Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Książek po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1300/21 w sprawie ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 7 lipca 2021 r. nr DI-420/546/2020/isz w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od P. sp. z o.o. z siedzibą w B. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 4050 (cztery tysiące pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 21 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt IV SA/Wa 1300/21 po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej także: "spółka", "skarżąca", "zakład") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ", "organ odwoławczy") z 7 lipca 2021 r. nr DI-420/546/2020/isz w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w W., przejętej przez skarżącą, jest decyzja GIOŚ z 7 lipca 2021 r., nr DI-420/546/2020/isz (dalej: "zaskarżona decyzja"), którą uchylono decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ, organ I instancji) z 12 marca 2020 r. znak: I-P.7062.3.041.2019.mm w całości i orzeczono o wymierzeniu ww. spółce administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 75.000 złotych za przetwarzanie odpadów na terenie zakładu, zlokalizowanego w W. przy ul. [...], bez wymaganego zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Nie zgadzając się ze wskazanym wyżej orzeczeniem GIOŚ z 7 lipca 2021 r. F. sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W dniu 11 października 2021 r. do Sądu wpłynęło pismo z 6 października 2021r., z załączonymi doń stosownymi dokumentami, informujące, że w miejsce dotychczasowej skarżącej spółki wstępuje P. sp. z.o.o z siedzibą B. Spółka ta bowiem na podstawie art. 491 – 516 Kodeksu spółek handlowych, 2 września 2021 r. przejęła F. sp. z o.o. z siedzibą w W. a co za tym idzie na podstawie art. 494 § 1 i 2 Kodeksu spółek handlowych z tym dniem wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej.

Sąd I instancji, oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przeprowadzone postępowanie dowodowe wykazało, że skarżąca dopuściła się wskazanego w decyzji naruszenia przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. odpadach w zakresie przetwarzania odpadów na terenie przedmiotowego zakładu, bez wymaganego zezwolenia – co zostało stwierdzone w trakcie kontroli interwencyjnej przeprowadzonej przez organ I instancji (kontrola od 23 sierpnia do 15 listopada 2019 r.). Tym samym zasadnie organy uznały, że zachodzą podstawy do wymierzenia kary administracyjnej. Według Sądu I instancji, wysokość kary, prawidłowo została ustalona przez organ odwoławczy z uwzględnieniem art. 189c k.p.a., a tym samym w oparciu o przepisy względniejsze dla skarżącej, tj. przepisy obowiązujące przed nowelizacją ustawy dokonaną ustawą z 20 lipca 2018 r., a zatem przepisy, które obowiązywały w trakcie stwierdzonego naruszenia, tj. na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 194 ust. 3 oraz art. 199 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 992 ze zm.).

W skardze kasacyjnej spółka, reprezentowana przez r.pr., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.

Na podstawie art. 174 p.p.s.a. — zarzucono: naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 41 ustawy o odpadach w zw. z § 2 pkt 1 lit. e) rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów, z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych oraz w związku z art. 132 i 151 p.p.s.a. - przez przyjęcie, że w świetle wskazanych powyżej przepisów ustawy o odpadach, rozporządzenia Ministra Środowiska oraz dyrektywy unijnej trociny z obróbki drewna klejonego są odpadami, w związku z czym na przetwarzanie przez skarżącą zmieszanych trocin, wiór i pyłów powstałych z obróbki tarcicy oraz trocin z obróbki drewna klejonego wymagane jest uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach i w konsekwencji nałożenie na spółkę administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 75 000 złotych i wniesiono o:

1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

2) na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, a także uchylenie w całości decyzji GIOŚ w Warszawie z 7 lipca 2021 r., znak: DI-420/546/2020/isz oraz poprzedzającej ją decyzji WIOŚ z 12 marca 2020 r., znak: I-P.7062.3.041.2019.mm w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 575 000 złotych za przetwarzanie odpadów bez zezwolenia i umorzenie postępowania administracyjnego, albo na podstawie art. 185 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie,

3) zasądzenie na rzecz spółki od GIOŚ zwrotu kosztów postępowania przed WSA w Warszawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości wynikającej z obowiązujących przepisów,

4) zasądzenie na rzecz spółki od GIOŚ zwrotu kosztów postępowania przed NSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości wynikającej z obowiązujących przepisów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie jej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIOŚ, reprezentowany przez r.pr., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wszystkie zarzuty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 41 ustawy o odpadach w związku z § 2 pkt 1 lit. e) rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów, z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2010/75/UE z 24 listopada 2010 r. w sprawie emisji przemysłowych oraz w związku z art. 132 i 151 p.p.s.a. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu oraz jego uzasadnienia wyjaśnić należy, że art. 41 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm., dalej: u.o.) składa się z wielu jednostek redakcyjnych w postaci ustępów o zróżnicowanej treści normatywnej.

