Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Olga Grzelak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Gminy Miejskiej [...] i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 922/16 w sprawie ze skarg Gminy Miejskiej [...] i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego od Wojewody Małopolskiego na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K.

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 922/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargi Gminy Miejskiej [...] i Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Województwo [...] orzeczeniem z dnia [...] października 1929 r. wywłaszczyło na cel rozszerzenia lotniska wojskowego w gm. kat. [...] m.in. parcelę I. kat [...] o pow. 0,7395 ha objętą Iwh [...] b. gm. kat. [...] stanowiącą własność W.T. Wywłaszczenie nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymania w ruchu kolei żelaznych oraz rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli.

W myśl art. 43 rozporządzenia z dnia 16 lutego 1928 r. można było nabywać tereny, przeznaczone na cele określone w art. 10 pkt 1 lit. a, b i c oraz w art. 11 lit. a, a także skrawki gruntów nienadających się do zabudowania w myśl przepisów obowiązujących lub według planu zabudowania, o ile takie skrawki zostały utworzone przez linie zabudowania.

Natomiast celem wywłaszczenia w roku 1929 mogła być:

1. budowa wszelkich arterii komunikacyjnych, razem z urządzeniami pomocniczymi (art. 10 pkt 1 lit. a i art. 11 lit. a rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli);

2. budowa budynków, zakładów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 10 pkt 1 lit. b rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli);

3. budowa placów publicznych, skwerów, parków, ogrodów, placów sportowych i innych podobnych urządzeń, przeznaczonych do użytku publicznego (art. 10 pkt I lit. c rozporządzenia o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli).

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku: M. C., D. C., W. C., Z. W., W. P., K. R., P. M., P. M., D. G., M. P., D. D., A. S., S. L., A. L., C. T., E. T., B. Z., A. B., J. T., J. T., S. M., P. M. i W. M. o zwrot nieruchomości orzekł o:

1. zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,2332 ha objętej księgą wieczystą [...], nr [...] o pow. 0,2176 ha objętej księgą wieczysta nr [...] i nr [...] o pow. 0,0498 ha (powstałej z podziału działki nr [...]) objętej księgą wieczystą nr [...] wszystkie położone w obr. [...] jedn. ewid. [...], miasto [...] w granicach wywłaszczonej parceli I. kat [...] była gmina katastralna [...] na rzecz:

a) M. C. (s. K. i A.) - w 45 423/1 260 000 części;

b) D. C. (s. K. i A.) - w 45 423/1 260 000 części;

c) W. C. (s. Z. i J.) - w 65 934/1 260 000 części;

d) Z. W. (c. M. i J.) - w 11610/1260000 części,

e) W. P. (s. S. i M.) - w 11 610/1 260 000 części,

f) K. R.(c. E. i W.) - w 30 000/1 260 000 części,

g) P. M. (s. E. i W.) - w 30 000/1 260 000 części,

h) P. M. (s. E. i W.) - w 30 000/1 260 000 części,

i) D. G. (c. J. i L.) - w 90 000/1 260 000 części;

j) M. P. (c. F. i W.) - w 180 000/1 260 000 części;

k) D. D. (c. Z. i J.) - w 90000/1260 000 części;

l) A. S. (c. A. i W.) - w 15 000/1 260 000 części,

m) S. L. (s. A. i W.) - w 15 000/1 260 000 części,

n) A. L. (c. Z. i J.) - w 60 000/1 260 000 części,

o) C. T. (s. F. i W.) - w 180 000/1 260 000 części,

p) E. T. (c. M. i J.) - w 45 000/1 260 000 części,

q) B. Z. (c. E. i T.) - w 45 000/1 260 000 części,

r) A. B. (c. M. i S.) - w 90 000/1 260 000 części,

s) J. T. (s. C. i W.) - w 60 000/1 260 000 części;

t) J. T. (s. C. i W.) - w 60 000/1 260 000 części,

u) S. M. (s. J. i L) - w 20 000/1 260 000 części;

v) P. M. (s. E. i S.) - w 20 000/1 260 000 części;

w) W. M. (s. E. i S.) - w 20 000/1 260 000 części;

2. zobowiązaniu osób wymienionych powyżej do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty [...] złotych odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości podzielonego stosownie do udziału.

