Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Drzazga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. G. na pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej; postanawia odrzucić skargę. /-/ B. Drzazga

J. G. pismem z dnia 1 października 2012 r. wniósł do tutejszego Sądu skargę na pismo (jak zatytułował "na pisemną interpretację") Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012 r. nr [...], którym to Wojewoda jako organ nadzoru ustosunkował się do skargi J. G. z dnia 9 sierpnia 2012 r. dotyczącej pisma Starosty P. z dnia [...] 2012 r. nr [...], w którym ten podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko, iż dopuszczalne jest żądanie od bezrobotnego niepełnosprawnego zabezpieczenia dotacji na podjęcie działalności gospodarczej poprzez złożenie poręczeń trzech poręczycieli. Skarżący wniósł o uchylenie "zaskarżonej decyzji" oraz przyznaniu mu środków na podjęcie działalności gospodarczej zgodnie ze złożonym wnioskiem. Jednocześnie wniósł o zwolnienie od kosztów sądowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, wskazując, iż skarga ta jest niedopuszczalna. Wojewoda wyjaśnił, że skarga ta nie została wskazana przez ustawodawcę w zamkniętym katalogu możliwych skarg przed sądami administracyjnymi określonym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie wydano żadnej decyzji administracyjnej. W ocenie Wojewody skarżący wniósł skargę na odpowiedź na skargę złożoną w trybie art. 227 k.p.a. W wskazanej odpowiedzi (zaskarżonym piśmie z dnia 13 września 2012 r.) poinformowano skarżącego o sposobie załatwienia skargi i stanowisku w tej sprawie organu nadzorczego w zakresie interpretacji spornego § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz. U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.). Ponadto zdaniem Wojewody skarga ta nie dotyczy również aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa, bowiem J. G. wniósł skargę w trybie art. 227 k.p.a. na niewłaściwe działanie Powiatowego Urzędu Pracy w P. z zakresu prawa cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę J. G. wniesioną w niniejszej sprawie jako niedopuszczalną należało odrzucić.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis § 2 tego artykułu określa, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 powołanej ustawy sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012 r. ustosunkowujące się do skargi J. G. na pismo Starosty P. z dnia [...] 2012 r. nr [...], w którym ten zażądał od skarżącego dostarczenia zaświadczeń o zatrudnieniu i wynagrodzeniu trzech osób fizycznych, w nieprzekraczalnym terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma, wskazując jednocześnie, że dopuszczalne jest żądanie od osoby niepełnosprawnej będącej bezrobotnym, a ubiegającej się o dotację na podjęcie działalności gospodarczej, zabezpieczenia tej dotacji w formie złożenia poręczeń trzech poręczycieli. Co istotne w okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda udzielił skarżącemu odpowiedzi wspomnianym pismem po uprzednim udzieleniu skarżącemu przez Starostę P. informacji, że wniosek o przyznanie dotacji został rozpatrzony pozytywnie, jednak warunkiem udzielenia dotacji jest jej zabezpieczenie przez poręczenie trzech poręczycieli (pismo z dnia 11.06.2012 r.), a następnie (w piśmie z 5.07.2012 r.), że w przypadku braku wymaganych dokumentów dotacja nie zostanie skarżącemu udzielona, wniosek zostanie odłożony).

W związku z powyższym rozważenia wymaga jaki charakter ma zaskarżony akt i w jakim trybie został on wydany.

W ocenie Sądu podzielić należy stanowisko Wojewody wyrażone w odpowiedzi na skargę, iż zaskarżone pismo z 13 września 2012 r. stanowi odpowiedź udzieloną skarżącemu na skargę złożoną w trybie art. 227 k.p.a. na działalność Starosty P. Zważyć należy, iż przepis ów znajdujący się w Dziale VIII Kodeksu zatytułowanym "Skargi i wnioski" przewiduje, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Organem właściwym do rozpatrzenia skarg na działalność starosty jako organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego jest wojewoda (art. 229 pkt 2 k.p.a.). Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że skarga wnoszona w trybie art. 227 k.p.a. musi odpowiadać jednocześnie dwóm przesłankom: 1) nie ma cech środka prawnego uregulowanego w k.p.a. lub innych procedurach, 2) zawiera zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Skarga ma za przedmiot naganne sytuacje, które już powstały, ponieważ chodzi o ocenę skutków działania już podjętego lub działań będących w toku. Ma ona znamiona środka uruchamiającego kontrolę następczą. Postępowanie wdrażane przez właściwy organ na skutek skargi ma charakter uproszczonego postępowania administracyjnego. Celem tego postępowania jest naprawienie błędów i zaniedbań, a nie wydawanie określonych regularnymi procedurami rozstrzygnięć spraw. W toku instancji administracyjnych lub sądowych (J. Borkowski [w: B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do K.p.a., Warszawa 2011, s. 707-708, również: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 sierpnia 2012 r., II SA/Sz 696/12, Lex nr 1224048).

Wyjaśnić należy, iż skarga J. G. z dnia 9 sierpnia 2012 r. została wniesiona do organu nadzoru w trakcie postępowania, w którym Starosta P. rozpatrywał jego wniosek o przyznanie dotacji w trybie art. 12a ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) i przepisów wykonawczych do tej ustawy. W dniu 30 kwietnia 2012 r. skarżący złożył w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. wniosek o dotację. Pismem z 14 maja 2012 r. Starosta P. wezwał skarżącego do "poprawieniu błędów rachunkowych i uzupełnienia braków oraz dostarczenia określonych dokumentów". Następnie zaś – jak już wyżej wspomniano – pismem z dnia 11 czerwca 2012 r. wezwał wnioskodawcę do dostarczenia zaświadczeń o zatrudnieniu i wynagrodzeniu trzech osób fizycznych, które mogłyby poręczyć udzielenie dotacji, zaś pismem z dnia 5 lipca 2012 r. ponowił tę prośbę, wskazując, że w przypadku braków tych dokumentów nie zostanie wnioskodawcy udzielona dotacja, a jego wniosek zostanie odłożony.

