II SA/Ke 374/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-07-28	
Data wpływu	2011-06-10	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Janusz Bociąga
Renata Detka
Teresa Kobylecka /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne
Wodne prawo	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 53 ust. 3, art. 61; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019; art.51, art. 52, art. 54, art. 58; Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 138 § 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588; § 3, § 4, § 5; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 151;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia SO (del.) Janusz Bociąga,, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lipca 2011r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi J.K. i S.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Wodociągów od decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] w sprawie ustalenia, na wniosek J. i S. małżonków K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze studnią kopaną, bezodpływowym zbiornikiem ścieków oraz zjazdem z ul. M. i zjazdem z ul. F. na działce nr ewid. 240/2, obręb 0021, przy ul. M. w K., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Po rozpatrzeniu wniosku J. i S. małż. K., organ I instancji decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze studnią kopaną, bezodpływowym zbiornikiem ścieków oraz zjazdem z ul. M. i zjazdem z ulicy F. na działce nr ewid. 240/2, obręb 0021, przy ul. M., w K.

Warunki dotyczące zabudowy oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu określone zostały w punktach 1-3 decyzji. W decyzji stwierdzono, że linie rozgraniczające teren inwestycji oznaczono kolorem czarnym i literami ABCDE-A, na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji.

W podstawie prawnej podjętego rozstrzygnięcia powołano przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w uzasadnieniu wykazano, że decyzja o warunkach zabudowy wydana została po rozpatrzeniu wniosku, który odpowiadał wymaganiom określonym art. 52 ust. l i 2 ustawy. Następnie organ wskazał, że stosownie do obowiązujących przepisów wyznaczono wokół działki objętej wnioskiem obszar analizowany, w którym dokonano analizy funkcji oraz cech zabudowy i na jej podstawie ustalono warunki zabudowy i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Zdaniem organu, nowa zabudowa nie będzie różnić się od zabudowy istniejącej ani pod względem gabarytów, ani pod względem funkcji. Przeprowadzona, stosownie do obowiązujących przepisów prawa, analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazała, że spełnione są warunki określone art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy.

Stosownie do wyników przeprowadzonej analizy określono dla wnioskowanej inwestycji wymagania w zakresie linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ustosunkował się także do zarzutów podniesionych przez strony w trakcie prowadzonego postępowania. Stwierdził, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich oraz nie upoważnia do prowadzenia robót budowlanych.

Z tych względów, stosownie do wymagań określonych art.54 ust. l pkt 1-3 w związku z art. 64 ust. ustawy, organ I instancji ustalił warunki zabudowy działki dla realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Od decyzji powyższej odwołanie wniosły Wodociągi, wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę decyzji i odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że działka nr 240/2, obręb 0021, przy ul. M. w K., w granicach oznaczonych decyzją z dnia [...], zlokalizowana jest w strefie ochrony pośredniej - obszar o powierzchni 634,6ha ujęcia komunalnego w K. - B. Strefa ochronna dla ujęcia komunalnego określona została Rozporządzeniem nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 26 sierpnia 2005r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K. – B. na podstawie ustaleń "Dokumentacji hydrogeologicznej Rejonu Eksploatacji Wód Podziemnych (RE) K. - aktualizacja zasobów eksploatacyjnych ujęcia komunalnego w K. – B.".

Zdaniem odwołującej się Spółki, ustalając warunki zabudowy dla działki nr 240/2 należało bezwzględnie zważyć i uwzględnić dowód przedstawiony pismem z dnia 27 września 2010r., ponieważ zabudowa strefy ochronnej, doprowadzi w konsekwencji do ograniczenia wydajności ujęcia, a tym samym ograniczy ilość wody do picia dla mieszkańców Miasta. Ponadto dodano, że organ wydając przedmiotową decyzję:

- naruszył zapisy obowiązującego aktu prawa miejscowego, jakim jest Rozporządzenie nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 26 sierpnia 2005r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K. – B.,

