II OSK 2134/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-04-03	
Data wpływu	2022-09-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 203/22	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 884; art. 46 ust. 1, 2; Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i rozwoju sieci telekomunikacyjnych (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 203/22 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 lutego 2018 r., nr XCIV/2465/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łobzów - Rejon ulic Łokietka i Wrocławskiej" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 203/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na uchwałę Nr XCIV/2465/18 Rady Miasta Krakowa z dnia 7 lutego 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łobzów - Rejon ulic Łokietka i Wrocławskiej", stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały części tekstowej, w zakresie § 4 ust. 1 pkt. 26 i § 7 ust. 9 pkt. 2 lit. "a", "c" oraz podpunktu "d" odnośnie słów: "nie mogą stanowić dominanty w terenie ani" (pkt I.), w pozostałej części skargę oddalił (pkt II.) oraz zasądził od Gminy Miasta Krakowa na rzecz strony skarżącej [...] Sp. z o.o. w W. kwotę 797 zł. (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] spółka z o.o. z siedzibą w W.. Wyrok zaskarżyła w zakresie pkt II. Zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego:

a. art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 Megaustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień mpzp z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodne z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie mpzp stacji bazowych telefonii komórkowej, tj. Sąd uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 Megaustawy:

i. użycie niezdefiniowanych pojęć "przesłona osi widokowych wyznaczonych na rysunku planu " i "antena wolnostojąca";

ii. ograniczenie możliwości lokalizowania urządzeń, uzależniające tę możliwość od uznania organów administracji;

iii. sprzeczność między postanowieniami części tekstowej i graficznej Uchwały w zakresie pojęć "osie widokowe " i "powiązanie widokowe"

b. art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 46 ust. 1 Megaustawy poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień Uchwały, pomimo że w sposób arbitralny i nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej;

c. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP (Dz.U. Nr 78 poz. 483 ze zm.) w związku z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 Megaustawy poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień mpzp, pomimo że zostały one uchwalone z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego;

d. art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 162, dalej "P.p.") w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 576, dalej "Pt") poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień mpzp, i w rezultacie uznanie, że dopuszczalne jest ustalanie nieostrych i uznaniowych ograniczeń w zakresie warunków lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na obszarze objętym Uchwałą, powodujących ograniczenie możliwości rozwoju sieci telekomunikacyjnych, przy braku ograniczeń w lokalizowaniu infrastruktury służącej świadczeniu usług w technologii stacjonarnej, co skutkuje ograniczeniem skarżącej możliwości świadczenia usług w technologii mobilnej, tym samym dyskryminując ją na rynku usług telekomunikacyjnych;

e. art. 46 ust. 1-2 Megaustawy w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 P.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 670, dalej "ustawa o informatyzacji") poprzez ich niezastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień mpzp, i w rezultacie uznanie za dopuszczalne;

i. ograniczeń w rozwoju bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej na całym terenie objętym Uchwałą,

ii. naruszenia zasady neutralności technologicznej, w sposób zagrażający realizacji przez Spółkę swoich zobowiązań przetargowych względem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej,

iii. naruszenia zasady neutralności technologicznej poprzez dopuszczenie możliwości zróżnicowania przez Radę Miasta Krakowa technologii mobilnej i stacjonarnej świadczenia usług telekomunikacyjnych;

2. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a. art. 151 w zw. z art. 134 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w części, w wyniku nienależytego wykonania obowiązku oceny zgodności skarżonych postanowień planu miejscowego z prawem i w rezultacie niedostrzeżenia, że w sposób istotny naruszają one zakres władztwa planistycznego gminy;

b. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień Uchwały, pomimo ich sprzeczności z prawem materialnym;

c. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku z jakich przyczyn Sąd I instancji uznał, że skarżone postanowienia Uchwały są zgodne z powołanymi powyżej przepisami prawa materialnego, których naruszenie Skarżąca podnosi w przedmiotowej skardze, jak i uprzednio podnosiła w skardze do WSA w Skarżąca wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; z ostrożności procesowej, w przypadku, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów w przedmiocie uchybień procesowych Sądu I instancji wniosła o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie ze skargą; zasądzenie na rzecz skarżącej, kosztów postępowania za pierwszą instancję oraz za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miejska Kraków wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie procesowym z dnia 14 września 2022 r. pełnomocnik wnoszącej kasację sprecyzowała, że o ile w skardze kasacyjnej jest mowa o Megaustawie, należy przez to rozumieć jej definicję zamieszczoną w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tj. ustawę z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 884).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Przed rozważaniami merytorycznymi konieczne jest odnotowanie, że w petitum skargi kasacyjnej podano błędną datę podjęcia zaskarżonej uchwały nr XCIV/2465/18, tj. 20 grudnia 2017 r. Jest jednak niewątpliwe, że przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną jest wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 203/22, a więc wyrok w sprawie ze skargi na uchwałę nr XCIV/2465/18, Rady Miasta Krakowa, z dnia 7 lutego 2018 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Łobzów - Rejon ulic Łokietka i Wrocławskiej", dalej także: "Plan miejscowy".

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zwanej przez wnoszącą kasację "Megaustawą" (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało nieuzasadnioną odmową stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień Planu miejscowego z jednoczesnym błędnym stwierdzeniem, że zgodnie z tym przepisem są ustanowione ograniczenia w możliwości lokalizowania na terenie Planu miejscowego stacji bazowych telefonii komórkowej.

Najpierw doprecyzować trzeba, że zaskarżenie wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 203/22, w odniesieniu do punktu II, czyli do orzeczenia oddalającego skargę w pozostałym zakresie oznacza, że "skarżone postanowienia Planu miejscowego", o których mowa w opisie naruszenia omawianego zarzutu, to § 7 ust. 9 pkt 2 lit. d Planu miejscowego, w zakresie w jakim w punkcie I zaskarżonego wyroku nie stwierdzono nieważności tego przepisu.

Zakwestionowane ustalenie ma zatem następującą treść: "§ 7 ust. 9 pkt 2 lit. d. Zasady odnoszące się do lokalizowania wskazanych urządzeń i obiektów budowlanych odnośnie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej - infrastruktury telekomunikacyjnej: anteny wolnostojące oraz lokalizowane na budynkach nie mogą przesłaniać osi widokowych wyznaczonych na rysunku planu".

Z takim zakresem zaskarżenia wiążą się te ustalenia Planu, które mają znaczenie dla wykładni normy zawartej w § 7 ust. 9 pkt 2 lit. d. Wskazać należy na § 6 ust. 4 Planu miejscowego, zgodnie z którym, w celu ochrony wysokich wartości krajobrazowych, o których mowa w ust. 3, obowiązuje:

1) nakaz zachowania i uwzględnienia oznaczonych na rysunku planu osi widokowych, przy realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu;

2) kształtowanie nowych obiektów budowlanych w sposób podporządkowany specyfice miejsca, zapewniający harmonijne powiązania z otaczającym krajobrazem.

Natomiast według § 6 ust. 3 Planu miejscowego, w obszarze planu występują wysokie wartości krajobrazowe, takie jak:

1) zawierająca się w obszarze planu część strefy ochrony sylwety miasta Krakowa;

2) fragmenty strefy ochrony wartości kulturowych - rewaloryzacji;

3) powiązanie widokowe pomiędzy Fortem nr 44 "Tonie" a Wzgórzem Wawelskim.

Konkretyzując zarzut naruszenia art. 46 ust. 1 w związku z art. 46 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych skarżąca podniosła, że niewłaściwe zastosowanie polegało na uznaniu przez Sąd za zgodne z art. 46 ust. 1 wprowadzenie rozwiązania ograniczającego możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na terenie objętym Planem miejscowym.

Należy zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, według którego, unormowanie § 7 ust. 9 pkt 2 lit. d Planu wprowadza ograniczenia w lokalizacji anten wolnostojących oraz lokalizowanych na budynkach.

