Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Piotr Lechowski Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Bożenna Blitek (spr.) Protokolant Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego skargę oddala

Funkcjonariusz Służby Więziennej K. S. złożył w dniu [...] wniosek o przyznanie pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe z przeznaczeniem na zakup mieszkania (spłatę kredytu) zgodnie z umową przedwstępną - lokalu mieszkalnego w B. przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 58m- składającego się z 4 izb. Wnioskujący zaznaczył, że w lokalu tym zamieszka z żoną M. S. i dziećmi: M., P. i O., a nadto m.in. oświadczył, że zarówno on jak i jego współmałżonka nie posiadają własnego mieszkania i domu jednorodzinnego i dotychczas zajmował mieszkanie wynajmowane. Do wniosku dołączył umowę przedwstępną sprzedaży lokalu z dnia [...] oraz zaświadczenie Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 8 marca 2006r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] Dyrektor Zakładu Karnego odmówił przyznania K. S. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 85, art. 87 ust. 1, art. 90 i art. 91 ust. ustawy o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.), § 3 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz. 1235) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego. Na uzasadnienie decyzji podano, że żona K. S. - M. S. jest funkcjonariuszem w Areszcie Śledczym i również ubiegała się o udzielenie pomocy finansowej na zakup przedmiotowego mieszkania. W wyniku starań żony funkcjonariusza Dyrektor Aresztu Śledczego Decyzją z dnia [...] przyznał M. S. pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego nr [...] w B. przy ul. [...]. W tej sytuacji wnioskującemu funkcjonariuszowi nie przysługuje już prawo do przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, a tym samym nie przysługuje mu prawo do świadczenia ekwiwalentnego, jakim jest prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Od decyzji tej odwołał się K. S., który podniósł, że jego zdaniem, "żaden przepis nie przewiduje wyłączeń w przypadku zbiegu uprawnień do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wśród współmałżonków. Zachodzi więc tu identyczna sytuacja jak i w przypadku - ekwiwalentnego wobec prawa do lokalu mieszkalnego - równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, czy też równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. A wątpliwości co do możliwości otrzymywania tych równoważników przez obydwojga małżonków równocześnie zostały jednoznacznie rozstrzygnięte już w piśmie Dyrektora Biura Prawnego CZSW z dnia 8 stycznia 2004r. [...]". K. S. powołał się na stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2004r. - sygn. akt I SA 250/03 stwierdzające, że "z przepisów art. 85 ust. 1 i art. 91 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej nie wynika jednoznaczne, że prawo do lokalu jest realizowane bądź w formie rzeczowej - przez przydział mieszkania w drodze decyzji administracyjnej, albo w formie finansowej - przez przyznanie pomocy na uzyskanie mieszkania we własnym zakresie", a to oznacza - zdaniem odwołującego się - że tylko prawo funkcjonariusza do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 90 ust. 1) uzależnione jest od posiadania przez niego niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, ale od takich niezaspokojonych potrzeb nie jest uzależnione dofinansowanie na zakup mieszkania. Odwołujący się nie zaprzeczył, że jego żona otrzymała pomoc finansową na zakup tego lokalu, jednak zwrócił uwagę, że ta pomoc finansowa to "jedynie 25% wartości" zakupionego lokalu.

Decyzją z dnia [...] Nr [...] organ odwoławczy - Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej po rozpatrzeniu odwołania K. S. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na uzasadnienie rozstrzygnięcia organ ten podniósł taki sam argument, jak to przedstawił organ I instancji, tj. fakt, że żona funkcjonariusza M. S., sama będąc także funkcjonariuszem Służby Więziennej "skonsumowała swoje prawo do lokalu mieszkalnego uzyskując stosowną pomoc finansową" Według tego organu odwoławczego, zgodnie z art. 93 ust. 1 lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w sytuacji, gdy małżonek wnioskodawcy posiada zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a wobec okoliczności, że zaspokojono potrzeby mieszkaniowe M. S. przez zrealizowanie jej uprawnień w tym zakresie przez przyznanie pomocy finansowej, to nie powstało prawo jej męża - wnioskodawcy do otrzymania lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, a tym samym nie powstało prawo do dofinansowania zakupu mieszkania.

Z decyzją tą nie zgodził się K. S., który w skardze ponowił zarzuty zawarte w odwołaniu. W szczególności podkreślił, że sposób interpretacji przepisów Rozdziału 6 ustawy o Służbie Więziennej dotyczącego mieszkań funkcjonariuszy "przez organy obu instancji jest wielce wątpliwy".