Przepis art. 12 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy stanowi, że osoba niepełnosprawna, o której mowa w art. 11 ust. 1, może otrzymać ze środków Funduszu jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej w wysokości określonej w umowie zawartej ze starostą, nie więcej jednak niż do wysokości piętnastokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, jeżeli nie otrzymała bezzwrotnych środków publicznych na ten cel. Warunki oraz tryb przyznawania i zwrotu środków, formy zabezpieczenia zwrotu środków oraz wzór wniosku i niezbędne elementy umowy dotyczącej przyznania środków, o których mowa w art. 12 ust. 1 tej ustawy określa rozporządzenia w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej. Przepis § 3 ust. 1 stanowi, że wniosek (o dotację) składa się do starosty właściwego ze względu na miejsce zarejestrowania osoby niepełnosprawnej jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu. Następnie starosta sprawdza wniosek pod względem rachunkowym oraz formalnym. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości we wniosku starosta: 1) informuje wnioskodawcę o nieprawidłowościach w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku oraz 2) wzywa do ich usunięcia w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Termin, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, podlega przedłużeniu na wniosek wnioskodawcy, jeżeli usunięcie nieprawidłowości nie może nastąpić w terminie z przyczyn nieleżących po stronie wnioskodawcy. W przypadku niezachowania terminu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, lub terminu określonego zgodnie z ust. 3 starosta informuje wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia (§ 4 ust. 1-4 rozporządzenia). Starosta pisemnie informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku przeznaczonego do realizacji na dany rok w terminie 30 dni od dnia otrzymania kompletnego wniosku (...). W przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku starosta sporządza uzasadnienie. W przypadku zaś pozytywnego rozpatrzenia wniosku starosta informuje pisemnie wnioskodawcę o rozpatrzeniu wniosku, wzywając go do negocjacji warunków umowy. Negocjacje powinny zakończyć się w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

Wskazać należy, że na tle powołanych przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych doszło do powstania rozbieżności. W części spraw sądy administracyjne uznawały, że rozstrzygnięcie starosty w przedmiocie wniosku o udzielnie pomocy (tu dotacji) podlega kontroli sądu administracyjnego jako czynności z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28.10.2010, II SA/Ol 424/10, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), inne zaś sądy odrzucały skargi uznając, że odmowa przyznania środków nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem czy czynnością podlegającą kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienie WSA w Poznaniu z 8.06.2010 r., IV SA/Po 435/10 oraz postanowienie WSA w Łodzi z 15.09.2010 r., II SA/Łd 797/10 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym doszło do przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny rozszerzonemu składowi zagadnienia prawnego: "czy negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej na podstawie art. 12a ustawy o rehabilitacji zawodowej (...) w trybie przewidzianym rozporządzeniem w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej (...) następuje w formie decyzji administracyjnej?" Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów uchwałą z dnia 24 maja 2012 r., II GPS 1/12 (publ. ONSAiWSA 2012/4/62, Lex nr 1163154) uznał, że negatywne rozpatrzenie wniosku w tychże sprawach następuje w drodze decyzji administracyjnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż działania J. G. podjęte w trakcie postępowania o przyznanie dotacji dla osób niepełnosprawnych będących bezrobotnymi, a polegające na zakwestionowaniu wymogu uzyskania poręczenia dotacji, miały charakter skargi wniesionej w trybie art. 227 k.p.a. na działalność Starosty P. Skarżący pismem z dnia 9 sierpnia 2012 r. skarży się Wojewodzie Wielkopolskiemu na działania Starosty polegające na bezpodstawnym wzywaniu go do przedłożenia dokumentów potwierdzających poręczenia zwrotu kwoty dotacji, gdy tymczasem – jak twierdzi - równie dopuszczalnym środkiem zabezpieczenia zwrotu kwoty dotacji może być akt notarialny o poddaniu się egzekucji przez dłużnika (§ 6 ust. 2 pkt 2 lit. h rozporządzenia). W konsekwencja Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 13 września 2012 r. rozpatruje skargę wniesioną w trybie Działu VIII k.p.a.

Zważywszy, że niniejsza sprawa może zakończyć się wydaniem decyzji negatywnej dla skarżącego, pozostawienie jego wniosku bez rozpatrzenia bądź zawarciem umowy o przyznanie dotacji nie można uznać, by skierowane w jego trakcie do J. G. pismo Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2012 r., odpowiadające na jego skargę można było zakwalifikować jako akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie, uwzględniwszy fakt, że do sądu administracyjnego nie przysługuje skarga na rozstrzygnięcia podejmowane skutek skargi przewidzianej w art. 227 i następnych k.p.a. (stanowisko to ugruntowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych – przykładowo: postanowienie NSA z 21.12.2010r., II OSK 2389/10, Lex nr 743417, postanowienie NSA z 1.06.2010r., I OW 30/10, Lex nr 643335), skargę J. G. wniesioną w niniejszej sprawie należało na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. odrzucić, o czym Sąd orzekł w sentencji postanowienia.

/-/ B. Drzazga