Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2023 r. sygn. akt III SA/Po 137/23 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...]listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 21 czerwca 2023 r., sygn. akt III SA/Po 137/23 oddalił skargę M. Sp. z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

M. Sp. z o.o. w P. (zwana dalej: Spółką) złożyła do Zarządu Dróg Miejskich (ZDM) wniosek o wydanie zezwolenia na ustawienie rusztowania od 22 lipca 2021 r. do 5 sierpnia 2021 r. w pasie drogi ulicy R. w Poznaniu.

Spółka dokonała 22 lipca 2021 r. zgłoszenia awarii gzymsu kamienicy na elewacji frontowej i poinformowała o rozpoczęciu prac z dniem 23 lipca 2021 r. Następnie, pismem z 14 sierpnia 2021 r. Spółka poinformowała ZDM o zakończeniu prac związanych z remontem elewacji i izolacji budynku w dniu 13 sierpnia 2021 r.

Naczelnik Wydziału Zarządzania i Ewidencji Dróg Miejskich w Poznaniu, działając z upoważnienia Prezydenta Poznania, wydał [...] marca 2022 r. decyzję nakładającą na Spółkę karę pieniężną w wysokości 4979,20 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy R. bez zezwolenia zarządcy drogi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z [...] listopada 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji.

W wyniku wniesionej przez Spółkę skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne pozostawało, iż Spółka uzyskała zezwolenie na zajęcie 15,57 metra kwadratowego pasa drogowego w celu prowadzenia robót przy ul. R. [...] w Poznaniu od 27 lipca 2021 r. do 5 sierpnia 2021 r., natomiast powoływana w zarzutach skargi korespondencja Spółki dotyczyła zgłoszenia wprowadzenia zmian do zatwierdzonej czasowej organizacji ruchu, nie stanowiła zaś wniosku Spółki o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego od 6 sierpnia do 13 sierpnia 2021 r. Sąd wyraził pogląd, zgodnie z którym zezwolenia na zajęcia pasa drogowego są zezwoleniami czasowymi, a zatem kontynuacja zajęcia pasa drogowego po okresie, na który zostało wydane zezwolenie, uzależniona jest od wydania zezwolenia na następny okres. Samo złożenie wniosku nie skutkuje uzyskaniem zezwolenia i nie legalizuje zajęcia pasa drogowego. Mając na uwadze normatywną konstrukcję odpowiedzialności za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, jaka wynika z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1376, zwanej dalej: u.d.p.), Sąd uznał karę nałożoną na Spółkę za zasadną.

Spółka wniosła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jego uchylenia w całości oraz uchylenia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji w całości, a także umorzenia postępowania. Spółka wniosła ponadto o zasądzenie od uczestnika postępowania na jej rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także zrzekła się rozprawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi Sądu pierwszej instancji następujące naruszenia:

a) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwanej dalej: k.p.a.), przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy przemawiał za uchyleniem decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, a to ze względu na fakt, że w aktach sprawy Zarządu Dróg Miejskich znajduje się "Zgłoszenie wprowadzenia zmiany w organizacji ruchu" z dnia 22 lipca 2023 r., w którym Spółka jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji zmodyfikowała treść lub podjęła próbę zmodyfikowania wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.

b) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a w związku z art. 81a k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy przemawiał za uchyleniem decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, a to ze względu na fakt, że w przypadku powzięcia przez organ pierwszej instancji wątpliwości interpretacyjnych odnośnie złożonego do akt sprawy ZDM kolejnego "Zgłoszenia wprowadzenia zmiany w organizacji ruchu" z dnia 22 lipca 2023 r. to wątpliwość organ powinien rozstrzygnąć na korzyść strony lub wezwać ją do złożenia dodatkowych wyjaśnień przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego.

c) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej została wydana bez podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując które normy prawa zostały naruszone.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały na art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a ich istota koncentruje się wokół zarzutu niewłaściwej interpretacji złożonego przez Spółkę 22 lipca 2021 r. wniosku dotyczącego zmiany organizacji ruchu (w zarzucie w pkt a) i b) petitum skargi kasacyjnej błędnie oznaczonego datą 22 lipca 2023 r., co Sąd uznał za omyłkę pisarską skarżącego).

