Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 9 sierpnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 sierpnia 2022 roku sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy budynku rekreacji indywidualnej - oddala skargę.

Postanowieniem z dnia 16 lutego 2022 r., Starosta Piski (dalej jako: "Starosta", "organ pierwszej instancji"), nałożył na A. W. (dalej jako: "skarżący", "strona"), obowiązek usunięcia braków występujących w przedłożonym zgłoszeniu z dnia 1 lutego 2022 r. w sprawie zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej na dz. nr geod. [...] obręb D. gm. O., poprzez dostarczenie decyzji o warunkach zabudowy na ww. działkę z klauzulą jej ostateczności lub zaświadczenia o ostateczności

ww. decyzji. Czynności powyższych należało dokonać do dnia 7 marca 2022 r.

Następnie, decyzją z dnia 9 marca 2022 r., Starosta wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej na dz. nr geod. [...], obręb D., gm. O. W uzasadnieniu wskazano, że do dnia wydania decyzji nie zostały dostarczone dokumenty, zgodnie z postanowieniem z dnia 16 lutego 2022 r.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, skarżący zarzucił naruszenie art. 30 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez jego niezastosowanie i nałożenie obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, podczas, gdy ustawodawca nie nakłada takiego obowiązku oraz art. 50 ust. 2 w zw.

z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na jego niezastosowaniu i przyjęciu, że budowa przedmiotowego budynku wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto, zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 6 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.", poprzez wydanie decyzji z naruszeniem zasady praworządności, działania zgodnie z utrwaloną praktyką oraz w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, mając ma względzie interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy, zasadę bezstronności i równego traktowania, a także naruszenie art. 11 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie zasadności podjętej decyzji i jej lakoniczne uzasadnienie faktyczne

i prawne. W ocenie strony, zgłoszenie zawierało komplet wymaganych dokumentów,

a ustawodawca nie wskazuje konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla katalogu obiektów opisanych w art. 29 Prawa budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r., Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż wniosek zgłoszenia dotyczy robót budowalnych polegających na budowie wolno stojącego budynku parterowego rekreacji indywidualnej, przeznaczonego do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2. Wskazano, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie, na którym obowiązuje rozporządzenie Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego.

W ocenie Wojewody, zgłoszona inwestycja wymaga decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), dalej jako: "u.p.z.p." - nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Osobno jednak należy rozpatrywać decyzję o warunkach zabudowy. W art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że w tym przypadku powołany art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jednak w art. 59 ust. 2 wskazano, że wymóg uzyskania warunków zabudowy stosuje się również do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę,

z wyjątkiem jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

W przypadku bodowy budynku rekreacyjnego na działce nr [...] obręb D.,

gm. O. zaszłaby zmiana zagospodarowania terenu, ponieważ powstałby budynek na gruncie rolnym (oznaczenia na mapie RVI, N, PSVI, LsVI). Teren jest niezabudowany, po zrealizowaniu inwestycji powstałaby zabudowa, która niewątpliwie zmieniłaby sposób zagospodarowania terenu, gdyż najbardziej widoczną zmianę zagospodarowania terenu stanowi wzniesienie na nim obiektu budowlanego. Wnioski

z analizy art. 59 ust. 1 i 2, w ocenie Wojewody, są takie, że warunków zabudowy wymaga w zasadzie każda zmiana zagospodarowania terenu, choćby nie była ona reglamentowana prawem budowlanym – wszakże wedle przytoczonych przepisów może mieć ona postać budowy obiektu budowlanego, wykonania innych robót budowlanych, zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a nawet niewymagającej pozwolenia na budowę zmiany zagospodarowania samego terenu. Nie do zaakceptowania jest rozumowanie, że w każdym przypadku, gdy tylko aktywność inwestora wyraża się w budowie zwolnionej z obowiązku pozwolenia na budowę, ten zarazem zwolniony byłby z obowiązku uzyskania warunków zabudowy. Przeczyłoby to wyjściowej regulacji z art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Kluczem do właściwego stosowania