Organ wskazał, że decyzję wydano w oparciu o art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w oparciu o dokumentację do celów prawnych – kompilację mapy katastralnej z mapą ewidencyjną - ustalił, że parcela I. kat. [...] b. gm. kat. [...] wchodzi w skład działek ewidencyjnych: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w obr. [...] jedn. ewid. [...] m. [...] (opracowanie przyjęto do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2014 r.). Organ ustalił, że wniosek o zwrot nieruchomości złożony został przez osoby legitymowane w myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. Cel wywłaszczenia został ustalony na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu oraz dokumentu "Podział parcel gruntowych" - jako rozszerzenie lotniska wojskowego. Ponadto organ wskazał na wydany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z 13 marca 2001 r. sygn. akt II SA/Kr 1988/00 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08, które zapadły w analogicznej sprawie dotyczącej nieruchomości, która podobnie jak przedmiotowa, została wywłaszczona na cele rozszerzenia lotniska wojskowego w [...] orzeczeniem Województwa [...] z [...] października 1929 r. (w stosunku, do której stwierdzono jej zbędność na tenże cel, gdyż - jak wówczas ustalono - na jej terenie nie były prowadzone żadne prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, lecz została wykorzystana pod inną rodzajowo inwestycję w postaci lotniska cywilnego). Organ wskazał, że zawnioskowane do zwrotu działki nr [...], nr [...] i nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), poł. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. [...], w granicach wywłaszczonej parceli 1. kat. [...], b. gm. kat. [...], służyły na cele lotniska cywilnego, zamiast planowanego "poszerzenia lotniska wojskowego", w związku z czym nieruchomości te należało uznać za zbędne na cel ich wywłaszczenia.

Od wskazanej decyzji odwołanie złożyła Gmina [...] podnosząc, że w roku 1923 powstał na wojskowym lotnisku w [...] trzeci w Polsce po Warszawie i Lwowie cywilny port lotniczy jednocześnie lotnisko to stało się obiektem wojskowo cywilnym. Istotnym zdaniem Gminy jest fakt, iż lotnisko cywilne powstało w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej decyzji z władzami wojskowymi. Gmina powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2001 r. sygn. akt: II SA/Kr 1988/00, że o tym czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, winien decydować stan faktyczny istniejący w chwili wybuchu wojny. Gmina podniosła, że z notatki służbowej Głównego Inspektora Lotnictwa z 1963 r. skierowanej do Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego wynika, że Lotnisko [...] istniało przed 1939 r. jako lotnisko wojskowe i komunikacyjne o nawierzchni trawiastej. W okresie wojny, wojska okupacyjne wybudowały na tym lotnisku drogę startową /betonową/ (...) wraz drogami kołowania dla samolotów. W roku 1945 lotnisko [...] (jako lotnisko wojskowe) użytkowane było przez lotnictwo wojskowe i lotnictwo komunikacyjne. W roku 1951 przystąpiono do wydłużenia istniejącej drogi startowej o 950 m /łącznie 2000 m/ (...) Lotnictwo wojskowe użytkowało lotnisko [...] do [...] listopada 1955 r., obecnie użytkuje go lotnictwo cywilne. Przytoczony stan faktyczny przesądza zatem, zdaniem Gminy, o istnieniu w chwili wybuchu na wskazanej działce lotniska wojskowego i komunikacyjnego a więc cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z art. 137 u.g.n. Ponadto wskazano, że powołane przez Starostę wyroki nie mają znaczenia dla przedmiotowej sprawy.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wskazał, że w przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w dniu 13 marca 2001 r. wydał wyrok, w którym wskazał, że: brak dokumentacji, z której wynikałoby, że na działce nr [...] dokonano inwestycji lub że taka inwestycja miała być zrealizowana, nie jest wystarczającym argumentem, do przyjęcia ustalenia, że działka ta nie została zużyta na poszerzenie lotniska zgodnie z celem wywłaszczenia oraz że ustalenie, że od ponad 30 lat działka nie jest wykorzystywana na cele związane z funkcjonowaniem lotniska, nie jest dowodem, że na cel taki wykorzystana nigdy nie była. W orzeczeniu zwrócono również uwagę, że istotnym dla sprawy jest czy działka "(...) została zużyta na ten cel, który został osiągnięty, a dopiero później, teren zmienił przeznaczenie, ma istotne znaczenie dla oceny właściwego zastosowania normy prawa materialnego." Zdaniem organu, z uwagi na związanie wspomnianym orzeczeniem, zarzut powołania się w uzasadnieniu decyzji na inne wyroki jest chybiony. Organ wskazał, że wspomniane orzeczenie nie przesądza kwestii zbędności wskazanej w nim nieruchomości. Podniesiono, że z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że część działki nr [...] znalazła się w granicach lotniska co oznacza, że pozostała część omawianej działki nr [...], znajdująca się poza granicami lotniska a więc od samego początku była zbędna na cel wywłaszczenia.

