I SAB/Sz 209/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-20	
Data wpływu	2024-11-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Joanna Świerzko-Bukowska /sprawozdawca/
Joanna Wojciechowska
Patrycja Joanna Suwaj /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902;  art. 1, art. 4, art. 6  ust. 1, art. 13 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 3  par. 2  pkt 8, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Asesor WSA Joanna Świerzko-Bukowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wojciechowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 lutego 2025 r. sprawy ze skargi A. R. na bezczynność Inspektor Sanitarny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
A. R. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. (dalej: "PPIS", "organ") w piśmie z dnia 15 października 2024 r. (data wpływu do organu 16 października 2024 r.) z prośbą o udzielenie szczegółowej informacji dotyczącej bezpieczeństwa szczepień, w szczególności związanych z niepożądanymi odczynami poszczepiennymi u dzieci. Jak wskazała informacja ta jest jej niezbędna, aby podjąć odpowiedzialną i świadomą decyzję dotyczącą szczepienia jej dziecka. W związku z tym wniosła o wskazanie jakimi danymi i statystykami w powyższym zakresie dysponuje Sanepid, aby umożliwić rodzicom podjęcie świadomych decyzji w oparciu o rzetelne informacje.

Pismem z dnia 28 października 2024 r. PPIS w odpowiedzi na powyższe pismo poinformował, iż zgodnie z art. 2 oraz art. 5 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 416, dalej "u.p.i.s.") do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.i.s. organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są właściwi państwowi powiatowi lub graniczni inspektorzy sanitarni.

Odwołując się do treści art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz.U z 2024 r. poz. 924, dalej: "u.z.z.ch.z.") PPIS wyjaśnił, że lekarz lub felczer, który podejrzewa lub rozpoznaje wystąpienie niepożądanego odczynu poszczepiennego, ma obowiązek, w ciągu 24 godzin od powzięcia podejrzenia jego wystąpienia, zgłoszenia takiego przypadku do państwowego powiatowego inspektora sanitarnego właściwego dla miejsca powzięcia podejrzenia jego wystąpienia.

Wyjaśnił również, że zgodnie z art. 21 ust. 3 i ust. 5 u.z.z.ch.z. właściwy państwowy inspektor sanitarny uzupełnia zgłoszenie niepożądanego odczynu poszczepiennego o informacje zebrane w miejscu wykonania szczepienia lub niezwłocznie przekazuje zgłoszenie państwowemu powiatowemu inspektorowi sanitarnemu właściwemu ze względu na miejsce wykonania szczepienia oraz prowadzi rejestr zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych. Rejestr zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych zawiera dane osób, u których podejrzewa się lub rozpoznano wystąpienie niepożądanego odczynu poszczepiennego: imię i nazwisko; datę urodzenia; numer PESEL, a w przypadku gdy osobie nie nadano tego numeru - serię i numer paszportu albo numer identyfikacyjny innego dokumentu, na podstawie którego jest możliwe ustalenie danych osobowych; płeć; adres miejsca zamieszkania; dane o stanie zdrowia oraz inne informacje niezbędne do sprawowania nadzoru nad występowaniem odczynów poszczepiennych, zgodnie ze współczesną wiedzą medyczną; informacje pochodzące z nadzoru indywidualnego.