art. 50 ust. 2 u.p.z.p. do instytucji warunków zabudowy jest stosowanie "odpowiednie". Zdaniem organu, zwolnienie zawarte w tym przepisie jako odpowiednie uzupełnienie art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. może mieć zastosowanie tylko w przypadku, gdy nie zaprzecza tej regulacji głównej. Należy więc uznać, że na mocy art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. zwolnione z obowiązku uzyskania warunków zabudowy będą tylko roboty budowlane nieingerujące w zagospodarowanie terenu. Chodzi więc o roboty budowlane inne, niż budowa – takie które należą do drugiej z trzech kategorii wymienionych w art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Organ powołał się ponadto na postanowienia art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowalnego, wskazując, że przepis ren potwierdza, że ustawodawca nie lekceważy wymagań ładu przestrzennego także, gdy chodzi o budowę i wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem. To tym bardziej przemawia za wąskim stosowaniem wyjątku z art. 50 ust. 2 u.p.z.p.

Ponadto, organ wskazał, że działalność inwestycyjna na terenach Mazurskiego Parku Krajobrazowego może wiązać się z szeregiem ograniczeń i uwarunkowań, które nie są możliwe do zdefiniowania przez organ administracji architektoniczno-budowalnej w tak uproszczonej procedurze jaką jest zgłoszenie budowy. Decyzja o warunkach zabudowy powinna być, w ocenie Wojewody, uzgadniania z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Dlatego też, nałożenie obowiązku dołączenia do zgłoszenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy jest zasadne.

Wskazano też, że w postępowaniu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych zastosowanie przepisów k.p.a. jest bardzo ograniczone. Wskazane przez stronę naruszenia pozostały bez wpływu na ocenę zasadności sprzeciwu.

W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na decyzję Wojewody z dnia 25 kwietnia 2022 r., skarżący powtórzył w zasadzie zarzuty zawarte w odwołaniu, wskazując dodatkowo naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy

z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), dalej jako: "P.b.", poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że budowa budynku wymagającego zgłoszenia obliguje do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu skarżący wskazał na postanowienia art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

i stwierdził, że wśród wskazanych tam przepisów do odpowiedniego stosowania, do których odsyła art. 64 ust. 1 u.p.z.p., brak jest wskazania art. 50 tej ustawy, co nie oznacza jednak, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie. Skarżący nie zgodził się z wykładnią art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw prawnych do ograniczania stosowania regulacji zawartych

w art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Tylko językowa wykładnia art. 59 ust. 2 ustawy prowadziłaby do wniosku, że decyzja o warunkach zabudowy wymagana jest do każdej zmiany zagospodarowania terenu, a także robót budowlanych podlegających zgłoszeniu. Wykładnia taka, w kontekście pozostałych przepisów ustawy, nie jest prawidłowa. Nie można przyjąć, że art. 59 ust. 1 u.p.z.p., odsyłający do odpowiedniego stosowania art. 50 ust. 2 u.p.z.p., jest normą pustą. Art. 59 ust. 2 dotyczy wyłącznie takich zmian w zagospodarowaniu terenu, które nie stanowią robót budowlanych i nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Odpowiednie zastosowanie art. 50 ust. 2 oznacza, że z obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zwolnione są budowy niewymagające pozwolenia na budowę, w tym wymagające zgłoszenia. Tylko przy tak przyjętym znaczeniu można mówić o spójności regulacji prawa budowlanego. Przedstawioną interpretację potwierdza, zdaniem skarżącego, art. 30 ust. 4 P.b.

Dodatkowo skarżący wskazał, że przesłanki wydania decyzji o sprzeciwie, zgodnie z art. 30 ust. 6 P.b. mają charakter wyczerpujący i nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a w związku z tym, dokonana przez organ ocena nie może wykraczać poza ich granice.