- podważył ustalenia zawarte w "Dokumentacji hydrogeologicznej Rejonu Eksploatacji Wód Podziemnych (RE) K. - aktualizacja zasobów eksploatacyjnych ujęcia komunalnego w K. – B." zatwierdzone zawiadomieniem o przyjęciu przez Marszałka Województwa znak [...] z dnia 30.04.2004r.,

- podważył uprawnienia i wiedzę autorów w/w "Dokumentacji ..." z Przedsiębiorstwa Geologicznego S.A. oraz Akademii Górniczo - Hutniczej w Krakowie w zakresie ustalenia warunków hydrogeologicznych, ustalenia i dokumentowania zasobów eksploatacyjnych ujęć wód podziemnych itp. mimo, że organy uprawnione do oceny, tj. Marszałek Województwa i Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej uznały merytorycznie argumenty dotyczące wielkości zasobów i zasadności ustanowienia strefy "z zakazem zabudowy" jako uzasadnione.

Nadto, zdaniem odwołującej, organ I instancji ustalając warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, nałożył na inwestora obowiązek utrzymania maksymalnego wskaźnika zabudowy, na poziomie 0,19, nie określając sankcji administracyjno-prawnych, w przypadku przekroczenia w/w wskaźnika po zakończeniu etapu realizacji inwestycji. W odwołaniu wskazano także, że historia ujęcia w B., datowana od 1929r., obfituje w liczne przypadki ograniczania zasobów eksploatacyjnych, które następowały wraz z rozwojem zabudowy Miasta. Weryfikacja wielkości zasobów przeprowadzona w 1994r. i 2003r. wykazała, że postępująca niekontrolowana urbanizacja w rejonie Doliny B. (m. in. osiedle P., dzielnice B. i B.) spowodowała trwałe i nieodwracalne zmniejszenie zasobów eksploatacyjnych ujęcia komunalnego w K.- B.. Podkreślono także, że na terenie strefy objętej zakazem zabudowy położonych jest 2874 działek, które po zabudowaniu, spowodują drastyczne ograniczenie wydajności ujęcia lub nawet konieczność zaprzestania jego eksploatacji, z powodu braku wody.

Po dokonaniu analizy akt sprawy, Kolegium stwierdziło, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga bardzo głębokiego uzupełnienia, w związku z czym, stosownie do dyspozycji zawartych w art. 136 k.p.a. pisemnie zleciło organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie: wykazania, że Wodociągi posiadają status strony w niniejszym postępowaniu oraz wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie przed wydaniem szeregu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na opiniowanym terenie dokonano analizy i oceny stanowiska Wodociągów, jak również stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, prezentowanego w wyroku z dnia 19 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Ke 674/08.

Pismem z dnia 21 marca 201Ir. Prezydent Miasta wykazał, że Wodociągi są stroną niniejszego postępowania, jak również podał motywy rozstrzygnięcia decyzji. Wyjaśnił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w tej jednej sprawie nie potwierdza, że planowana inwestycja spowoduje zagrożenia zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia, w świetle przepisu art. 54 ustawy Prawo wodne.

Dokonując na podstawie art. 138 k.p.a. prawnej i merytorycznej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze po dokonaniu analizy akt sprawy zważyło, co następuje:

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W ocenie Kolegium, w badanej decyzji, organ I instancji nie wykazał w sposób bezsprzeczny, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, określonej we wniosku inwestorskim nie narusza przepisów odrębnych. W tym miejscu wskazać należy, że wnioskowany do zabudowy teren położony jest w strefie ochronnej, określonej na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne -Rozporządzeniem nr 5/2005 z dnia 26 sierpnia 2005r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K. – B. (Dz. Urz. Woj. Nr 220, poz. 2610).

Działka wskazana pod wnioskowaną inwestycję znajduje się w strefie ochrony pośredniej, na obszarze o powierzchni 634,6 ha, której granice zostały przedstawione na mapie w skali 1:5000, stanowiącej załącznik nr 2 do rozporządzenia, oznaczonym symbolem "ZP" (podstawowa funkcja - zieleń parkowa, zieleń ogólnomiejska, przejścia piesze).

