Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1625/19 o odmowie wstrzymania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi E.S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 1625/19 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi E.S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że przesłanką niezbędną do wstrzymania wykonania jest możliwość wykonania aktu, którego dotyczy wniosek. Przez "wykonanie aktu administracyjnego" należy natomiast rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z treścią aktu. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zaskarżone postanowienie nie posiada przymiotu wykonalności, nie nakłada bowiem na adresata żadnych obowiązków, bądź uprawnień, których wykonanie mogłoby nastąpić dobrowolnie, bądź w sposób przymusowy. Wniosek o wstrzymanie jego wykonania jest zatem bezzasadny.

Sąd dodał, że nawet gdyby przyjąć, iż zaskarżone postanowienie podlega wykonaniu w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a"), to brak jest podstaw do przyjęcia, że wykonanie to może spowodować skutki, o jakich mowa w tym przepisie. Nie można bowiem przyjąć, jak zdaje się twierdzić pełnomocnik skarżącego, że to w następstwie wykonania tego postanowienia dojdzie do rozbiórki obiektu.

E.S., reprezentowany przez adwokata, wniósł zażalenie na powołane postanowienie.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 § 3 P.p.s.a. polegające na:

a) uznaniu, że bezzasadny jest wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, bowiem postanowienie to "nie nakłada na adresata żadnych obowiązków bądź uprawnień", podczas gdy wydanie tego postanowienia w takim stanie rzeczy w sposób oczywisty zamyka stronie możliwość do rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie wykonania w ogóle, wobec czego jedynym właściwym jest obecnie wnioskowanie o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu;

b) uznaniu, że brak jest podstaw do przyjęcia, że wskutek wykonania zaskarżonego postanowienia dojdzie do rozbiórki obiektu, jaką nakazano zaskarżoną decyzją, podczas gdy wobec wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania strona może wnioskować o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji jedynie w trybie wniosku zawartego w skardze na wymienione wyżej postanowienie.

W uzasadnieniu zażalenia E.S. stwierdził, że gdyby nie złożył wniosku o wstrzymanie zaskarżonego postanowienia, nie zostałby on w żaden sposób rozpatrzony. Zauważył, że Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, zatem wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji mógł zostać skutecznie złożony jedynie w skardze na to postanowienie.

W ocenie skarżącego, niezrozumiałe wydają się twierdzenia Sądu odnośnie do tego, że zaskarżone postanowienie nie posiada przymiotu wykonalności, bowiem nie nakłada na adresata żadnych obowiązków, bądź uprawnień. Jego zdaniem, oczywista pozostaje okoliczność, że odmowa przywrócenia terminu do wniesienia odwołania niesie dla strony oczywiste skutki w postaci aktualizacji obowiązku wykonania rozbiórki budynku gospodarczego. Skoro organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji, to uznaje, że odwołania tego nie będzie już rozpatrywał. Postanowienie to jest ostateczne i co prawda przysługuje stronie prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, co strona uczyniła, jednakże twierdzenie Sądu, że zaskarżone postanowienie nie posiada przymiotu wykonalności, bowiem nie wywołuje względem strony żadnych skutków ("obowiązków bądź uprawnień"), jest w ocenie E.S. oczywiście chybione.

Dalej skarżący wywiódł, że już sam art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a. wskazuje, iż w razie wniesienia skargi na inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - organ może wstrzymać wykonanie aktu lub czynności. Dlatego wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia było w przedmiotowej sprawie możliwe, a przy tym stanowi dla strony jedyną możliwość wstrzymania wykonania nakazu określonego w zaskarżonej decyzji. Skoro akt organu administracyjnego nakłada na stronę określone obowiązki i kiedy wykonanie rozstrzygnięcia organu może spowodować wystąpienie po stronie skarżącego znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, to nie sposób uznać, że zaskarżone postanowienie nie posiada tak rozumianego przymiotu wykonalności, a co za tym idzie, nie można złożyć wniosku o wstrzymanie jego wykonania.