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i podniósł, że celem unormowań przepisów ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy jest zapewnienie funkcjonariuszom nie "jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, ale takiego, z którego funkcjonariusz będzie w stanie szybko dojechać do miejsca pełnienia służby w razie, gdyby wyniknęła tego konieczność. Wiąże się to z daleko idącą dyspozycyjnością funkcjonariuszy SW wynikająca ze specyfiki ich stosunku służbowego." Z tego - zdaniem organu - wynika to, iż "pomoc finansowa jest surogatem prawa do lokalu realizowanym w sytuacji, gdy lokalu przydzielić nie można". Z powyższego należy wnioskować, że wobec przyznania jednemu z małżonków będących funkcjonariuszem świadczenia ekwiwalentnego, drugiemu z małżonków takowe świadczenie już nie przysługuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga K. S. nie jest uzasadniona.

Podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi służby więziennej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowi Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity: Dz. U. z 2002r., Nr 207, poz. 1761 z późn. zm.). W szczególności:

"Art. 85. 1. Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

2. Przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi uwzględnia się jego stan rodzinny, stopień służbowy lub zajmowane stanowisko oraz normy dodatkowe przysługujące osobom uprawnionym na podstawie przepisów odrębnych, jednak nie więcej niż z dwóch tytułów. Jednostkowa norma powierzchni mieszkalnej wynosi od 7 m2 do 10 m2."

Już z treści wyżej przytoczonego przepisu art. 85 ust. 1 wynika, że funkcjonariuszowi przysługuje prawo do lokalu "z uwzględnieniem członków rodziny", a więc żonie skarżącego - M. S. jako funkcjonariuszowi przysługiwało prawo do lokalu z uwzględnieniem m.in. męża, tj. skarżącego, a skarżącemu, jako funkcjonariuszowi przysługiwało prawo do lokalu z uwzględnieniem żony - M. S. Z treści art. 85 ust. 2 omawianej ustawy wynika także, że przy ustalaniu powierzchni mieszkalnej przysługującej jednemu z małżonków - uwzględnia się drugiego z małżonków.

Bezspornym między stronami jest fakt, iż żadne z małżonków - funkcjonariuszy Służby Więziennej nie otrzymało lokalu w drodze decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie kwestią sporną pozostaje to, czy prawo do pomocy finansowej, o którym mowa w art. 90 omawianej ustawy o Służbie Więziennej, jest świadczeniem ekwiwalentnym w stosunku otrzymania lokalu w drodze decyzji administracyjnej - jak twierdzą organy obu instancji, czy też jest świadczeniem uregulowanym w sposób odmienny od regulacji dotyczącej przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej - jak twierdzi to skarżący.

"Art. 90. 1. Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego.

Z treści przytoczonego wyżej art. 90 ust. 1 ustawy wynika, że - zdaniem Sądu - dopóki żadnemu z małżonków nie przydzielono lokalu mieszkalnego (z uwzględnieniem członków rodziny, a więc także drugiego z małżonków) - każdemu z małżonków przysługiwało świadczenie ekwiwalentne, jakim jest prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego.

Jednocześnie Sąd zwraca uwagę na treść art. 91 ust. 1 pkt 1-3 omawianej ustawy o Służbie Więziennej:

"Art. 91. 1. Lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi:

1) zajmującemu, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, umowy najmu lub spółdzielczego prawa do lokalu, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lub dom;

2) który jest właścicielem lub współwłaścicielem, w części odpowiadającej co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu, położonych w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej;

3) którego małżonek spełnia warunki określone w pkt 1 lub 2;"

Z powyższego przepisu wynika, że funkcjonariusz traci prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, jeśli jego małżonek jest właścicielem lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, a to - zdaniem Sądu - oznacza, że funkcjonariusz traci prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, jeśli jego małżonek otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

Zdaniem Sądu, mają więc rację organy administracyjne obu instancji wskazując na to, że jeżeli skarżącemu funkcjonariuszowi nie przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, to tym samym nie przysługuje mu prawo do świadczenia ekwiwalentnego, jakim jest prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Należy bowiem zauważyć, że - jak trafnie to zaznaczył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę - celem unormowań przepisów ustawy dotyczących mieszkań funkcjonariuszy jest zapewnienie funkcjonariuszom nie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, ale takiego, z którego funkcjonariusz będzie mógł jak najszybciej dojechać do miejsca pełnienia służby w razie powstania takiej potrzeby. Ma rację organ odwoławczy podkreślając, że cel tych przepisów wiąże się z daleko idącą dyspozycyjnością funkcjonariuszy Służby Więziennej wynikającą ze specyfiki ich stosunku służbowego. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie może podzielić przytoczonego przez skarżącego poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 października 2004r. sygn. akt I SA 250/2003 (opubl. LEX nr 160299), natomiast Sąd podziela w pełnym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 lutego 2006r. sygn. akt I OSK 434/2005 (opubl. LEX nr 194060): "Przewidziana ustawą z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) pomoc finansowa w celu nabycia mieszkania na własność nie została ukształtowana jako prawo z tytułu pełnienia służby w charakterze funkcjonariusza Służby Więziennej. Pomoc ta jest tylko jedną z przewidzianych ustawą form pomocy tym funkcjonariuszom w uzyskaniu mieszkania w miejscu pełnienia służby. W przeciwnym razie musiałaby być traktowana jako przywilej funkcjonariuszy, budzący wątpliwości z punktu widzenia zasady równego traktowania obywateli."