W ocenie organu w aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące na cywilny charakter lotniska m.in. treść cytowanego w zaskarżonym rozstrzygnięciu opracowania [...] oraz treść publikacji "[...]".

W konsekwencji w ocenie organu przyjąć należało, że funkcjonujący do momentu wybuchu lI Wojny Światowej port lotniczy w [...] był w istocie lotniskiem cywilnym a na prawidłowość tej oceny nie ma wpływu załączona do treści odwołania notatka służbowa Głównego Inspektora Lotnictwa z 1963 r. oraz wyrok Trybunału Konstytucyjny wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11.

Zadaniem organu w przedmiotowej sprawie nie można mówić o zrealizowaniu celu wywłaszczenia określonego jako "poszerzenie lotniska wojskowego", gdyż funkcjonujące na tym obszarze lotnisko miało charakter cywilny. Organ II instancji wskazał również, że organ I instancji prawidłowo rozliczył koszty związane ze zwrotem przedmiotowej nieruchomości.

Na wskazane rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Miejska [...] zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię prowadząca do wydania wadliwego orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Zdaniem Gminy zgromadzony w sprawie materiał nie uprawniał do przyjęcia, że lotnisko w chwili wybuchu wojny stanowiło lotnisko wojskowe i komunikacyjne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosło również Stowarzyszenie [...] zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji i brak dokonania oceny legalności całej decyzji niezależnie od podniesionych zarzutów; art. 107 § 1 k.p.a. przez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego; art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, art. 81 k.p.a. przez dokonanie ustaleń faktycznych w sytuacji gdy strona nie miała możliwości odniesienia się do przedmiotowych okoliczności; art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i brak ustalenia wartości nieruchomości z uwzględnieniem dokonywanych na nią nakładów powodujących zwiększenie wartości nieruchomości; art. 140 ust. 2 i 4 ustawy w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustalenia w uzasadnieniu decyzji czy organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego w kwestii zwiększenia lub zmniejszenia wartości zwracanej nieruchomości oraz w zakresie wartości nieruchomości wyliczonej na dzień jej zwrotu; art. 140 ust. 2 ustawy w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak ustalenia w uzasadnieniu decyzji sposobu i podstawy waloryzacji; art. 142 ust. 1 ustawy poprzez brak ustalenia terminu zwrotu nieruchomości; art. 141 ust. 2 ustawy w związku z art. 107 § 2 k.p.a. poprzez brak ustalenia w decyzji informacji o sposobie zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda Małopolski wniósł o ich oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie były już podobne sprawy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z terenu byłej gminy katastralnej [...]. W wyniku rozpoznania spraw zapadły orzeczenia wskazujące, że wywłaszczone nieruchomości nie są w żaden sposób wykorzystywane ani zagospodarowane na cel publiczny wynikający z celu wywłaszczenia.