Jest jednak niewątpliwe, że przepis art. 46 ust. 1 dopuszcza wprowadzenie ograniczeń, które kształtują uprawnienia do lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 2627/18; wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3131/18).

Wprowadzenie określonych ograniczeń powinno być natomiast uzasadnione wyważeniem między celem unormowań art. 46 ust. 1 i 2, którym jest prawo do zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną wraz z zasadą zawartą w art. 1 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej "u.p.z.p."), zgodnie z którą, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, a innymi wartościami, które w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy uwzględnić (art. 1 ust. 2 pkt 1-9 oraz pkt 11-13 u.p.z.p.).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesiono się do zagadnienia celowości wprowadzenia ograniczeń w zakresie lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Ustalenia Planu nie stanowią przejawu dowolności. Z powołaniem się na orzecznictwo stwierdzono, że art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych dopuszcza możliwość istnienia określonych zakazów i ograniczeń, które wiążąco będą kształtowały uprawnienia przedsiębiorcy telekomunikacyjnego do określenia lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej.

Sąd pierwszej instancji wywodził, że zakazy z art. 46 ust. 1 mają charakter celowy, a nie absolutny. Cel ten został precyzyjnie wskazany w wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2487/19, w którym Sąd stwierdził, że istotą wprowadzenia regulacji z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jest stworzenie takiej zasady prawnej, która finalnie ma na celu zapewnienie jak największej liczbie odbiorców dostępu do bezprzewodowych sieci telekomunikacyjnych. Zasada ta pozwala na dokonywanie oceny celowości wprowadzonych w planie miejscowym zakazów i ograniczeń, co jednocześnie wymaga wykazania, że w przeciwnym razie obowiązująca treść planu miejscowego będzie prowadziła do powstawania obszarów niedostępnych dla rozwoju sieci bezprzewodowych, a więc sprzecznych z celami ustawy.

Nawiązując do § 6 ust. 3 uchwały, WSA w Krakowie stwierdził, że w obszarze Planu występuje oś widokowa o wysokich wartościach krajobrazowych terenu. Powołany przepis w powiązaniu z § 7 ust. 9 pkt 2 lit d Planu miejscowego w sposób precyzyjny wskazuje, w których miejscach nie mogą być lokalizowane urządzenia łączności, przy czym miejsca te, w odróżnieniu od § 7 ust. 9 pkt 2 lit b, nie zostały wskazane przez odniesienie się do obszaru Planu, lecz do elementu Planu wyznaczonego w sposób liniowy, jako oś widokowa na rysunku Planu. W tej osi nie można wspomnianych urządzeń lokalizować (do czego sprowadza się zakaz przesłaniania osi widokowych). Zachowanie adresata normy zostało zatem jasno określone. Sąd pierwszej instancji odnotował, że nie wyklucza się przy tym w ogóle lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, lecz ogranicza taką możliwość dla wskazanych miejsc w obszarze planu z uwagi na ich cenne walory krajobrazowe. W tym kontekście, w świetle art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych stanowią jeden z elementów katalogu wartości, które należy uwzględniać w toku prac planistycznych. Sąd zauważył, że w konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można jednak wykluczyć kolizji między tymi wartościami. Brak przy tym podstaw do przyjęcia bezwzględnego prymatu inwestycji w zakresie łączności publicznej przed innymi wartościami, a kolidujące wartości powinny zostać wyważone. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, sposób wyznaczenia w kontrolowanym Planie miejscowym ograniczeń, przez odniesienie się do wyznaczonych w Planie ciągów widokowych, nie wykracza poza to co jest konieczne dla ochrony walorów krajobrazowych obszaru Planu.

