M. i na zlecenie właściciela firmy przewoził ładunek w postaci papieru z miejsca załadunku we W. do Polski, do miejscowości K. Granicę państwa przekroczył w dniu [...] maja 2011 r. w S. Natomiast do kontroli został zatrzymany na drodze krajowej nr 23 w miejscowości B. Kierowca na wezwanie funkcjonariusza o okazanie ważnej karty opłaty drogowej stwierdził, że jej nie posiada, ponieważ nie miał możliwości zakupu dobowej karty opłaty drogowej. W punktach sprzedaży, w których się zatrzymywał jadąc od granicy państwa w: S., K. nad O. takich kart w sprzedaży nie było. W sprzedaży dostępne były jedynie miesięczne karty opłaty drogowej. Oświadczył również, że środki finansowe na zakup kart opłat drogowych kierowca otrzymuje od swojego pracodawcy i środki takie otrzymał.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...] Naczelnik Urzędu Celnego w Sz. nałożył na K. M. karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, wymaganej na podstawie art. 42 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm.), dalej: "u.t.d.".

Dyrektor Izby Celnej w Sz. wspomnianą decyzją z dnia [...] grudnia 2011r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że w dniu [...] maja 2011 r. przedsiębiorca posiadający licencję nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, przewożąc towar na rzecz osoby trzeciej wykonywał międzynarodowy transport drogowy zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony na drodze krajowej nr 3. W trakcie kontroli kierowca nie okazał ważnej karty opłaty drogowej. Nie budziło też wątpliwości, że przejazd pojazdu następował po drogach krajowych. W ocenie organu odwoławczego organ celny I instancji był zobligowany do nałożenia na stronę kary w wysokości 3.000 zł, zgodnie z lp. 4.1. załącznika do u.t.d.

Organ II instancji stwierdził, że obowiązek uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych wynika z art. 42 u.t.d., a zwolnienie z obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych uzależnione jest od spełnienia przesłanek wymienionych w pkt 1-5 tego przepisu. Z akt niniejszej sprawy nie wynikało, aby w dniu kontroli odwołujący się wykonywał którykolwiek z przewozów enumeratywnie wymienionych w art. 42 ust. 1 pkt 1-5 u.t.d., w związku z czym nie podlegał zwolnieniu z obowiązku uiszczenia opłaty określonej w ww. przepisie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku możliwości zakupu karty opłaty drogowej w punktach sprzedaży, a co za tym idzie braku wpływu przedsiębiorcy na powstałe naruszenie i podstaw zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 42 ust. 3 u.t.d. jest wiele podmiotów uprawnionych do sprzedaży kart opłaty drogowej, jak: urzędy celne wewnętrzne, urzędy celne graniczne, stacje benzynowe, polskie organizacje skupiające międzynarodowych przewoźników drogowych oraz inne upoważnione przez Ministra Infrastruktury jednostki. Odwołujący się miał możliwość wcześniejszego - przed rozpoczęciem transportu - zakupu jednej z kart krótko- lub długoterminowych w wyżej wskazanych punktach oraz wyposażenia w nią kierowcy. Ponadto zdaniem organu, odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego transport drogowy, wynikająca z art. 92 ust. 1 u.t.d., obejmuje zarówno odpowiedzialność za jego własne działania i zaniechania, jak i za działania i zaniechania osób, z pomocą których wykonuje zobowiązanie, jak również osób, którym wykonanie zobowiązania powierza. Zdaniem organu, to na pracodawcy spoczywał obowiązek nadzorowania pracy kierowcy oraz takie zorganizowanie mu pracy, żeby mógł się ze swoich obowiązków należycie wywiązywać. Organy odmówiły zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. wskazując, że przedsiębiorca będzie zwolniony z odpowiedzialności, jeżeli zostanie stwierdzone, że dołożył należytej staranności (uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać) organizując przewóz, a jedynie wskutek jakichś nadzwyczajnych "okoliczności" lub "zdarzeń" doszło do naruszenia. W ocenie organu skarżący przedsiębiorca ponosił odpowiedzialność za nieprzedstawienie przez kierowcę w trakcie kontroli ważnej karty opłaty drogowej. Działanie odwołującego polegające na przekazaniu kierowcy pieniędzy na zakup kart opłaty drogowej wskazywało, że bierze on na siebie ryzyko związane z naruszeniem przez kierującego obowiązków. Zatem niewykupienie karty opłaty drogowej przez kierowcę nie było zdarzeniem, którego strona nie mogła obiektywnie przewidzieć, bowiem miała przecież świadomość, że przed wyruszeniem w trasę kierowca takiej karty nie posiadał. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej, w niniejszej sprawie organ I instancji zasadnie nie odstąpił od wszczęcia postępowania (art. 92a ust. 4 u.t.d.) oraz zasadnie nie wydał decyzji o umorzeniu postępowania (art. 93 ust. 7u.t.d.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji bowiem zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, przez co naraziły się na zarzut arbitralnego podjęcia własnych rozstrzygnięć.