Kontrolując decyzję Wojewody Sąd I instancji zauważył, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 u.g.n., chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Żądanie zwrotu nieruchomości lub jej części możliwe jest natomiast gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skoro podstawowym warunkiem dokonania zwrotu nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia ustalić należało czy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.

W niniejszej sprawie organy ustaliły, że celem wywłaszczenia było rozszerzenie lotniska wojskowego w [...]. Cel zatem został określony ściśle jako rozszerzenie lotniska wojskowego zatem, w ocenie Sądu I instancji, organy słusznie przyjęły, że wywłaszczona nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w orzeczeniu, gdyż na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano lotnisko cywilne. Z akt sprawy nie wynika aby wywłaszczone nieruchomości służyły celom wojskowym. Sąd zwrócił uwagę, że okoliczność, iż w okresie lI Wojny Światowej nastąpiło poszerzenie lotniska wojskowego w tej sprawie nie ma znaczenia gdyż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że obszar wywłaszczonej nieruchomości od co najmniej 1929 r. miał stanowić i stanowił teren lotniska cywilnego. Słuszna zatem była ocena organów, że pomimo wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na cele wojskowe w istocie pierwotnym przeznaczeniem działek było wybudowanie lotniska cywilnego.

Sąd podkreślił, że cel wywłaszczenia nie może być domniemywany, ani interpretowany w sposób dorozumiany. Wskazał również, że przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1928 r. Nr 23, poz. 202). nie zawierały żadnych przeszkód dla wywłaszczenia nieruchomości na cele lotniska cywilnego jako arterii komunikacyjnej z urządzeniami pomocniczymi bądź urządzeniami przeznaczonymi do użytku publicznego. Zatem gdyby celem wywłaszczenia była budowa części cywilnej lotniska (lub lotniska cywilnego), to znalazłoby zastosowanie takie właśnie rozstrzygnięcie w orzeczeniu o wywłaszczeniu.

Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie § 4 rozporządzenia Ministrów: Komunikacji i Spraw Wojskowych wydane w porozumieniu z Ministrami: Skarbu, Spraw Wewnętrznych, Spraw Zagranicznych oraz Przemysłu i Handlu z dnia 25 kwietnia 1929 r. o szlakach powietrznych, wyznaczonych do lotu ponad obszarem państwa oraz o lotniskach otwartych dla żeglugi powietrznej zagranicznej i krajowej. (M. P. z 1929 r. Nr 220, poz. 514) lotniskiem paszportowo-celnym (cywilnym) otwartym dla żeglugi powietrznej krajowej i zagranicznej bez zastrzeżeń było lotnisko w Krakowie. Funkcjonujący na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Komunikacji z 15 lutego 1934 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami Spraw Wojskowych i Spraw Wewnętrznych podział lotnisk na kategorie lotnisk wojskowych, cywilnych i wspólne (wojskowo-cywilne) również, w ocenie Sądu, potwierdza, że lotnisko w [...] miało charakter lotniska cywilnego.

Sąd podniósł również, że z akt sprawy wynika, iż organy ustalił, że stan zagospodarowania działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] pozwala na ich zwrot oraz że od lat 60-tych XX wieku nie funkcjonuje lotnisko [...]. Teren ten nie jest zatem od tego okresu wykorzystywany na cele publiczne, poza częściowym jego wykorzystywaniem przez przedsiębiorstwo komunikacyjne.

Od powyższego rozstrzygnięcia skargę kasacyjną złożyła Gmina Miejska [...] zarzucając mu:

1. naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. nieuzasadnione przyjęcie, iż na nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – dalej "u.g.n." - poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do nieprawidłowego uznania, że:

- na przedmiotowych nieruchomościach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia;

- przeznaczenie terenu dla potrzeb infrastruktury lotniska cywilnego nie stanowiło realizacji celu, o którym mowa w akcie wywłaszczeniowym;

- modyfikacja celu wywłaszczenia nie jest dopuszczalna z lotniska wojskowego na lotnisko cywilne;

- wywłaszczenie pod lotnisko wojskowe, a wykorzystanie pod lotnisko cywilne to dwa odmienne cele wywłaszczenia;

3. naruszenie prawa materialnego tj. art. 216 ust. 1 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. dokonanie oceny, przy braku podstaw prawnych, że nieruchomość była zbędna na cel wywłaszczenia i w rezultacie wadliwego uznania, że nie ma przeszkód do zwrotu nieruchomości następcom prawnym jej byłego właściciela.