Ponadto PPIS poinformował, że badania bezpieczeństwa szczepionki prowadzone są cały czas, począwszy od jej opracowania, badań przed rejestracyjnych, procesu rejestracji aż po kontrole procesu wytwarzania każdej serii szczepionki, kontrole serii dopuszczonych na rynek oraz już dostępnych na rynku oraz monitorowania niepożądanych odczynów poszczepiennych. W cały ten proces zaangażowanych jest wiele instytucji biorących udział w opracowaniu i produkcji szczepionek, rejestracji, tworzeniu zaleceń dotyczących szczepień oraz monitorowania realizacji szczepień. Proces opracowywania i wprowadzania szczepionki na rynek trwa wiele lat, obejmuje laboratoryjne badania przedkliniczne, w tym badania na zwierzętach. W następnym etapie bezpieczeństwo szczepionek jest szacowane w badaniach klinicznych u ludzi: kolejno w badaniach I fazy, gdzie badane jest właśnie bezpieczeństwo szczepionki, w badaniach II fazy, gdzie głównie badane jest odpowiedź układu odporności osób zaszczepionych i poszukiwana jest optymalna dawka oraz w badaniach III fazy, gdzie oceniana jest skuteczność i bezpieczeństwo pod kątem występowania niepożądanych odczynów poszczepiennych (NOP) oraz bezpieczeństwo jej podawania z innymi szczepionkami już ujętymi w programach szczepień. Uzyskane wyniki badań jakości i bezpieczeństwa razem z wynikami skuteczności są następnie poddane szczegółowej ocenie w procesie rejestracji szczepionki w Europejskiej Agencji Leków (EMA) lub Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych i Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych. Po zarejestrowaniu szczepionki nadal prowadzone są badania kliniczne IV fazy, gdzie badane są duże populacje, co umożliwia wychwycić najrzadziej występujące NOP lub także które występują w odległym czasie po szczepieniu.

Pismem z dnia 4 listopada 2024 r. A. R., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność PPIS w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 15 października 2024 r., zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "u.d.p."). Podnosząc te zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej objętej ww. wnioskiem, orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 156 § 6 p.p.s.a., a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że pismem z dnia 15 października 2024 r. (doręczonym organowi dnia następnego) skarżąca zwróciła się o udzielenie jej informacji dotyczących szczepień ochronnych. Pismem z dnia 28 października 2024 r. organ udzielił odpowiedzi w nikłym stopniu, odsyłając do publikacji na ten temat. Do dnia wniesienia skargi skarżąca nie otrzymała innych informacji poza tymi zawartymi w piśmie organu z dnia 28 października 2014 r., co było niewystarczające do uznania, że organ wywiązał się z nałożonego ustawą obowiązku. Według skarżącej udzielenie informacji niepełnej lub niejasnej, wyczerpuje znamiona bezczynności w udzieleniu informacji i uzasadnia uznanie, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa. Organ powinien był udostępnić informację publiczną na żądanie skarżącej albo wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia.

W odpowiedzi na skargę PPIS wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.

Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., ani wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ani ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2931/16; z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1692/15; z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 503/15; z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 88/13).

Procedurę dostępu do informacji publicznej w kompleksowy sposób regulują przepisy u.d.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 ust. 1 u.d.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Zgodnie z tym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o: polityce wewnętrznej i zagranicznej; podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 (statusie prawnym lub formie prawnej, organizacji, przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, majątku, którym dysponują); zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 (trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, trybie działania państwowych osób prawnych i osób prawnych samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska, w zakresie określonym w przepisach odrębnych); danych publicznych (treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu; stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego; treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej; informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych); majątku publicznym.

Natomiast zgodnie z art. 4 u.d.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (ust. 1). Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców, reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2232, z 2020 r. poz. 568 i 2157 oraz z 2021 r. poz. 2445), oraz partie polityczne (ust. 2). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3).

Jak stanowi art. 13 ust. 1 u.d.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W świetle powyższego wskazać należy, że na gruncie u.d.p. o bezczynności możemy mówić, jeżeli w terminie wskazanym w art. 13 u.d.p. adresat wniosku (jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej) nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.p.), albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.p.).

Zadania i zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej określone zostały w rozdziale 1 u.p.i.s. Zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej określone w rozdziale 1 wykonuje m.in. państwowy powiatowy inspektor sanitarny jako organ rządowej administracji zespolonej w województwie (art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.i.s.). PPIS, jako organ władzy publicznej, należy zatem do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu.