O tym, że nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego oraz reguły wynikającej z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, świadczy treść uzasadnienia projektu uchwały w przedmiocie Planu, a także rozwinięcie stanowiska Gminy zawarte w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, ponowione i rozszerzone w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Podkreślić należy, że postępowanie sądowe w sprawach ze skarg na akty prawa miejscowego, w tym także skarg na uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma szczególny charakter. Niezależnie od tego, że stanowisko Gminy jest wyrażone w samej uchwale planistycznej a także w materiałach planistycznych, dopiero w trakcie postępowania sądowego, odmiennie niż w sprawach skarg na akty indywidualne kończące postępowanie administracyjne, następuje odniesienie się do konkretnych zarzutów podmiotów kwestionujących ustalenia przyjęte w planie. W związku z tym argumentacja organu przedstawiona w odpowiedzi na skargę, odnosząca się do zarzutów skargi, może być traktowana jak uzupełnienie argumentacji wynikającej z dokumentów zebranych w aktach planistycznych, w zakresie uzasadnienia przyjętych rozwiązań.

W części faktycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku nawiązano do twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę. Organ w tym dokumencie procesowym argumentował, że obszar Planu obejmuje tereny niemal w całości zabudowane i zainwestowane. Występuje zabudowa wielorodzinna średniej i wysokiej intensywności w formie zwartej zabudowy śródmiejskiej i zabudowy pierzejowej wzdłuż ulic oraz wolno stojące bloki mieszkalne. Na przeważającej części obszaru, pomiędzy zabudową mieszkaniową zlokalizowane są obiekty należące do różnych spółek i przedsiębiorstw. Na tym terenie znajdują się trzy obiekty wpisane do rejestru zabytków oraz kilkadziesiąt budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Zdaniem Gminy, z treści art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania przestrzeni przez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy takimi urządzeniami, a inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty planem miejscowym był bezwarunkowo otwarty na te inwestycje. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zostało zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną przywołano fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, według którego, § 7 ust. 2 pkt 9 lit. d w sposób precyzyjny wskazuje, w których miejscach nie mogą być lokalizowane urządzenia łączności.

W skardze kasacyjnej nie wykazano aby omawiane rozwiązanie wprowadziło rozwiązania wyłączające możliwość realizacji inwestycji telekomunikacyjnych na terenie objętym Planem, a także nie wykazano, że ograniczenia mają charakter dowolny.

Skarżąca podniosła w analizowanym zarzucie skargi kasacyjnej, że Sąd wadliwie uznał za zgodne z art. 46 ust. 1 nieostre pojęcia "przesłona osi widokowych wyznaczonych na rysunku planu" i "antena wolnostojąca".

W zakresie przesłaniania osi widokowych Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z § 6 ust. 3 Planu miejscowego, w obszarze Planu występuje oś widokowa o wysokich wartościach krajobrazowych terenu. Przepis § 6 ust. 3 w powiązaniu z § 7 ust. 9 pkt 2 lit d oraz załącznikiem graficznym do Planu miejscowego w sposób precyzyjny wskazuje, w których miejscach nie mogą być lokalizowane urządzenia łączności, przy czym miejsca te, w odróżnieniu od § 7 ust. 9 pkt 2 lit b, nie zostały wskazane przez odniesienie się do obszaru Planu, lecz do elementu Planu wyznaczonego w sposób liniowy, jako oś widokowa na rysunku Planu. W tej osi nie można wspomnianych urządzeń lokalizować (do czego sprowadza się zakaz przesłaniania ciągów widokowych). Zachowanie adresata normy zostało zatem jasno określone. Nie wyklucza się przy tym w ogóle lokalizacji obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, lecz ogranicza się taką możliwość dla wskazanych miejsc w obszarze Planu z uwagi na ich cenne walory krajobrazowe.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji zasługuje na aprobatę. W świetle treści § 6 ust. 3, § 7 ust. 9 pkt 2 lit. d oraz rysunku Planu, ustalenia Planu w omawianym zakresie nie zawierają treści uniemożliwiających jednoznaczną interpretację.

Analizując omawianą kwestię skonstatować jednak najpierw trzeba, że zamienne posługiwanie się w tekście Planu określeniem "oś widokowa" i "powiązanie widokowe", nie w pełni realizuje postulat przejrzystości terminologicznej. Utożsamienie "osi widokowej" z "powiązaniem widokowym" nie oznacza jednak istotnego naruszenia zasad uchwalania planu miejscowego.