W oparciu o przytoczone podstawy skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Gmina zrzekła się rozprawy na podstawie 176 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że nieruchomości wywłaszczone zostały na poszerzenie lotniska wojskowego, natomiast wykorzystane zostały na cele lotniska cywilnego co w jej opinii oznacza, że cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z art. 137 u.g.n. Skarżąca kasacyjnie podzieliła wyrażony w zdaniu odrębnym do wyroku pogląd dotyczący zasadności badania przesłanek zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Podniesiono, że do zwrotu nieruchomości dojść może gdy okazała się być zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także gdy możliwe jest zastosowanie przepisu szczególnego lub derogacyjnego. Przepisem takim jest art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego do wywłaszczeń, co do których ustawa o gospodarce nieruchomościami używa w art. 216 ust. 1 terminologii "przejętych" (co należy rozumieć jako przejętych w drodze wywłaszczenia) a dokonanych na podstawie wymienionych w tym przepisie aktów, można odpowiednio stosować przepisy ustawy w zakresie zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia i w oparciu o przesłanki w tej ustawie określone, a które to przesłanki nie były uwzględnione w aktach prawnych na podstawie, których wywłaszczenia dokonano lub były określone w sposób odmienny. W przedmiotowej sprawie wywłaszczenia dokonano w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymania w ruchu kolei żelaznych - a zatem aktu nie wymienionego w art. 216 ustawy - brak więc było podstaw prawnych by oceniać czy nieruchomość ta była zbędna na cel wywłaszczenia a w konsekwencji dokonywać zwrotu tej nieruchomości.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie przytoczone stanowisko przesądza o tym, że cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z art. 137 u.g.n.

Od przywołanego wcześniej orzeczenia skargę kasacyjną złożyło również Stowarzyszenie [...] zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 151 p.p.s.a. polegające na uznaniu zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2016 r. [...] jako odpowiadającej przepisom prawa, mimo że przedmiotowa decyzja naruszała następujące przepisy kodeksu postępowania administracyjnego: art. 6, art. 7, 8 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1, przez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, co skutkowało błędnym uznaniem, że cel publiczny wywłaszczenia nieruchomości nie został zrealizowany;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...];

3. art. 138 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji braku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego;

4. art. 138 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo faktu, że skarżący nie miał możliwości odniesienia się przedmiotowych okoliczności;

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie:

1. art. 140 ust. 4 u.g.n. poprzez jego pominięcie i brak ustalenia wartości nieruchomości z uwzględnieniem dokonanych na nią nakładów powodujących zwiększenie wartości nieruchomości;

2. art. 140 ust. 2 i 4 u.g.n. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustalenia w uzasadnieniu wyroku czy w postępowaniu administracyjnym w sposób prawidłowy przeprowadzono dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego w kwestii zwiększenia lub zmniejszenia wartości zwracanej nieruchomości oraz w zakresie wartości nieruchomości wyliczonej na dzień zwrotu;

3. art. 142 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 141 p.p.s.a. poprzez brak ustalenia terminu zwrotu nieruchomości;

4. art. 142 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustalenia w decyzji informacji o sposobie zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa.

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnie, tj.

1. art. 136 ust. 1 u.g.n. i art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., które skutkowało uznaniem, że wywłaszczona nieruchomość nie została użyta na cel oznaczony w decyzji o jej wywłaszczeniu.