Wobec powyższego - zdaniem Sądu - mają rację organy administracyjne wskazując, iż pomoc finansowa jest surogatem prawa do lokalu realizowanym w sytuacji, gdy lokalu przydzielić nie można, a skoro tak, to prawidłowy jest wniosek tych organów, iż wobec przyznania jednemu z małżonków będących funkcjonariuszem świadczenia ekwiwalentnego w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego - drugiemu z małżonków, także funkcjonariuszowi Służby Więziennej, takowe świadczenie już nie przysługuje.

Sąd zwraca uwagę także na treść art. 90 ust. 2 omawianej ustawy:

2. Minister Sprawiedliwości, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość, szczegółowe zasady przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1, uwzględniając przypadki, w których pomoc ta jest przyznawana lub podlega zwrotowi, jak również sposób obliczania wysokości pomocy finansowej przyznawanej lub orzekanej do zwrotu, a także rodzaje dokumentów wymaganych przy ubieganiu się o przyznanie tej pomocy.

W oparciu o powyższą delegację ustawową zostało wydane Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 132, poz.1235), które m. in. stanowi:

"§ 2. 1. Pomoc finansową przyznaje się jednorazowo funkcjonariuszowi, który spełnia warunki do przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał."

Z treści powyższego aktu wykonawczego wynika więc wprost, że pomoc finansowa jest świadczeniem ekwiwalentnym przysługującym wówczas, gdy występują dwie przesłanki łącznie, tj. po pierwsze - funkcjonariusz nie ma lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej i po drugie - gdy takiego lokalu mieszkalnego nie otrzymał w drodze decyzji administracyjnej. Sąd już na marginesie zauważa, że powyższe Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 czerwca 2003r. w sprawie pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w żaden sposób nie przekroczyło zakresu udzielonej delegacji i zawiera przepisy w pełni spójne z treścią ustawy o Służbie Więziennej w oparciu, o którą zostały wydane.

Wobec podniesienia przez skarżącego problemu otrzymywania przez dwojga funkcjonariuszy służby więziennej dwóch równoważników pieniężnych z tytułu braku lokalu w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej - Sąd stwierdza, że po pierwsze: nie jest to problem występujący w niniejszej sprawie, a po drugie: Sąd bada zaskarżone decyzje administracyjne pod względem zgodności z obowiązującym prawem, co zaznaczono na wstępie rozważań (a do takich aktów prawnych nie należą pisma wyjaśniające, czy interpretujące), a nie bada zgodności wydanego indywidualnego aktu administracyjnego z występującą w danym resorcie praktyką. Nie mniej Sąd zwraca uwagę na stanowisko prezentowane już w innych sprawach związanych z problematyką pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a w szczególności na to, iż jest niewątpliwym, że prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. Jednakże w sytuacji, gdy brak jest takiego lokalu, który można byłoby przydzielić funkcjonariuszowi w drodze decyzji administracyjnej - funkcjonariusz ten nabywa z mocy prawa - z mocy przepisów Rozdziału 6 Ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej zatytułowanego: "Mieszkania funkcjonariuszy" - prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania na warunkach art. 89 tej ustawy i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego - na warunkach określonych w art. 90 omawianej ustawy, przy czym prawa te charakteryzują się tym, że prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania może zostać zamienione na prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a skorzystanie z prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego wyklucza nabycie prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Z powyższego wynika, że prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest prawem do świadczenia ekwiwalentnego, ale tylko w takim zakresie, że przysługuje ono tylko i wyłącznie zamiast świadczenia w postaci przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej.

Reasumując powyższe wywody - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, iż mają rację organy administracyjne obu instancji uznające, że prawo do pomocy finansowej, o którym mowa w art. 90 omawianej ustawy o Służbie Więziennej, jest świadczeniem ekwiwalentnym w stosunku świadczenia rzeczowego w postaci otrzymania lokalu w drodze decyzji administracyjnej, a wobec powyższego brak jest podstaw prawnych do przyznania pomocy finansowej skarżącemu w chwili, gdy już taką pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego otrzymała żona skarżącego. Tym samym Sąd stwierdził, że prawo do pomocy finansowej nie jest świadczeniem uregulowanym w sposób odmienny od regulacji dotyczącej przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej - jak wskazywał na to skarżący.

Mając powyższe na względzie - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zawiera żadnego zarzutu mogącego być uwzględnionym i stwierdził, że organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły prawa - a przeto skargi nie uwzględnił i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł - jak w sentencji.