W świetle art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na przywołaniu przepisów prawa, z odwołaniem się do konkretnych jednostek redakcyjnych danego aktu prawnego, które, zdaniem kasatora, zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji. Z kolei przytoczenie uzasadnienia podstaw kasacyjnych polega na przedstawieniu argumentów jurydycznych, które, w realiach danej sprawy, mają przemawiać na rzecz tezy o naruszeniu wskazanych przepisów prawa przez sąd pierwszej instancji. W podstawie prawnej skargi kasacyjnej wskazano "art. 174 p.p.s.a.", który składa się z dwóch jednostek redakcyjnych o zróżnicowanej treści normatywnej.

Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną bez możliwości ich uzupełnienia, skorygowania, dopowiedzenia brakujących elementów.

W obrębie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., (której nie wskazano w skardze kasacyjnej) strona może powołać się na: 1. błąd wykładni - error contra similem vel rationem legis - polegający na wadliwym zrekonstruowaniu normy prawnej z przepisu prawa, wyrażający się w mylnym zrozumieniu przez sąd jego treści, a więc wadliwym ustaleniu wpisanego w ten przepis sensu normatywnego. Zauważenia również wymaga, że zarzut błędnej wykładni powinien obejmować tak konkretyzację nieprawidłowości wykładni przeprowadzonej przez sąd wojewódzki, jak i wyjaśnienie prawidłowej - zdaniem strony - rekonstrukcji normy prawnej z przepisu; 2. błąd subsumpcji - error contra ius in hypothesi - obejmujący nieprawidłowość działania sądu w postaci uznania, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi wpisanemu w hipotezę określonej normy prawnej. Polega on na przyjęciu przez sąd błędnej oceny zastosowania (bądź niezastosowanie) przez organ administracji przepisu prawa materialnego w odniesieniu do stanu konkretnej sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. Niewłaściwe zastosowanie normy prawa polega w tym przypadku na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie objętej dyspozycją przepisu. Co istotne - nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 28 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1343/24, LEX nr 3881527).

Zarzut błędnej wykładni prawa materialnego zobowiązuje stronę skarżącą kasacyjnie do wykazania, że Sąd I instancji dopuścił się błędu derywacyjnego, który w schemacie polega na prawidłowym doborze przepisów kształtujących prawnomaterialną podstawę wydanego rozstrzygnięcia (proces walidacji) przy jednoczesnym wadliwym odtworzeniu tej podstawy z uwagi na niepoprawną rekonstrukcję norm prawnych, które się na tę podstawę składają (proces derywacji). Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ma więc charakter wyłącznie normatywny, abstrahujący od okoliczności faktycznych danej sprawy. Jego istota polega na nieprawidłowym odtworzeniu poszczególnych elementów normy prawnej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia kształtującego treść stosunku administracyjnoprawnego strony. Może więc dotyczyć albo niewłaściwego odtworzenia zakresu stosowania normy, czyli okoliczności faktycznych, w których znajduje zastosowanie (hipoteza normy prawnej), albo wadliwego ustalenia konsekwencji prawnych w sytuacji prawnej podmiotu, który znalazł się w okolicznościach faktycznych aktywujących tę normę (dyspozycja/sankcja normy prawnej). Niezależnie od tego, którego elementu normy prawnej dotyczy zarzut błędnej wykładni, odnosi się on wyłącznie do jej generalno-abstrakcyjnego wzorca, kształtowanego treścią przepisów, z których się ją wywodzi. Okoliczności faktyczne sprawy pozostają w tej przestrzeni ocen prawnych bez znaczenia. Z tego też względu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtował się pogląd, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych - wyrok NSA z 22 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1982/21, LEX nr 3523217).