W oparciu o wskazane wyżej postawy Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu podniesiono, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem licznych przepisów postępowania administracyjnego oraz przy nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego. Podniesiono, że organy odmówiły stronie czynnego udziału w postępowaniu, ignorując jej wnioski, zatem twierdzenie, że strona nie kwestionowała stanu faktycznego w sprawie nie jest prawidłowe. Organ zobowiązany był bowiem do zbadania czy Stowarzyszenie [...] - dzierżawca spornych nieruchomości nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Stowarzyszenia naruszona została, więc zasada czynnego udziału w postępowaniu.

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że przyjęcie, iż w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jedynym dowodem jest treść decyzji o wywłaszczeniu bez przeanalizowania dokładnego przebiegu na przestrzeni lat funkcjonowania lotniska i faktycznego wykorzystania go na cele publiczne: wojskowo - cywilne, powoduje, iż postępowanie administracyjne ma charakter iluzoryczny, a jej wynik jest z góry ustalony. Ponadto wskazano, że nawet gdyby przyjąć, że na wywłaszczonych nieruchomościach funkcjonowało jedynie lotnisko cywilne, to istotnym jest, że stanowiło ono w dalszym ciągu cel publiczny, uzasadniający wywłaszczenie nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przesądza to o zrealizowaniu celu publicznego na wywłaszczonych nieruchomościach

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gminy Miejskiej [...] złożonej przez uczestników postępowania, pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej oraz o zasądzenie od skarżącej Gminy Miejskiej Kraków na rzecz uczestnika kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wskazano, że roszczenie o zwrot nieruchomości przysługuje także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Istotne jest bowiem to, czy nieruchomość była objęta wywłaszczeniem, bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność, czy własność została odjęta na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, czy też przepisów dawnych, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podstawowym warunkiem zdaniem uczestników postępowania jest zbędność nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Podkreślono, że żadna ze stron nie kwestionowała w trakcie postępowanie, że celem wywłaszczenia była rozbudowa bądź rozszerzenie lotniska wojskowego natomiast z materiału dowodowego wprost wynika, że cel ten nie został nigdy zrealizowany.

Ponadto zwrócono uwagę, że złożone w sprawie zdanie odrębne dotyczyło jedynie uzasadnienia - powodów, dla których zdaniem autora zdania odrębnego należało skargę oddalić - nie zaś samego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuję:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skarg kasacyjnych.

Skargi kasacyjne są zasadne i zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej [...] dotyczącego naruszenia art. 216 ust. 1 u.g.n. Skarżąca kasacyjnie w oparciu o powyższy przepis wywiodła, że skoro wywłaszczenia nieruchomości dokonano w oparciu o przepisy ustawy z 18 lutego 1878 r., a akt ten nie został wymieniony w art. 216 u.g.n. to brak jest podstaw prawnych do orzekania o zwrocie przedmiotowej nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zapatrywanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zwrócić należy uwagę, że w art. 136 ust. 3 u.g.n. użyto określenia "zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części". Powyższy przepis ustawy odnosi się więc do wszystkich wywłaszczonych nieruchomości, a nie tylko nieruchomości, których wywłaszczenie nastąpiło w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Upoważnia to do stwierdzenia, że zwrotowi mogą podlegać nieruchomości wywłaszczone, niezależnie od tego, kiedy nastąpiło wywłaszczenie, jeśli nastąpiło na podstawie obowiązującej wówczas ustawy wywłaszczeniowej (por. G. Bieniek, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydanie IV, 2010 r., LEX). Natomiast rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach przewidzianych w art. 136 i nast. u.g.n. również na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państwa w trybie i na zasadach niemieszczących się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricto, i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie tych przepisów, zawiera art. 216 u.g.n. Brak więc wyliczenia ustawy z 1878 r. w art. 261 u.g.n. nie przesądza jeszcze o nie istnieniu podstawy prawnej do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Ocenić bowiem należy, czy ustawa z 18 lutego 1878 r. była ustawą stricte wywłaszczeniową.

