Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 8 kwietnia 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Dębowska, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia WSA Joanna Wyporska –Frankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2026 roku sprawy ze skargi W. S. i S. S. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi z dnia 24 października 2025 roku nr GIK-II.7221.72.2025.TS w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty Łaskiego z dnia 23 września 2025 roku nr GK.6620.15.2025; 2. zasądza od organu administracji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących W. S. i S. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Postanowieniem z 24 października 2025 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty Łaskiego z 23 września 2025 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów

i budynków.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

Decyzją z 25 kwietnia 2024 r. Starosta Łaski orzekł o odrzuceniu zarzutów S. i W. S. zgłoszonych do danych zawartych w operacie opisowo-kartograficznym ewidencji gruntów i budynków dotyczących granic i powierzchni działek nr 194 i 197 położonych w obrębie W. gmina Ł. i wprowadzeniu zmian w części przedmiotu ewidencji gruntów i budynków obrębu W. gmina Ł. poprzez zmianę numerycznego opisu punktów załamania wszystkich linii granicznych działek i ich powierzchni oraz poprzez wpisanie w jednostce rejestrowej G.45:

• działki oznaczonej numerem 194 o pow. 0,2044 ha, w tym: Br/RV - 0,2044 ha,

• działki oznaczonej numerem 197 o pow. 0,0780 ha, w tym: RVI - 0,0780 ha, zgodnie z wykazami zmian danych ewidencyjnych zaewidencjonowanymi w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym za nr [...] w dniu 13 września 2023 r.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z 2 lipca 2024 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty Łaskiego z 25 kwietnia 2024 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 6 grudnia 2024 r. sygn. akt III SA/Łd 692/24 oddalił skargę na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 2 lipca

2024 r.

Następnie w roku 2025 zmianą nr 765/2025 zaktualizowano powierzchnię działek nr 194 i 197 zgodnie z ww. decyzjami oraz wykazami zmian danych ewidencyjnych przyjętymi do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 13 września 2023 r. za numerem [...].

Pismem z 15 września 2025 r. S. S. i W. S., współwłaściciele działek nr 194 i 197 położonych w obrębie W., gmina Ł., wnieśli o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz wydanie decyzji zobowiązującej ich do opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z ich oświadczeniem o niezgodności danych dotyczących powierzchni ww. działek gruntowych ze stanem faktycznym nieruchomości, który jest inny niż ujawniony w tej bazie danych, tak aby bezstronny geodeta był uprawniony do wykonania operatu geodezyjnego. Zdaniem wnioskodawców działka nr 194 powinna mieć powierzchnię taką jak przed zmianą danych, tj. 0,21 ha, podczas gdy w bazie widnieje 0,2044 ha, zaś działka nr 197 powinna mieć powierzchnię 0,08 ha, podczas gdy w bazie widnieje 0,0780 ha.

Postanowieniem z 23 września 2025 r Starosta Łaski odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Organ I instancji, przytaczając treść art. 24 ust. 2 i ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r., poz. 1151 ze zm.) – dalej: "pgik", wskazał, że w aktualnie obowiązującej ewidencji gruntów i budynków obrębu W. dla działki oznaczonej nr 194 wykazana jest powierzchnia 0.2044 ha natomiast dla działki nr 197 – 0,0780 ha. Powyższe dane ujawnione są na podstawie wykazów zmian danych ewidencyjnych dotyczących działek przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego za numerem [...] w dniu 13 września 2023 r., a analiza danych w odniesieniu do powierzchni działek ujawniona w ewidencji gruntów i budynków nie wskazuje, iż dane te są błędne lub sprzeczne z dokumentacją. Starosta wskazał nadto, że w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nie odnaleziono dokumentacji sporządzonej po dacie przyjęcia do PZGiK operatu numer [...]. We wniosku wnioskodawcy również nie wskazali żadnej nowej dokumentacji określającej powierzchnię inną niż wykazana w ewidencji gruntów i budynków, a oświadczenie właścicieli o powierzchni działki, nie jest podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji przedmiotowych działek. Biorąc powyższe pod uwagę na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ odmówił wszczęcia postępowania w tej sprawie.

Zażalenie na postanowienie Starosty Łaskiego złożyli S. i W. S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili rażące naruszenie art. 24 ust. 2b pkt 2 pgik oraz art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", poprzez ich niezastosowanie.