Skarżący podniósł także, iż planowana inwestycja nie mieści się katalogu przedsięwzięć ujętych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r.

w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak również, nie narusza żadnego nakazu objętego rozporządzeniem w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego

i prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie

art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania

w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika

z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę,

a skarżący nie sprzeciwił się temu w przepisanym terminie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody, którą utrzymano w mocy sprzeciw Starosty Piskiego w sprawie zgłoszenia budowy budynku rekreacji indywidualnej na dz. nr geod. [...] obręb D., gm. O. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 30 ust. 5c ustawy z dnia

7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2352 z późn. zm.), dalej jako: "P.b.". Zgodnie z tym przepisem - w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

W ocenie organu pierwszej instancji, skarżący nie uzupełnił w określonym terminie braków zgłoszenia, określonych postanowieniem z dnia 16 lutego 2022 r., tj. nie dostarczył decyzji o warunkach zabudowy na ww. działkę wraz z klauzulą ostateczności lub zaświadczenia o ostateczności tej decyzji.

Zgodnie natomiast z art. 30 ust. 6 P.b. – organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli:

1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy;

3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 7, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje;

4) roboty budowlane zostały rozpoczęte z naruszeniem ust. 5.

W myśl natomiast art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - zmiana zagospodarowania terenu

w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 59 ust. 2 tej ustawy stanowi, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku.

Z przepisów powyższych wynika, że zmiana zagospodarowania terenu

(z wyjątkiem zmiany tymczasowej), nawet taka, która nie wymaga pozwolenia na budowę, oznacza konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zmiana zagospodarowania oznacza niewątpliwie funkcjonalne przekształcenia terenu, a zatem określone działania faktyczne, które przekształcają w przestrzeni dany teren, zmieniając jego dotychczasową prawem przewidzianą funkcję bądź poprzez nadanie jej nowego przeznaczenia, bądź poprzez pozbawienie jej cech pozwalających wykorzystywać ją

w dotychczasowy sposób. Oceny, czy dane zamierzenie skutkuje zmianą zagospodarowania terenu należy dokonywać indywidualnie, uwzględniając okoliczności każdego przypadku. Najbardziej widoczną zmianą zagospodarowania terenu jest wzniesienie na nim obiektu budowlanego.

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że skarżący zgłosił Staroście zamiar budowy budynku rekreacji indywidualnej na

dz. nr geod. [...] obręb D., gm. O. Jak wynika z załączonej do wniosku dokumentacji, działka stanowi własność skarżącego, położona jest – jak wskazał organ odwoławczy - na gruncie rolnym – RVI, N, PSVI, LsVI. W przypadku budowy wnioskowanego budynku doszłoby więc do zmiany zagospodarowania terenu, bowiem powstałby budynek na gruncie rolnym, niezabudowanym.

W ocenie Sądu, mając na uwadze treść art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. w związku

z art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., organ pierwszej instancji prawidłowo postanowił, na podstawie art. 30 ust. 5s P.b. o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia

o przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy. Niezrealizowanie tego obowiązku musiało skutkować wydaniem sprzeciwu, co wprost wynika z art. 30 ust. 5c P.b. Inne rozumienie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. prowadziłoby do sprzeczności z art. 50 ust. 2

i oznaczałoby, że w każdym przypadku, gdy nie jest konieczne pozwolenie na budowę, nie jest też konieczna decyzja w sprawie warunków zabudowy.

Nie można więc podzielić stanowiska skarżącego, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do ograniczania stosowania regulacji zawartych w art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem - nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Przepis ten nie może być jednak interpretowany w oderwaniu od wskazanych wyżej postanowień art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p., które w sposób jasny i jednoznaczny wskazują, że w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę wymagane jest ustalenie, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W art. 59 ust. 1 wskazano jednocześnie, że przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio,

tzn. z uwzględnieniem postanowień art. 59 ust. 1. W przedmiotowej sprawie zaś bez wątpienia nastąpi zmiana zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do kwestii położenia przedmiotowej nieruchomości na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, stwierdzić należy, że kwestia ta, na obecnym etapie postępowania jest przedwczesna i zbędna.

Końcowo wskazać należy, że z art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. wynika, że nie zawsze, gdy nie jest wymagane pozwolenie na budowę, nie jest konieczne uzyskanie decyzji

o warunkach zabudowy.

Sąd nie podziela również zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia przepisów postępowania. W ocenie Sądu, postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.