W tym zakresie podzielić należy pogląd zawarty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2018 r. (sygn. akt I OSK 687/16) zgodnie, z którym nieruchomości wywłaszczone orzeczeniem Województwa [...] z 1929 r. na cele rozszerzenia lotniska wojskowego mogły być objęte instytucją zwrotu, przewidzianą w u.g.n. Z opracowania profesora Mariana Zimmermanna "Wywłaszczenie - Studium z Dziedziny Prawa Publicznego", Lwów 1933, wynika, że "w byłej dzielnicy austriackiej nie było ogólnej ustawy ekspropriacyjnej; nowe ustawy polskie, wprowadzające wywłaszczenie na różne cele, nakazują stosować w postępowaniu analogiczne przepisy austriackiej ustawy o budowie i eksploatacji kolei z 18 lutego 1878 r. spełnia ona przez to, to samo zresztą jak dawniej i dziś w Austrii funkcje ogólnej ustawy ekspropriacyjnej". Z kolei przepis w tym miejscu zamieszczony stwierdza, iż "art. 23 u. IV rozp. Prezyd. Rzplitej z 14 marca 1928 r. p. 294 o prawie lotniczym postanawia: Do wywłaszczeń stosuje się przepisy obowiązujące na poszczególnych obszarach prawnych, z tem zastrzeżeniem, że na obszarach województw: krakowskiego, lwowskiego, tarnopolskiego, stanisławowskiego oraz cieszyńskiej części województwa śląskiego będą stosowane przepisy na użytek kolei". Dalej prof. Marian Zimmermann stwierdza "(...) wobec braku ogólnej ustawy ekspropriacyjnej i wobec braku wyrobionej jeszcze z czasów austriackich praktyki, według której stosowano ustawę kolejową w razie braku bliższych przepisów o wywłaszczeniu - per analogiam, wydaje się rzeczą niewadliwą, że i w tych przypadkach znajdzie ona zastosowanie." (por. rozdział "Wywłaszczenie w ustawodawstwie polskim" w: Marian Zimmermann, Wywłaszczenie - Studium z Dziedziny Prawa Publicznego", Lwów 1933). Z wyżej wskazanego opracowania naukowego wynika, że na terenie województwa krakowskiego ustawa z 18 lutego 1878 r. o wywłaszczeniu w celu budowania i utrzymywania w ruchu kolei żelaznych spełnia rolę ogólnej ustawy wywłaszczeniowej, mającej zastosowanie do prawa lotniczego. W tym stanie faktycznym i prawnym skoro wywłaszczenie gruntów pod rozszerzenie lotniska wojskowego w 1929 r. mogło odbyć się na podstawie i tylko na podstawie ustawy stricte wywłaszczeniowej, którą była ustawa z 18 lutego 1878 r., to spełnione zostały przesłanki do zastosowania przepisów art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 u.g.n. w rozpatrywanej sprawie.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skarg kasacyjnych stwierdzić należy, że okolicznością nie kwestionowaną w sprawie jest, iż wywłaszczenie przedmiotowych parceli gruntu nastąpiło na mocy orzeczenia Województwa Krakowskiego z dnia 26 października 1926 r., a celem wywłaszczenia było rozszerzenie lotniska wojskowego w [...]. Oceniając jednak czy powyższy cel został zrealizowany ani organy administracji, ani oceniający legalność decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wzięły pod rozwagę regulacji prawnych obowiązujących w dacie wywłaszczenia nieruchomości. Zauważyć bowiem należy, że w dacie wywłaszczenia spornej nieruchomości brak było podziałów lotnisk na cywilne i wojskowe. Podział taki pojawił się dopiero w § 5 rozporządzeniu Ministra Komunikacji z 15 lutego 1934 r. Stanowisko Sądu I instancji, iż o podziale lotnisk na cywilne i wojskowe przesądza treści § 4 rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych wydane w porozumieniu z Ministrami Skarbu, Spraw Wewnętrznych, Spraw Zagranicznych oraz Przemysłu i Handlu nie jest prawidłowe. Przepis ten określał bowiem jedynie lotniska, na których mogły lądować przybywające z zagranicy do kraju statki powietrzne. Powtórzyć ponownie należy, że o podziale lotnisk na cywilne i woskowe zdecydowano dopiero w rozporządzeniu z dnia 15 lutego 1934 r.