Przywołanym na wstępnie postanowieniem z 24 października 2025 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy postanowienie Starosty Łaskiego z 23 września 2025 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 1 pgik, jeżeli uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób, starosta może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, obowiązek opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków w przypadku ustalenia, że stan faktyczny nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych. Konstrukcja tego przepisu wskazuje na jego posiłkowy charakter, mający zastosowanie w ostateczności "jeżeli uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób". Drugim warunkiem jego zastosowania jest ustalenie "że stan faktyczny nieruchomości jest inny niż ujawniony w bazie danych". Przy czym ustalenia tego ma dokonać obiektywnie starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, a nie właściciel niezadowolony z treści informacji zawartych w tejże ewidencji dotyczących jego nieruchomości. Ponadto zwrot "może" oznacza, że zastosowanie tego przepisu pozostawiono do uznania organu. Oznacza to, że skarżący, mimo że są współwłaścicielami działek nr 194 i 197 to nie mają prawnej możliwości domagania się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz wydania decyzji zobowiązującej ich do opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z ich oświadczeniem o niezgodności danych dotyczących powierzchni ww. działek gruntowych ze stanem faktycznym nieruchomości.

Dalej organ II instancji podniósł, że aktualny przebieg granic działek nr 194 i 197 w ewidencji gruntów i budynków wykazany został na podstawie § 30 ust. 1 pkt 1 lit. f rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r.

w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r., poz. 219 ze zm.). Informacje dotyczące przebiegu granic, jak i powierzchni działek nr 194 i 197 zgodne są z dokumentacją geodezyjną przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, czyli zgodne są ze stanem faktycznym, o którym mowa w art. 22 ust. 3 pkt 1 pgik. Nie ma żadnego przepisu nakazującego sporządzenie dokumentacji geodezyjnej w zakresie przebiegu granic działek ewidencyjnych dostosowując je do powierzchni działki ujawnionej uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, jak również do faktycznego stanu użytkowania na gruncie, do czego de facto sprowadza się żądanie skarżących.

Organ II instancji wskazał, że jeśli zdaniem skarżących zakres ich własności jest odmienny od przebiegu granic działek ewidencyjnych wykazanych w ewidencji na podstawie dokumentacji, o której mowa w § 30 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zawsze mogą wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Jeżeli w postępowaniu rozgraniczeniowym ustalony zostanie inny przebieg granic i inna powierzchnia działek nr 194 i 197, to zarówno ten inny przebieg granic, jak i inna powierzchnia wykazane zostaną w ewidencji gruntów i budynków zgodnie z § 30 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 16 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Na ostateczne postanowienie skargę do sądu administracyjnego złożyli S. S. i W. S., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 24 ust. 2b pkt 2 pgik poprzez jego niezastosowanie;

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną rozstrzygnięć organów obu instancji stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (tj. żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Cytowany przepis przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza

z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania (przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że ów brak przymiotu strony musi być oczywisty). Powyższa przesłanka w sposób oczywisty nie dotyczy kontrolowanego postępowania bowiem zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 pgik postępowanie administracyjne w sprawie dokonania zmiany danych (informacji) zawartych w ewidencji gruntów i budynków może być wszczęte tak z urzędu, jak i na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 czyli właścicieli nieruchomości, której wniosek dotyczy. Druga sytuacja natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ "z innych uzasadnionych przyczyn". Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Wskazany powyżej art. 24 ust. 2a pgik przewiduje możliwość wszczęcia na wniosek strony postępowania w sprawie zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Wszczęcie postępowania na wniosek strony możliwe jest zarówno wówczas gdy celem aktualizacji jest wprowadzenie nowych informacji jak i wówczas gdy celem aktualizacji jest usuniecie błędnych informacji, a możliwość wszczęcia takiego postępowania nie jest ograniczona dodatkowymi przesłankami.

Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód

o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a

§ 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne. Muszą to być zatem przyczyny, których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (zob. wyrok NSA z 29 września 2022 r., sygn. akt

II OSK 3057/19, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA"). Tym samym musi zachodzić oczywistość i dostrzegalność tychże przyczyn na "pierwszy rzut oka", muszą one być obiektywne, a zatem ich ustalenie i wskazanie (podanie) nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu.

Natomiast gdy organ podejmuje działanie, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego sprawy - bez formalnego wszczęcia postępowania - to po stwierdzeniu, że brak jest podstaw do uwzględnienia żądania strony niedopuszczalnym jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 28 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 106/18, wyrok WSA w Kielcach z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 832/17, opubl. W CBOSA). Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. wyklucza jednoczesne analizowanie sprawy pod kątem materialnoprawnym - jeżeli organ zaczyna oceniać, czy żądanie jest zasadne według przepisów prawa materialnego, to de facto wchodzi w rozpoznanie merytoryczne, do czego tryb odmowy wszczęcia nie jest przeznaczony (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 3 września 2025 r. o sygn. II SA/Gd 322/25, opubl. jw.). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a wobec powyższego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania strony. Na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania te kwestie nie mogły być przedmiotem oceny organu.