W strefie tej obowiązują zakazy wymienione w § 4 ust. 1 i w 4 ust. 2 pkt 1 -11 ww. rozporządzenia, w tym m.in. zawarty w § 4 ust. 2 pkt 10 zakaz lokalizowania budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego, budynków użyteczności publicznej, budynków gospodarskich lub inwentarskich, budynków rekreacji indywidualnej oraz tymczasowych obiektów budowlanych poza terenami przeznaczonymi na ten cel, przedstawionymi na mapie stanowiącej załącznik nr 2, jak również zakaz zawarty w § 4 ust. 2 pkt 11, dotyczący wykorzystywania gruntów dla celów innych niż dotychczasowe przeznaczenie.

Zakazy te, zdaniem Spółki "Wodociągi [...]", będącej właścicielem ujęcia wody, uniemożliwiają realizację zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku Państwa J. i S. małż. K., - o czym świadczą pisma spółki z dnia 27.09.2010r. znak: [...]oraz z dnia 27.09.2010r. znak: [...], załączone do akt sprawy.

Kolegium podniosło, że w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, iż ustawa z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne nie wprowadza zamkniętego katalogu zakazów, nakazów i ograniczeń, które mogą obowiązywać na terenie strefy ochronnej. Dlatego też, dopuszczalne jest ustanawianie innych zakazów niż wymienione w ustawie. Jednak zakazy te nie mogą być dowolne, lecz muszą być związane i służyć realizacji celu, dla którego zostały ustanowione - to jest zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia. Ustanowienie zakazu nie spełniającego powyższego wymagania, należy uznać za niezgodne z ustawą Prawo wodne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 listopada 2008r., sygn. akt II SA/Ke 674/08, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2008r., sygn. akt II OSK 1404/07).

Jak wywodzi WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyżej przywołanego wyroku, Rozporządzenie Dyrektora RZGW w sprawie ustanowienie strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K. – B. w 4 ust. 2 pkt 11 wprowadziło generalny zakaz zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania gruntu, stanowiącego teren ochrony ujęcia wody, który w praktyce oznacza zakaz jakiejkolwiek jego zabudowy. Dokonując oceny powyższego zakazu w świetle przepisów Prawa wodnego, należy zdaniem Sądu, dokonać oceny, czy planowana inwestycja może stworzyć zagrożenie zmniejszenia przydatności wody lub wydajności ujęcia, w świetle przepisów art. 54 ustawy Prawo budowlane.

Kolegium stwierdziło, iż organ wydający w niniejszej sprawie decyzje o warunkach zabudowy w strefie ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej K. – B. bezpodstawnie uznał, że planowana inwestycja nie spowoduje zagrożenia zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia w świetle przepisu art. 54 ustawy Prawo wodne. Organ I instancji potraktował jednostkowo pismo Wodociągów z dnia 27 września 2010r. znak:[...], obszernie uzasadniające konieczność utrzymania strefy ochrony ujęć wody i wskazujące na możliwość realizacji wyłącznie jednego budynku na tym terenie, tak jakby w całym obszarze ochronnym ustalono warunki zabudowy wyłącznie tylko dla tego jednego, objętego wnioskiem J. i S. K. obiektu. Przeczy temu fakt, iż na tym terenie, w tym samym czasie odrębnymi decyzjami Prezydent Miasta ustalił już, na rzecz innych wnioskodawców warunki zabudowy dla kilku budynków mieszkalnych. Wydanie zatem, badanej obecnie w trybie odwoławczym, decyzji w sprawie kolejnego budynku mieszkalnego w strefie ochrony ujęcia wody, w świetle pisma z dnia 27 września 2010r. Wodociągów, budziło wątpliwość Kolegium. Dotyczyło to zarówno decyzji organu z dnia 17 grudnia 2010r., jak i następnych, wydanych dla tego samego obszaru.