Następnie E.S. podniósł, że kolejnym naruszeniem art. 61 § 3 P.p.s.a. jest uznanie, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że wskutek wykonania zaskarżonego postanowienia dojdzie do rozbiórki obiektu, jaką nakazano zaskarżoną decyzją, podczas gdy wobec wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania strona może wnioskować o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, jedynie w trybie wniosku zawartego w skardze na wyżej wymienione postanowienie. Innymi słowy, na obecnym etapie postępowania nie istnieje możliwość wnioskowania o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, inaczej niż składając go w skardze na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Nie sposób przy tym uznać, że postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie może powodować skutków, o jakich mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków jest w przedmiotowej sprawie oczywiste. Skarżący wskazał bowiem, że w przypadku wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zajdą niemożliwe do odwrócenia skutki dla strony oraz nastąpi związana z tym niepowetowana szkoda. W sytuacji, gdy w przypadku uwzględnienia jego skargi, a w dalszej perspektywie w wyniku odwołania zaskarżona decyzja zostanie uchylona, brak będzie realnych możliwości, aby skutek w postaci rozbiórki budynku cofnąć. Powyższe w ocenie skarżącego, w oczywisty sposób wynika z realiów sprawy, a jak wskazuje się w orzecznictwie, sąd powinien uwzględniać wszystkie okoliczności, nawet niepodniesione we wniosku, o ile można je wyinterpretować na podstawie obowiązujących przepisów prawa oraz akt sprawy.

W związku z powyższym, E.S. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W świetle natomiast art. 61 § 3 P.p.s.a, po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma zastosowanie wyłącznie do takich aktów administracyjnych, które podlegają wykonaniu. Z kolei wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie, w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu rzeczywistości, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w akcie (zob. też Wajda P. [w:] Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Komentarz (red.) Hauser R. i Wierzbowski M. Warszawa 2015 r., str. 375).

Zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2019 r. nie ma cech wykonalności, gdyż nie nakazuje wykonania jakiegokolwiek obowiązku, ani nie przyznaje jakiegokolwiek uprawnienia. Stanowi ono jedynie dokonane przez organ administracji, formalne stwierdzenie braku przesłanek do przywrócenia przekroczonego przez stronę terminu procesowego, a zatem rozstrzygniecie stricte proceduralne. Nie jest więc możliwe wymuszenie jego wykonania działaniami egzekucyjnymi. Stąd też niedopuszczalne jest zastosowanie w stosunku do niego ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Dlatego należało w pełni zaakceptować argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej w zażaleniu, należy zauważyć, że z treści art. 61 § 3 P.p.s.a. jednoznacznie wynika, że o zastosowaniu ochrony tymczasowej sąd administracyjny orzeka wyłącznie na wniosek skarżącego. Przy braku odpowiedniego wniosku orzeczenie sądu jest niedopuszczalne. Co za tym idzie, sąd nie może wyjść poza granice wniosku strony.

Tymczasem skutki, na które wskazuje skarżący (obowiązek wykonania rozbiórki budynku gospodarczego) nie są spowodowane wykonaniem postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2019 r., lecz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Żywcu z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] nakazującej rozbiórkę. Zaskarżonym postanowieniem Sąd

– działając na wniosek skarżącego - rozpoznał natomiast wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od wskazanej decyzji. W petitum skargi E.S. wskazał wprawdzie, że wnosi o wstrzymanie wykonania "zaskarżonej decyzji". W uzasadnieniu wniosku, pozbawionym zresztą jakiejkolwiek szerszej argumentacji, stwierdził jednak jednoznacznie, że "w przypadku wykonania postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wykonania rozbiórki oraz późniejszego uchylenia wskazanego postanowienia zajdą niemożliwe do odwrócenia skutki dla strony oraz związana z tym niepowetowana szkoda". Zakres, w jakim oczekuje zastosowania ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, skarżący potwierdził też w uzasadnieniu zażalenia, obszernie wywodząc, dlaczego w jego ocenie postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] września 2019 r. posiada przymiot wykonalności.

W związku z powyższym nie było podstaw do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji orzekł w innym zakresie niż wnioskował skarżący, bądź że nie orzekł o całości wniosku.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., oddalił zażalenie.