Zauważyć ponadto należy, że powołane wyżej rozporządzenie przewidywało także funkcjonowanie lotnisk wspólnych (wojskowo – cywilnych).

W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest, że budowa lotniska o charakterze cywilnym nastąpiła w ramach infrastruktury lotniska wojskowego i po uzgodnieniu tej inwestycji z odpowiednimi władzami wojskowymi. Materiały zgromadzone w tej sprawie pokazują, że pod względem rodzajowym nie nastąpiło odstąpienie od zamierzonego celu wywłaszczenia. Rozbudowa lotniska wojskowego nastąpiła w zwartym kompleksie. Ponieważ w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów wojskowych, które wymagały rozbudowy znajdowały się obiekty lotniska cywilnego, skutkowało to koniecznością ich przeniesienia na obrzeża zasadniczego lotniska wojskowego.

Skład orzekający podziela pogląd wyrażony w analogicznej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2017 r. (sygn. akt I OSK 1958/16), że z uwagi na postęp myśli technologicznej, jaki nastąpił pomiędzy datą wywłaszczenia a czasami obecnymi, nie można takiej samej miary stosować do lotnisk, które powstawały w latach 20-tych i 30-tych ubiegłego wieku, jak do lotnisk budowanych aktualnie. Jest rzeczą oczywistą dla wszystkich, że w tamtym okresie w Polsce zarówno ilość samolotów pasażerskich jak i wojskowych a także ich wymagania techniczne, a co za tym idzie, wymagania dotyczące lotnisk, są nieporównywalne z obecnymi. Z tego powodu decydujące znaczenie miało ustalenie, czy doszło do wybudowania (rozbudowania, poszerzenia) lotniska. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że lotnisko zostało wybudowane i służyło ono także celom wojskowym do połowy lat pięćdziesiątych, a wywłaszczona parcela służyła infrastrukturze związanej z obsługą lotniska.

Z powyższych względów stwierdzić należy, że ocena prawna zaistnienia przesłanek zwrotu nieruchomości zaaprobowana przez Sąd I instancji narusza prawo, a co za tym idzie zarzuty obu skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 137 u.g.n. oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasługują na uwzględnienie.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] dotyczące naruszania art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81 k.p.a., które zmierzały do wykazania braku zapewniania skarżącemu kasacyjnie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na etapie postępowania odwoławczego. Podkreślić należy, że uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. W rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie zostały przez skarżącego kasacyjnie wskazane.

Podobnie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowym za ugruntowany należy uznać pogląd, że sąd ma zawsze obowiązek odnieść się do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu. Wystarczy, gdy z wywodów sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Zatem z samego faktu braku wyraźnego odniesienia się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów i argumentów lub też pominięcia w swoich rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy nie można wywodzić, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II FSK 16/12, z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt II GSK 886/13, z dnia 31 października 2017 r. sygn. akt I GSK 2343/15, z dnia 15 listopada 2017 r. sygn. akt II FSK 3434/15).

Z uwagi na zawartą w powyższym wyroku ocenę prawną bezprzedmiotowym było odnoszenie się do zarzutów skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia dotyczących naruszenia art. 140 ust. 4 u.g.n., art. 140 ust. 2 i 4 u.g.n. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 142 ust. 1 i 2 u.g.n.

Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy uwzględni wskazania i ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku. Organ uwzględni również wyrażany w orzecznictwie pogląd, w myśl którego, zrealizowanie celu wywłaszczenia a następnie wykorzystanie nieruchomości wywłaszczonej na inny cel, nie stanowi podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., bowiem cel wywłaszczenia został zrealizowany a inne wykorzystanie nieruchomości wywłaszczonej w okresie późniejszym, jest prawnie irrelewantne.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.