Jak wynika z akt sprawy, na terenie strefy ochrony ujęcia wody położone są 2874 działki, z których ponad 1000 jest wolne od zabudowy. Wnioskowana zabudowa, w świetle pisma Wodociągów, może spowodować drastyczne ograniczenie wydajności ujęcia lub nawet konieczność zaprzestania eksploatacji z powodu braku wody.

Organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie koniecznym jest w rozpoznawanej sprawie konkretne ustalenie przez niezależnego od stron postępowania biegłego, w sposób nie budzący wątpliwości, w jakiej ilości powierzchnia zabudowy (ilość obiektów budowlanych) nie spowoduje zmian w zakresie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia. Organ I instancji winien zatem, w trosce o powyższe możliwe zagrożenie, rozpoznać niniejszą sprawę bardzo wnikliwie, łącznie z powołaniem biegłego z zakresu hydrogeologii, który obiektywnie oceni przedstawioną przez Wodociągi opinię, w aspekcie możliwości posadowienia na terenie ochronnym więcej niż jednego obiektu.

Wydawanie bowiem kolejnych jednostkowych decyzji ustalających warunki zabudowy, bez bardzo wnikliwej, wyczerpującej wszystkie okoliczności sprawy analizy oraz właściwej oceny zarzutów zgłoszonych przez profesjonalną firmę - Wodociągi, stanowi zdaniem Kolegium, obejście prawa i nie może być akceptowane z punktu widzenia zasad praworządności i odpowiedzialności. Takie rozstrzyganie spraw, wbrew podnoszonym przez właściciela ujęcia wody zarzutom o zagrożeniu, bez posiadania dowodu przeciwnego obalającego te zarzuty, może spowodować narażenie życia lub zdrowia ludzkiego oraz narazić organ na odpowiedzialność majątkową.

W ocenie Kolegium, tego rodzaju działanie organu administracji jest nie do pogodzenia z zasadami rzetelnej procedury (art. 7 k.p.a.), w tym również z obowiązkami wynikającymi z art. 77 § 1 k.p.a, nakazującymi organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz z art. 80 k.p.a., nakazującymi dokonanie oceny faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego.

Kolegium wskazało, że z powyższych względów postępowanie pierwszoinstancyjne winno być przeprowadzone ponownie w znacznej części i bardzo wnikliwie. Przeprowadzone dowody muszą wskazywać jednoznacznie na możliwość wnioskowanej zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wnieśli J. K. i S. K., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W skardze zarzucono naruszenie:

prawa procesowego, tj. przepisów

- art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego,

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o nieistniejące podstawy prawne,

- art. 7 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie określonych w nich zasad postępowania,

prawa materialnego, tj. przepisów

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędne ustalenia w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a także § 3, § 4 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr. 164, poz. 1588).

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ odwoławczy, uchylając decyzję z dnia 17 grudnia 2010r. nie wskazał, jakie przepisy odrębne zostały naruszone przy wydaniu tej decyzji. Powoływanie się na zakazy, wynikające z cytowanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2005r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K. – B. jest chybione, gdyż zakazy te są niezgodne z ustawą Prawo wodne, na co wskazują wyroki sądu administracyjnego, zacytowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących, organ wydający decyzję administracyjną w indywidualnej sprawie nie może odnieść się do hipotetycznych założeń, jakie mogą nastąpić w przyszłości na skutek wydania zgody na budowę większej ilości budynków przez innych inwestorów. Działka nr 240/2 jest jedyną niezabudowaną działką w otoczeniu już istniejącej zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej. W piśmie z dnia 27 września 2010r. Wodociągi wyraziły stanowisko, z którego, zdaniem skarżących wynika, że zrealizowanie przez wnioskodawców inwestycji nie wpłynie na pogorszenie jakości wody.