W kontrolowanej sprawie, w ocenie sądu, organ I instancji wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, właśnie takiej niedozwolonej, merytorycznej weryfikacji wniosku skarżących dokonał, czym wyszedł poza zakres dopuszczalnej oceny w ramach art. 61a § 1 k.p.a. Po wpłynięciu wniosku skarżących starosta, traktując go jako wniosek złożony na podstawie art. 24 ust. 2a pkt 2 pgik, zgromadził dowody i ustalił stan faktyczny sprawy i sformułował wnioski i oceny dotyczące meritum żądania strony, a następnie wniosek uznał za nieuzasadniony. Raz jeszcze trzeba podkreślić, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a wydając rozstrzygnięcie procesowe ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych, co uniemożliwia merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy i ocenę czy ziściły się przesłanki aktualizacji. Skoro żądanie skarżących o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków wymagało przeprowadzenia przez organ czynności wyjaśniających, to w takim przypadku wniosek powinien być rozstrzygnięty dopiero po wszczęciu postępowania, w jednej ze wskazanych w ustawie form jego załatwienia. Rozstrzygnięcie kwestii, czy wnioskowana przez skarżących zmiana danych ewidencyjnych jest uprawniona czy nie, musi odbywać się w toku postępowania jurysdykcyjnego, bowiem ocena zasadności żądania strony nie możne mieć miejsca poza procesowymi formami załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 11 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 218/13, dostępny w CBOSA).

Z kolei rozpoznając żalenie na postanowienie organu I instancji Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sposób nieuprawniony zaakceptował wadliwe rozstrzygnięcie starosty. Skoncentrował się na zagadnieniach dotyczących stosowania art. 22 ust. 3 pkt 1 pgik, który to przepis nie stanowił w ogóle podstawy rozstrzygnięcia organu I instancji. Dodatkowo organ II instancji, rozpoznając sprawę nie odniósł się do żadnego z zarzutów strony zawartych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że nieustosunkowanie się do zarzutów odwołania narusza art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A także, że odniesienie się do zarzutów nie może mieć charakteru "sygnalnego" chodzi bowiem o to, by organ w sposób wyczerpujący i jawny wskazał stronie motywy, które w jego ocenie stanowią o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1371/12, LEX nr 1457642, oraz wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 264/08, LEX nr 495343). Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy lub czyni to ogólnikowo, uchybia także swoim obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. W kontrolowanej sprawie w ocenie sądu taka postawa organu odwoławczego doprowadziła do zaakceptowania wadliwego rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji.

W tym miejscu wskazać także należy, że zgodnie z powołanym w podstawie wniosku skarżących art. 22 ust. 2 zd. 1 pgik podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, zgłaszają właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Stosownie zaś do art. 22 ust. 3 pgik jeżeli uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób, starosta może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, obowiązek: 1) opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w przypadku ustalenia, że stan rzeczywisty nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych.

Wskazać trzeba, iż art. 22 ust. 3 pgik, który stanowi o obowiązku dostarczenia dokumentów na żądanie starosty odnosi się - w powiązaniu z art. 22 ust. 2 tej ustawy - do osób wymienionych w art. 20 ust. 2 pkt 1 pgik, czyli m.in. właścicieli gruntu, ale tylko wtedy, gdy to oni zgłaszają staroście zmiany danych objętych ewidencją. (tak między innymi w wyroku NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 564/08 dostępny w CBOSA), czyli zmiany dokonywane są na wniosek właścicieli nieruchomości.

Na gruncie przepisów pgik czym innym jest zgłoszenie zmiany, które stanowi realizację nałożonego przez ustawodawcę obowiązku, a czym innym złożenie wniosku w sprawie aktualizacji informacji o danych ewidencyjnych, który jest uprawnieniem podmiotu ewidencyjnego. W ocenie sądu w rozstrzyganej sprawie skarżący nie dokonali zgłoszenia staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków w trybie art. 22 ust. 2 zd. 1 pgik., a zatem prawidłowo organ I instancji potraktował ich wniosek zgodnie z jego treścią jako wniosek o aktualizację danych ewidencyjnych w zakresie powierzchni należących do nich działek, jednak nieprawidłowo oceniając go jako niezasadny odmówił wszczęcia postępowania w jego przedmiocie.

Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku dotyczącą wykładni art. 61a § 1 k.p.a. dokonanej na tle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Sąd zaznacza, że z uwagi na procesowy charakter zaskarżonego postanowienia nie mógł dokonać oceny, a tym samym nie przesądził, czy spełnione zostały przesłanki do pozytywnego załatwienia wniosku skarżących. Powyższe wychodziłoby poza zakres rozpoznawanej sprawy procesowej.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając solidarnie od organu na rzecz skarżących kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

EC