W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły kwestii związanej z nałożeniem kary pieniężnej na przedsiębiorcę za brak opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych w sytuacji, gdy po zakończeniu podróży zagranicznej, kierowca nie miał możliwości zakupu dobowej lub tygodniowej karty opłaty drogowej w punkcie po przekroczeniu granicy i dalszych punktach na trasie przejazdu, a został zatrzymany do kontroli przez funkcjonariuszy Izby Celnej . Sąd I instancji stwierdził, że jakkolwiek organ prawidłowo wyłożył zasady i tryb nakładania kary pieniężnej, to jednak nie ustalił prawidłowo stanu faktycznego sprawy, w tym zarzutów strony dotyczących braku dostępności dobowych i tygodniowych kart opłaty drogowej w punktach ich sprzedaży po przekroczeniu granicy, tj. w S, w K nad O., czy w siedzibie przedsiębiorcy w K.

Ze względu na to, że opłatę drogową jako rodzaj daniny publicznej, ma obowiązek uiszczać podmiot wymieniony w art. 42 ust. 1 u.t.d., by następnie móc wylegitymować się jej wniesieniem przed organami uprawnionymi do kontroli, możliwość jej wniesienia nie powinna być niczym ograniczona, co należało rozumieć w ten sposób, że karty opłaty drogowej (wszystkie jej rodzaje, tj. dobowa, tygodniowa i roczna) powinny być nieprzerwanie dostępne w punktach sprzedaży wymienionych w powołanym wyżej przepisie.

Zdaniem Sądu, przedsiębiorca miał obowiązek uiszczania opłaty, ale miał również prawo domagać się stworzenia warunków pełnej dostępności jej wnoszenia, tak by planując dłuższą podróż zagraniczną, przy jednoczesnym krótkim terminie wypełniania kart dobowej i tygodniowej od daty zakupu, po powrocie do kraju miał niczym nie skrępowaną możliwość nabycia karty, niezbędnej na przejazd drogą krajową, od granicy do siedziby firmy.

W ocenie Sądu, dopiero w sytuacji pełnej dostępności kart opłaty drogowej, organ mógł powoływać się na brak staranności po stronie przedsiębiorcy. Nie do przyjęcia była natomiast sytuacja, sprzeczna z zasadami demokratycznego państwa prawa, w której organ wskazuje na konieczność przewidzenia przez przedsiębiorcę, że na skutek zaniedbań organizacyjnych po stronie uprawnionych do pobierania opłaty, opłaty tej nie będzie można uiścić.

Sąd I instancji wskazał, że organ odmawiając zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. miał obowiązek odnieść się do zarzutu strony co do braku możliwości nabycia kart opłaty drogowej, przeprowadzić dowód na okoliczność ich dostępności w punktach sprzedaży znajdujących się na trasie przejazdu pojazdu skarżącego, a następnie po dokonaniu tych ustaleń wydać zgodną ze stanem faktycznym i prawnym decyzję administracyjną. Pełnomocnik organu przyznał na rozprawie, że organ nie przeprowadzał dowodu na okoliczność dostępności kart opłaty drogowej w maju 2011 r. i możliwości wnoszenia w tym czasie opłaty za przejazd.

Nie wyjaśniając wskazanych powyżej okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, organ naruszył art. 7 i art. 77 k.p.a.

Niewyjaśnienie wspomnianych okoliczności spowodowało, że zaskarżona decyzja nie została w sposób wystarczający uzasadniona, w szczególności w odniesieniu do żądania strony w kwestii umorzenia postępowania na zasadzie

art. 93 ust. 7 u.t.d.

Nie uzasadniając zaś należycie swojego stanowiska organ naruszył również art. 107 § 3 k.p.a., z którego wynika, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Tymczasem w decyzji organu odwoławczego nie wyjaśniono wszystkich wątków istotnych dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Izby Celnej w Sz. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Sz. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a. organ zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie podjął niezbędnych działań w celu wyjaśnienia w sposób wszechstronny wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz nie zgromadził i nie dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego, a także nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutów strony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne, w którym w sposób staranny i wyczerpujący wyjaśniono motywy wydanego rozstrzygnięcia;

2. art. 141 § 4 oraz art. 153 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku uchylającego decyzję administracyjną, w sposób, który pozbawiał organ wiążących wytycznych co do dalszego sposobu postępowania;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4, art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez ocenę działań organu jedynie na podstawie własnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego, odmiennych od przyjętych przez organ, a nadto nie mających podstaw w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, polegających na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ uchybił obowiązkowi w zakresie ustalenia z urzędu okoliczności przewidzianych w art. 93 ust. 7 u.t.d., podczas gdy w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym sprawy, należałoby uznać, że organ nie był do tego zobowiązany.