Konkludując, w ocenie skarżących, to nie działania organu I instancji, a działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego są nie do pogodzenia z zasadami rzetelnej procedury (art. 7 k.p.a.),w tym również obowiązkami wynikającymi z art. 77 § 1 k.p.a., nakazującymi organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. nakazującego dokonanie oceny faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie zgromadzonego materiału.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Kielcach, który na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach w dniu 28 lipca 2011r. wstąpił do sprawy niniejszej, w trybie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) zadaniem sądu administracyjnego jest sprawowanie kontroli zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bądź też przepisów postępowania, które daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też w inny sposób nie naruszyły przepisów postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].

Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji należało przede wszystkim odnieść się do zasadności zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa, który jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Stosownie do tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części; przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, na jakie trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, nie mogły być usunięte w postępowaniu odwoławczym, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 kpa. Wyeliminowanie uchybień, na które wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji, mogło zatem nastąpić jedynie poprzez ponowne przeprowadzenie postępowania przed organem I instancji, co znalazło wyraz w prawidłowym rozstrzygnięciu organu odwoławczego.

W sprawie niniejszej organ orzekał na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzupełnia regulacje, wprowadzając normy ukierunkowujące merytoryczne rozpatrywanie spraw. Zgodnie z brzmieniem art. 53 ust. 3 wydanie decyzji o warunkach zabudowy wiąże się z dokonaniem przez organ analizy dwóch elementów. Po pierwsze jest to analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1), po drugie jest to analiza prawna i faktyczna dotycząca terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 pkt 2). Uzasadnienie decyzji winno opierać się na racjonalnych przesłankach, wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja. W uzasadnieniu powinny się znaleźć wyniki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także analizy stanu prawnego i faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o których to analizach jest mowa w art. 53 ust. 3 ustawy. Są to podstawowe elementy merytorycznego rozpoznania wniosku, które powinny znaleźć swój wyraz w rozstrzygnięciu. Uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia musi wskazywać na sposób, w jaki ustalono stan faktyczny dotyczący inwestycji oraz miejsca jej realizacji.

W sprawie niniejszej teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co powoduje, że ustalenie warunków zabudowy wymagało wydania decyzji. Warunki zabudowy i możliwość jej powstania określa przepis art. 61 ustawy, uzależniając wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia łącznie następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak trafnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z dnia [...], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze studnią kopaną, bezodpływowym zbiornikiem ścieków oraz zjazdem z ul. M. i zjazdem z ul. F. na działce nr ewid. 240/2, obręb 0021, przy ul. M. w K. określa istotne parametry zamierzenia inwestycyjnego, oparte na wynikach analizy, której część tekstowa i graficzna stanowią załączniki do decyzji.

W ocenie Sądu zarzut skargi, dotyczący naruszenia zaskarżoną decyzją art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne ustalenia w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz przepisów § 3, § 4 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie został sprecyzowany, ani uzasadniony, wobec czego odniesienie się do niego przez Sąd nie jest możliwe.

Podkreślić należy, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji było nie wykazanie przez Prezydenta Miasta, że decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na terenie wskazanym we wniosku jest zgodna z przepisami odrębnymi, czego wymaga wspomniany przepis art. 61 ust. 1 pkt 5.

Bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowa inwestycja położona jest na terenie ochrony pośredniej, na obszarze o powierzchni 634,6 ha, oznaczonej symbolem ZP, dla której przewidziano funkcję – zieleń parkowa, zieleń ogólnomiejska, przejścia piesze. Strefa ta została wyznaczona Rozporządzeniem nr 5/2005 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 26 sierpnia 2005r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej K.-B. na podstawie art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2001r. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). Strefy ochronne ujęć wody ustanawiane są w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych (art. 51 ustawy Prawo wodne - Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.)). Strefę ochronną ujęcia wody (pośrednią i bezpośrednią) stanowi obszar, na którym obowiązują zakazy, nakazy i ograniczenia w zakresie użytkowania gruntów oraz korzystania z wody (art. 52 ustawy Prawo wodne). Zgodnie z przepisem art. 54 tej ustawy na terenie ochrony pośredniej może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowania wody lub wydajności ujęcia, przy czym ustawa tylko przykładowo ("w szczególności") wskazuje szereg takich zakazów i ograniczeń. Należy zatem uznać, że określony zakaz, nakaz lub ograniczenie nie może mieć charakteru dowolnego, lecz musi służyć realizacji celu określonego w art. 54 ustawy, tzn. zapobieganiu zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia.