Według § 6 ust. 4 pkt 1 Planu miejscowego, w celu ochrony wysokich wartości krajobrazowych, o których mowa w ust. 3, obowiązuje nakaz zachowania i uwzględnienia oznaczonych na rysunku planu osi widokowych, przy realizacji zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi planu.

Zgodnie natomiast z § 6 ust. 3, w obszarze planu występują wysokie wartości krajobrazowe, takie jak:

1) zawierająca się w obszarze planu część strefy ochrony sylwety miasta Krakowa;

2) fragmenty strefy ochrony wartości kulturowych – rewaloryzacji;

3) powiązanie widokowe pomiędzy Fortem nr 44 "Tonie" a Wzgórzem Wawelskim.

Jest zatem niewątpliwe, że uchwałodawca gminny, ustalając w § 6 ust. 4 pkt 1 nakaz zachowania i uwzględnienia oznaczonych na rysunku planu osi widokowych, odwołał się do ust. 3, w którym jest mowa o wysokich wartościach krajobrazowych, do których zaliczył powiązanie widokowe pomiędzy Fortem nr 44 "Tonie" a Wzgórzem Wawelskim.

Nie można zatem powiedzieć, że na rysunku planu nie oznaczono żadnych osi widokowych. Z Legendy rysunku planu wynika, że powiązanie widokowe stanowi linia niebieska. Linia ta przebiega w jednostkach Planu oznaczonych symbolami KDD.9, U.10MW/U.3E.9, KDD.7 i ZP.5.

Zarówno według Legendy, jak i według § 5 ust. 2 Planu, powiązanie widokowe pomiędzy Fortem nr 44 "Tonie" a Wzgórzem Wawelskim jest elementem informacyjnym Planu niestanowiącym ustaleń Planu. Nie oznacza to jednak, że nie ma ono znaczenia w procesie stosowania prawa. Stosując zakaz ustanowiony w § 7 ust. 9 pkt 2 lit. d Planu, należy uwzględniać omawiane powiązanie widokowe. Powiązanie stanowi samo w sobie element informacyjny normy Planu miejscowego, ale umożliwia stosowanie zakazu przesłaniania poprzez odniesienie się do elementu faktyczno-prawnego oznaczonego na rysunku Planu. Zauważyć również należy, że według rysunku Planu, powiązanie to ma formę linii prostej (osi). Nie ma więc podstaw do traktowania rozbieżności terminologicznej jako determinującej istotną różnicę merytoryczną.

Warto podkreślić, że jak zauważono w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1510/22, także rozpoznającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie w przedmiocie planu miejscowego, zabieg definiowania zwrotów użytych w aktach normatywnych jest jednym, lecz nie jedynym sposobem mającym na celu wyjaśnienie ich znaczenia. Dookreśleniu użytych w przepisach prawa zwrotów o charakterze nieostrym służą bowiem aprobowane przez doktrynę i orzecznictwo reguły wykładni prawa, w tym dyrektywy nakazujące odwoływanie się do przyjmowania znaczeń zwrotów użytych przez prawodawcę, formułowanych w innych aktach normatywnych (wykładnia systemowa), czy też ustalenie znaczenia danego zwrotu użytego w przepisach na podstawie języka ogólnego/powszechnego (M. Zieliński, "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki", Warszawa 2002, s. 312-313). Natomiast wynik tego dookreślenia, nawet gdyby przyjąć, że ma charakter uznaniowy, to jako jedna ze składowych rozstrzygnięcia przyjętego przez organ w procesie stosowania prawa, podlega sądowej kontroli.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bez wpływu na wynik sprawy pozostaje także posługiwanie się pojęciem anten wolnostojących.

Z zestawienia treści § 7 ust. 9 pkt 2 lit. d Planu miejscowego wynika, że anteny wolnostojące oraz anteny lokalizowane na budynkach stanowią wykluczające się składniki alternatywy rozłącznej. Pamiętając, że w dacie uchwalenia Planu przepis art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego w katalogu budowli zawierał m.in. wolnostojące maszty antenowe, uprawniony jest pogląd, że wyłożenie znaczenia pojęcia "anteny wolnostojące" nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę stwierdzenia nieważności skarżonych postanowień Planu miejscowego pomimo, że zdaniem skarżącej, w sposób arbitralny, nieuzasadniony ograniczają one rozwój bezprzewodowej sieci telekomunikacyjnej.