W orzecznictwie ustalono, że co do zasady stanowią informację publiczną informacje zbierane i wytwarzane przez organy inspekcji sanitarnej, zgodnie z art. 2 w zw. z art. 5 pkt 1, 2, 3 i 5 u.p.i.s., w ramach prowadzonego nadzoru sanitarnego, w tym sanitarnego zabezpieczania granic państwa, analiz i ocen epidemiologicznych, opracowywania programów i planów działalności zapobiegawczej i epidemiologicznej dla podmiotów leczniczych, ustalenia zakresu i terminów szczepień ochronnych oraz sprawowania nadzoru w tym zakresie. Przede wszystkim informację publiczną stanowią informacje zbierane przez organ dotyczące niepożądanych odczynów poszczepiennych, które gromadzone są w powiatowym rejestrze zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych, prowadzonym na podstawie art. 21 ust. 4 u.z.z.ch.z. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 6 września 2017 r., sygn. akt II SAB/Po 96/17).

Z akt sprawy wynika, że udzielenie odpowiedzi przez organ na złożony przez skarżącą wniosek z dnia 15 października 2024 r. (który wpłynął do organu w dniu 16 października 2024 r.) nastąpiło pismem z dnia 28 października 2024 r. (doręczonym w dniu 29 października 2024 r.), tj. z zachowaniem terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.p.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę ogólny sposób sformułowania wniosku ("zwracam się z uprzejmą prośbą o udzielenie szczegółowej informacji dotyczącej bezpieczeństwa szczepień, w szczególności związanych z niepożądanymi odczynami poszczepiennymi (NOP) u dzieci (...) proszę o wskazanie jakimi danymi i statystykami w tym zakresie dysponuje Sanepid") nie sposób uznać odpowiedzi PPIS za niewystarczającą. Organ wskazał, że prowadzi rejestr zgłoszeń niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz że rejestr ten zawiera dane osób, u których podejrzewa się lub rozpoznano wystąpienie niepożądanego odczynu poszczepiennego: imię i nazwisko; datę urodzenia; numer PESEL, a w przypadku gdy osobie nie nadano tego numeru - serię i numer paszportu albo numer identyfikacyjny innego dokumentu, na podstawie którego jest możliwe ustalenie danych osobowych; płeć; adres miejsca zamieszkania; dane o stanie zdrowia oraz inne informacje niezbędne do sprawowania nadzoru nad występowaniem odczynów poszczepiennych, zgodnie ze współczesną wiedzą medyczną; informacje pochodzące z nadzoru indywidualnego.

Zwrócić należy przy tym uwagę, iż skarżąca występowała wcześniej do PPIS w trybie dostępu do informacji publicznej (wniosek z dnia 26 września 2024 r.), w którym skierowała do organu 13 konkretnych, szczegółowych pytań w zakresie szczepień ochronnych. Wniosek z dnia 15 października 2024 r. odznacza się wysokim poziomem ogólności. Stąd też trudno skutecznie postawić zarzut, że odpowiedź PPIS informującego, jakiego rodzaju rejestr prowadzi i jakiego rodzaju dane ten rejestr zawiera, stanowi "nikłą" odpowiedź. W skardze, poza stwierdzeniem, że pismem z dnia 28 października 2024 r. PPIS udzielił odpowiedzi w nikłym stopniu odsyłając do publikacji, skarżąca w istocie nie wykazała w jakim zakresie organ nie udzielił wyczerpującej informacji na wniosek z dnia 15 października 2024 r. Nie jest przy tym zrozumiały zarzut dotyczący odesłania do publikacji, w sytuacji gdy w treści pisma z dnia 28 października 2024 r. PPIS nie powołuje się ani nie odsyła do żadnych publikacji.

Mając na uwadze powyższe Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się zarzucanej w skardze bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej na wniosek skarżącej z dnia 15 października 2024 r. W związku z tym Sąd uznał skargę za niezasadną i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w pierwszej kolejności należy wskazać, że organ poniesienia takich kosztów nie wykazał. Niezależnie od powyższego Sąd wyjaśnia, że w postępowaniu przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, tj. w pierwszej instancji, zgodnie z art. 200 p.p.s.a. zasadą jest, że zwrot kosztów postępowania może nastąpić jedynie na rzecz skarżącego i tylko w sytuacji, gdy skarga została uwzględniona lub umorzono postępowania w wypadkach wymienionych w art. 201 p.p.s.a. Brak jest zatem podstawy do przyznania organowi kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi.

Powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na http://orzeczenia.nsa.gov.pl.