Organ odwoławczy wskazał na treść przewidzianych w Rozporządzeniu Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 26 sierpnia 2005r. zakazów, obowiązujących na terenie strefy ochronnej pośredniej, obszar o powierzchni 634,6ha, określonych w § 4 ust. 1 pkt 10 (zakaz lokalizowania m.in. budynków mieszkalnych) oraz § 4 ust. 2 pkt 11 (zakaz wykorzystywania gruntów dla celów innych niż ich dotychczasowe przeznaczenie).

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że zakazy te winny być wykładane w świetle przepisu art. 54 ust. 1 ustawy Prawo wodne, wobec czego zachodziła konieczność wyjaśnienia, czy planowana przez skarżących inwestycja może stworzyć zagrożenie zmniejszenia przydatności wody lub wydajności ujęcia. Tego organ I instancji nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny. Nie może bowiem stanowić dowodu przemawiającego za ustaleniem warunków zabudowy powołane w przez organ I instancji stwierdzenie Wodociągów w piśmie z dnia 27 września 2010r., że "w ich ocenie wybudowanie w strefie pośredniej jednego budynku zmian w zakresie zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia nie wywoła. Takie zagrożenie mogłoby powstać w przypadku realizacji inwestycji polegającej na budowie kilku budynków".

Organ I instancji stwierdził w decyzji z dnia 17 grudnia 2010r., że "niniejsze postępowanie dotyczy lokalizacji w pośredniej strefie ochrony ujęć wody właśnie pojedynczego budynku, a taka inwestycja, jak sam przyznaje właściciel ujęcia wody, nie spowoduje pogorszenia jakości ujmowania wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia". Takie rozumowanie słusznie zostało uznane przez organ odwoławczy za nieprawidłowe. Uczestnik postępowania – Wodociągi, będące właścicielem ujęcia wody wskazały w odwołaniu, że ich pismo zostało potraktowane przez organ I instancji wybiórczo, bez analizy innych wszczętych postępowań o ustalenie warunków zabudowy w terenie strefy ochronnej pośredniej, co oznacza że ten "jeden budynek" nie może być argumentem w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto okoliczność podniesiona przez skarżących, że działka nr 240/2, której są właścicielami jest jedyną niezabudowaną działką w otoczeniu już istniejącej zabudowy mieszkalnej jedno i wielorodzinnej nie może mieć decydującego wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż problem zagrożenia zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia dotyczy całej strefy ochrony pośredniej, a nie tylko terenu położonego wokół działki skarżących.

Należy zatem podzielić stanowisko organu odwoławczego, że zachodzi potrzeba bardzo wnikliwego zbadania zagrożenia zmniejszenia przydatności ujmowanej wody lub zmniejszenia wydajności ujęcia w wyniku zrealizowania przedmiotowej inwestycji, przy uwzględnieniu rodzaju i powierzchni zabudowy terenu strefy ochronnej. Organ I instancji nie dokonał wyczerpującej analizy okoliczności sprawy i nie przeanalizował zarzutów zgłoszonych w sprawie przez Wodociągi, będące właścicielem ujęcia wody. Konieczne jest w tej sytuacji przeprowadzenie na tę okoliczność dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrogeologii, na co wskazał organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał także zarzuty skarżących o naruszeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego prawa procesowego, tj. przepisów art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o nieistniejące podstawy prawne, art. 7 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie określonych w nich zasad postępowania za nieuprawnione. Kolegium zasadnie wskazało, że z przedstawionych wyżej względów postępowanie winno być przeprowadzone ponownie w znacznej części i bardzo wnikliwie. Przeprowadzone dowody muszą wskazywać jednoznacznie na możliwość realizacji wnioskowanej zabudowy, bez naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne.

Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).