Do uwag odnoszących się do zarzutu naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy wyżej omówionych dodać można, że z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie wynika przyzwolenie na realizowanie każdej inwestycji telekomunikacyjnej w każdym miejscu objętym planem (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2627/18; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1488/22).

Konieczne jest nadto spostrzeżenie, że zaspokojenie potrzeb odbiorców w oparciu o istniejącą infrastrukturę telekomunikacyjną oraz poprzez rozbudowę lub budowę nowych obiektów i urządzeń budowlanych telekomunikacyjnych przewidziane zostało w § 12 ust. 7 Planu miejscowego. Naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 12 ust. 7 Planu miejscowego nie podniesiono, co stanowi kolejną okoliczność świadczącą o nieskuteczności skargi kasacyjnej w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 888/21).

Powyższe rozważania wskazują na niezasadność zarzutów naruszenia art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Niezależnie od przywołanych uwag warto podkreślić, że wbrew opisowi naruszenia zarzutu oznaczonego w skardze kasacyjnej jako punkt 1 lit. c, zaskarżone postanowienia Planu miejscowego nie zostały uchwalone "z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej, tj. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także ustawowej, tj. art. 14 ust. 8 u.p.z.p. oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w związku z art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych) dotyczących zasad tworzenia prawa miejscowego".

Skoro konkretyzacja zarzutów materialnych sprowadzała się do kwestionowania definiowania pojęć oraz uznaniowości, co zostało już omówione, skonstatować można, że nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia regulacji konstytucyjnych, czyli przywołanych przepisów art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także unormowań ustawowych, dotyczących zasad tworzenia prawa miejscowego.

Dodać warto, że skarżąca nie wykazała aby doszło do naruszenia trybu uchwalenia planu miejscowego unormowanego w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z przedstawionych wyżej powodów niezasadne okazały się też pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 2, art. 8, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 37 i art. 43 ust. 1 Prawa przedsiębiorców w zw. z art. 10 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 46 ust. 1-2 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 112 ust. 4 pkt 7 p.t. oraz art. 4 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 3 pkt 19 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

Kwestionowane ustalenia Planu miejscowego ograniczają, ale nie prowadzą –nawiązując do art. 3 pkt 19 ustawy o informatyzacji – do eliminacji prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług telekomunikacyjnych w technologii mobilnej, skoro lokalizacja wyżej wskazanych urządzeń jest możliwa w obszarze objętym zaskarżonym Planem, tyle że poza miejscami wymienionymi w sposób wyczerpujący w § 7 ust. 9 pkt 2 lit. d Planu. W tych okolicznościach nie sposób przyjąć, że skarżąca kasacyjnie została pozbawiana prawa do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług w technologii mobilnej, za sprawą przyjęcia w Planie miejscowym zasad lokalizacji urządzeń związanych z prowadzeniem tej działalności pozostających w granicach przysługującego organom gminy władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1510/22).

Bezpodstawna jest w tej sytuacji teza o naruszeniu zasady neutralności technologicznej.

Jest oczywiste, że o naruszeniu zasad uchwalenia planu miejscowego nie mogą decydować zobowiązania przetargowe skarżącej Spółki.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy konieczne dla oceny legalności kontrolowanej uchwały w stopniu umożliwiającym kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej i jej wyjaśnienie.

Podkreślić należy, że obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 707/21).

Trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, nie może być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4405/21; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19).

Nie są skuteczne zarzuty naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 134 P.p.s.a. oraz art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skoro zarzuty o charakterze merytorycznym okazały się nieskuteczne, nie ma podstaw do kwestionowania zastosowania dyspozycji norm procesowych o charakterze wynikowym, będącego rezultatem oceny merytorycznej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. zasądzono od [...] Sp. z o.o. w W. na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.