Autor skargi kasacyjnej błędnej wykładni prawa materialnego upatruje w zakwestionowaniu przez orzekające organy i Sąd I instancji poglądu skarżącej kasacyjnie, że trociny z drewna klejonego, takie jak te użyte przez spółkę i zakwestionowane w zaskarżonym wyroku oraz decyzjach, do których wyrok się odnosi, stanowią biomasę, nie są odpadami. W konsekwencji powyższego poglądu skarżącej przetwarzanie na brykiet wskazanych w punkcie 1) trocin z drewna klejonego z trocinami, wiórami i pyłami powstałymi z obróbki czystego drewna, będącymi produktami ubocznymi nie wymaga uzyskania zezwolenia.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza fakt, że skarżąca w okresie od 27 października 2017 r. (data ostatniej kontroli w zakładzie – protokół z kontroli nr WIOS-LODZ 582/2019 z 15 listopada 2019 r. str. 134 akt administracyjnych pkt 4.3), prowadziła przetwarzanie odpadów o kodzie 03 01 05 - trociny, wióry, ścinki, drewno, płyta wiórowa i fornir inne niż wymienione w 03 01 04, nie posiadając, wymaganego przepisami art. 41 ust. 1 u.o. zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Z ustaleń kontroli przeprowadzonej w Spółce, udokumentowanej protokołem z kontroli nr WIOS-LODZ 582/2019 z 15 listopada 2019 r., co do którego kontrolowana spółka nie wniosła uwag i zastrzeżeń i który został podpisany przez osobę uprawnioną, wynika wprost, że oprócz trocin, wiórów i pyłów z obróbki czystego drewna, w ww. okresie skarżąca świadomie skierowała do przetwarzania również odpady o kodzie 03 01 05 w postaci trocin z obróbki drewna klejonego. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał na treść art. 11 ust. 5 u.o., według którego "Przepisów ust. 1-4 nie stosuje się do materiałów paszowych określonych w przepisach Unii Europejskiej wydanych na podstawie art. 24 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) 767/2009 z dnia 13 lipca 2009 r. w sprawie wprowadzania na rynek i stosowania pasz, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1831/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady i uchylającego dyrektywę Rady 79/373/EWG, dyrektywę Komisji 80/511/EWG, dyrektywy Rady 82/471/EWG, 83/228/EWG, 93/74/EWG, 93/113/WE i 96/25/WE oraz decyzję Komisji 2004/217/WE (Dz. Urz. UE L 229 z 01.09.2009, str. 1, z późn. zm.) oraz produktów przetworzenia drewna takich jak kora, strużyny, odziomki pomanipulacyjne, wałki połuszczarskie, trociny, wióry, zrębki, zrzyny, szczapy i inne pochodzące z przetworzenia tych produktów, w tym brykiety i pelety, stanowiących mechanicznie przetworzony naturalny surowiec drzewny niezawierający jakichkolwiek innych substancji". Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że pojęcia "biomasa" oraz "produkt uboczny" nie są tożsame i nawet uznanie odpadów, w tym przypadku trocin z procesu obróbki płyt klejonych, za biomasę nie powoduje, że odpady te automatycznie stają się produktami ubocznymi i tracą status odpadu przez co nie stosuje się do nich przepisów ustawy o odpadach. Ma rację Sąd I instancji, że organy prawidłowo uznały zatem, że odpadów trocin z obróbki drewna klejonego, które nie powstały z przetworzenia czystego drewna lecz były zanieczyszczone dodatkowymi, nienaturalnymi, substancjami zawartymi w kleju nie można zaliczyć do żadnej z postaci biomasy zwolnionej ze stosowania przepisów ustawy o odpadach. Tym samym trociny z obróbki drewna klejonego stanowią odpady i tym samym działania związane z gospodarowaniem tymi odpadami podlegają przepisom ww. ustawy, w tym obowiązkowi uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Prowadzenie przetwarzania pozostałości z obróbki tarcicy stanowiących produkt uboczny, wymieszanych z odpadami trocin z drewna klejonego o kodzie 03 01 05 było procesem przetwarzania odpadów, co wymagało uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów i w konsekwencji niedopełnienia tego obowiązku zostało usankcjonowane wymierzeniem skarżącej administracyjnej kary pieniężnej. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 u.o., prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, że "przedmiotowe ścinki i zrzyny sklejki drewnianej stanowiły odpad z uwagi na brak spełnienia przez pyły, wióry i zrębki płyt drewnopochodnych kryteriów definicji biomasy, określonej w art. 2 pkt 6 lit. c ustawy o odpadach, zarówno ze względu na fakt, że nie stanowią one "naturalnych substancji", a także nie pochodzą z produkcji rolniczej lub leśnej, biorąc pod uwagę ww. przepis należy traktować je jako odpad, nie zaś biomasę. Biomasę stanowi czyste, niczym niezanieczyszczone drewno, poddane jedynie procesom obróbki mechanicznej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że elementy mebli, które przetworzono na zrzyny i ścinki sklejki powstały przy ingerencji mechanicznej oraz z zastosowaniem środków chemicznych (substancji klejących), których nie można odseparować ze struktury drewna wykorzystanego do produkcji mebli. Można przyjąć, iż: »to, że pozostałości produkcyjne mogą stanowić biomasę nie oznacza, że są produktami ubocznymi (...)»". (zob. wyrok NSA z 18 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2642/21).

W innym wyroku NSA stwierdził, że "Nie mieszczą się one w zakresie definicji biomasy zawartej w dyrektywie 2010/75/UE i powinny być traktowane jako odpady. Ich spalanie wymaga zatem przestrzegania przepisów dotyczących termicznego przekształcania odpadów. Niespełniona została zatem przesłanka zawarta w art. 10 pkt 4 ustawy o odpadach, ponieważ nie można uznać, że wykorzystanie ww. odpadów drewnopochodnych w sposób wskazany przez stronę nie doprowadzi do ogólnych negatywnych oddziaływań na środowisko lub zdrowie ludzi. Podczas spalania tego typu materiałów w warunkach nieprzystosowanych do termicznego przekształcania emitowane są szkodliwe substancje, niekorzystnie wpływające na środowisko, zdrowie i życie ludzi. Należy zwrócić uwagę, że art. 10 ustawy o odpadach nie posługuje się pojęciem odpadu, ale przedmiotu lub substancji powstającej w wyniku procesu produkcyjnego. Warunkiem uznania danego odpadu za produkt uboczny jest nie tylko spełnienie wszystkich warunków wynikających z art. 10 ww. ustawy, a także i tych warunków, które dotyczą sposobu zagospodarowania odpadów. Nie można bowiem dokonując wykładni art. 10 ustawy o odpadach doprowadzić do sprzeczności systemowej w samej ustawie". (zob. wyrok NSA z 5 marca 2025 r., sygn. akt III OSK 5450/21).

Wobec powyższego skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.