K. M. nie skorzystał z uprawnienia i nie wniósł odpowiedzi na skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Dyrektora Izby Celnej w Sz. została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., których naruszenia Dyrektor Izby Celnej w Sz. upatrywał w przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy w tej sprawie nie podjęły niezbędnych działań w celu wyjaśnienia w sposób wszechstronny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, oraz że nie zgromadziły i nie dokonały oceny całokształtu materiału dowodowego, jak i nie odniosły się do zarzutów strony w kwestii, że w sprawie zachodziły podstawy do wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy - w ramach jego przedsiębiorstwa - za naruszenie przez kierującego pojazdem przepisów dotyczących obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, mimo że organ nie był zobowiązany do ustalania z urzędu okoliczności przewidzianych przez art. 93 ust. 7 u.t.d.

Z przepisów art. 92 ust. 1 u.t.d. stanowiących podstawę prawną zaskarżonej decyzji wynika, że karze pieniężnej podlega podmiot, który wykonuje przewóz drogowy, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów wymienionych w pkt 1 – 8. Pojazdy służące do przewozów mogą być prowadzone przez zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowców, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz (art. 5 ust. 3 pkt 4 u.t.d.). Podmiotem wykonującym przewóz drogowy na własny rachunek i podlegającym karze administracyjnej na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. jest przedsiębiorca. Z kolei za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia wymienione w art. 92a ust. 1 u.t.d. odpowiedzialność karnoadministracyjną ponosi kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz, w myśl art. 92a ust. 2 u.t.d. Stosownie do art. 92a ust. 3 u.t.d. wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu realizującego przewóz drogowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na niezależność odpowiedzialności przedsiębiorców na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. oraz załącznika do tej ustawy od odpowiedzialności karnoadministracyjnej kierowców na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 2 u.t.d. (por. wyroki NSA z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1000/05 i z dnia 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą.

Odpowiedzialność przedsiębiorcy prowadzącego usługi w zakresie transportu drogowego za czyny osób wykonujących transport drogowy w jego imieniu nie jest odpowiedzialnością absolutną za cudze czyny. Podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01, Lex nr 54910. Trybunał stwierdził, że obiektywna koncepcja odpowiedzialności administracyjnej nie jest odpowiedzialnością absolutną, tzn. że naruszający przepisy może zwolnić się od odpowiedzialności jeżeli wykaże, że uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Pogląd Trybunału Konstytucyjnego zachowuje aktualność na gruncie ustawy o transporcie drogowym (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 716/10). Ustawa przewiduje bowiem możliwość obalenia domniemania odpowiedzialności przedsiębiorcy. Istnieje możliwość zwolnienia skarżącego z odpowiedzialności za działania osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności, jeżeli zostaną wykazane okoliczności wymienione

w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. Przepis art. 92a ust. 4 u.t.d. posługuje się sformułowaniem braku wpływu podmiotu wykonującego przewóz (przedsiębiorcy) na naruszenie prawa przez kierowcę. Natomiast przepis art. 93 ust. 7 u.t.d. stanowi o braku możliwości przewidzenia przez przedsiębiorcę zdarzeń lub okoliczności, w jakich nastąpiło naruszenie przez kierowcę przepisów prawa.

Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie sądów administracyjnych, okoliczności objęte hipotezą art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z tego przepisu, w postaci uwolnienia go od odpowiedzialności za naruszenie przepisów przez kierowcę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 989/08, z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II GSK 936/09, z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II GSK 439/12, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazał NSA w wyrok w sprawie II GSK 989/08 rozkład ciężaru dowodu jest kwestią materialnoprawną. Wynika on zasadniczo z przepisu prawa materialnego, który organ administracji publicznej ma obowiązek zastosować w sprawie (art. 6 k.p.a.). Może zatem zaistnieć sytuacja, iż w świetle przepisu prawa materialnego udowodnienie określonej okoliczności faktycznej obciąża stronę postępowania, nie zaś organ, tym niemniej nie zwalnia to organu od jego powinności podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia, całego materiału dowodowego sprawy i oceny przedstawionych w sprawie dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Zatem brak jest podstaw do przyjmowania, że ciężar dowodu w postępowaniu administracyjnym obciąża organ administracyjny na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W toku postępowania przed organami oraz w skardze do Sądu I instancji skarżący kwestionował niezastosowanie wobec niego wyłączenia odpowiedzialności przewidzianego w art. 93 ust. 7 u.t.d. Sąd I instancji uwzględnił skargę z powodów procesowych. Stwierdził, że organ odmawiając zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d., nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co do okoliczności, które mogłyby uzasadniać zastosowanie w tej sprawie omawianego przepisu. Zgodnie z treścią art. 93 ust. 7 (zdanie pierwsze) u.t.d. ust. 1-3 (stanowiących o nałożeniu na wykonującego przewozy drogowe kary pieniężnej) nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. Stosownie do zdania drugiego art. 93 ust. 7 u.t.d., w takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Należy jednocześnie zauważyć, że art. 93 ust. 7 u.t.d. nie obowiązywał w pierwszej redakcji ustawy o transporcie drogowym. Został dodany przez art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 661) z dniem 20 czerwca 2007 r. Do tego czasu przedsiębiorca ponosił bezwzględną odpowiedzialność za naruszenia przepisów i wymagań dotyczących wykonywania transportu drogowego. Zmiana polegająca na dodaniu art. 93 ust. 7 u.t.d. spowodowała złagodzenie odpowiedzialności przedsiębiorcy. Ustawodawca wprowadzając możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy połączył tę odpowiedzialność tylko z takimi okolicznościami i zdarzeniami, które są przewidywalne, a więc typowe i zwyczajne w działalności polegającej na wykonywaniu przewozu osób w transporcie drogowym.

Sąd I instancji zarzucił organowi, że ten nie wyjaśnił i nie rozważył w kontekście ewentualnego zastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. podnoszonych przez przedsiębiorcę okoliczności braku możliwości nabycia kart opłaty drogowej dobowej i siedmiodniowej w punktach sprzedaży (stacjach benzynowych) znajdujących się na trasie przejazdu pojazdu K. M. Jak już wyżej wskazano, ciężar dowodu w tym zakresie spoczywał na przedsiębiorcy, tj. nie wystarczyło tylko powołanie się na takie okoliczności, ale obowiązkiem przedsiębiorcy było przedstawienie dowodów potwierdzających podnoszone okoliczności (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 936/09).

Ponadto podnosi się w orzecznictwie, odwołując się do zasady ścisłej wykładni wyjątku przewidzianego przez art. 93 ust. 7 u.t.d., że trudności z nabyciem karty opłaty drogowej nie można zaliczyć do okoliczności, których przedsiębiorca nie mógł przewidzieć (por. wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 103/12, z dnia 20 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1590/11, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Po pierwsze - w myśl art. 43 ust. 2 pkt 1 – 5 u.t.d. opłata za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych mogła być w szczególności wnoszona w: urzędach Inspekcji Transportu Drogowego, granicznych urzędach celnych, urzędach celnych wewnątrz kraju, stacjach benzynowych po zawarciu porozumień z Głównym Inspektorem Transportu Drogowego (art. 42 ust. 4 u.t.d.) oraz polskich organizacjach zrzeszających przewoźników drogowych o zasięgu ogólnokrajowym po zawarciu porozumień z Głównym Inspektorem Transportu Drogowego (art. 42 ust. 5 u.t.d.) czyli nie tylko na stacjach benzynowych (zwłaszcza, że nie wszystkie mogły sprzedawać omawiane karty). Po drugie, na mocy § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 5 czerwca 2009 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 86, poz. 721) kartę opłaty wypełniał podmiot wykonujący przewóz drogowy przed rozpoczęciem pierwszego przejazdu, co oznaczało, że karta powinna była znajdować się pojeździe w chwili rozpoczęcia wykonywania przejazdu (na co zwrócił uwagę organ).

Sąd zarzucając organowi, że nie wyjaśnił wskazywanych przez przedsiębiorcę okoliczności faktycznych - braku możliwości nabycia kart opłaty drogowej dobowej i siedmiodniowej w punktach sprzedaży (stacjach benzynowych) znajdujących się na trasie przejazdu pojazdu, sam nie dokonał wyczerpującej oceny zaskarżonej decyzji w kontekście niezastosowania art. 93 ust. 7 u.t.d. w powiązaniu z powołanymi uregulowaniami ustawy o transporcie drogowym, Kodeksu postępowania administracyjnego i rozporządzenia wykonawczego.

Co do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego co do braku wiążących wytycznych. Sąd I instancji przedstawił swoją ocenę prawną co do granic obowiązków organów w gromadzeniu materiału dowodowego i wytyczne te były następstwem tego stanowiska, wskazywały kierunek, w którym miało się toczyć postępowanie administracyjne.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji powinien w szczególności skontrolować prawidłowość dokonanej przez organ oceny dowodów, w tym także tych pochodzących od przedsiębiorcy na okoliczności wskazane w art. 93 ust. 7 u.t.d.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i sprawę przekazał Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.