Sąd nie podziela poglądu skarżącej Spółki, w świetle którego przed wydaniem decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego podjęła ona starania zmodyfikowania swojego wniosku w tym postępowaniu poprzez złożenie wniosku o zmianę organizacji ruchu.

Przypomnienia wymaga, że postępowanie administracyjne zapoczątkowane zostało przez Spółkę złożeniem do właściwego organu wniosku z 17 lipca 2021 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga bowiem, na gruncie art. 40 ust. 1 u.d.p., zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Spółka nie podnosiła ani w toku postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego, żadnych zastrzeżeń, że złożony przez nią wniosek z 17 lipca 2021 r. miał na celu uzyskanie przez Spółkę tego właśnie zezwolenia.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji, jak również decyzji organu pierwszej instancji, było nałożenie na Spółkę kary pieniężnej na mocy art. 40 ust. 12 u.d.p., w świetle którego za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej dla zajęcia spornej powierzchni pasa drogowego.

Na kanwie tej regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że z przywołanego przepisu nie wynikają jakiekolwiek dodatkowe warunki nałożenia kary, oprócz stwierdzenia, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia lub z przekroczeniem okresu, na jaki zezwolenie wydano. Z przepisu tego wynika też, że nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest obligatoryjne. Okolicznościami istotnymi w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia są: ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. W kontekście tego przepisu i bezspornego ustalenia w rozpoznawanej sprawie wskazanych okoliczności faktycznych, niezrozumiały jest dla Sądu zarzut z pkt c) petitum skargi kasacyjnej, w którym skarżąca Spółka podniosła, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana została bez podstawy prawnej, podczas gdy organy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bez wątpienia ustaliły, że skarżąca zajmowała we wskazanym w decyzji okresie pas drogowy bez zezwolenia wydanego na mocy art. 40 ust. 1 u.d.p.

Kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., obok funkcji represyjnej i prewencyjnej realizuje również, jako wiodącą, funkcję kompensacyjną, stanowiąc ekwiwalent za szkodę wyrządzoną niewykonaniem nałożonego przez prawo obowiązku wyrażającego się w nakazie uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oraz uiszczenia należnej opłaty (zob. W. Kręcisz, Kary i opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z użytkowaniem dróg w orzecznictwie sądów administracyjnych, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2014 r. nr 2, s. 23-39).

Należy podkreślić, że odpowiedzialność określona w art. 40 ust. 12 u.d.p. jest obiektywna, niezależna od winy sprawcy naruszenia. Związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 u.d.p. uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (R. A. Rychter [w:] Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2019, art. 40). Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 68/08).

Skarżąca podniosła w skardze kasacyjnej, że organ nie wziął pod uwagę, iż wnioskiem z 22 lipca 2021 r. "jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji zmodyfikowała treść lub podjęła próbę zmodyfikowania wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego" (pkt a) petitum skargi kasacyjnej), tudzież, że "w przypadku powzięcia przez organ I instancji wątpliwości interpretacyjnych odnośnie złożonego do akt sprawy ZDM kolejnego ‘Zgłoszenia wprowadzenia zmiany w organizacji ruchu’ z dnia 22.07.2023 r. to wątpliwość organ powinien rozstrzygnąć na korzyść strony lub wezwać ją do złożenia dodatkowych wyjaśnień przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego" (pkt b) petitum skargi kasacyjnej).

Zgłoszenie zmian w organizacji ruchu to przedmiot zupełnie odrębnego postępowania od postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Kwestie związane ze zmianą organizacji ruchu nie są regulowane przez przepisy ustawy o drogach publicznych, lecz przez wydane na podstawie delegacji ustawowej z art. 10 ust. 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1251), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 784, zwane dalej: rozporządzeniem MI z 2003 r.). Postępowanie odnoszące się do zmian organizacji ruchu cechuje duża specyfika. Po pierwsze, zgłoszenia zmian organizacji ruchu dokonuje się do organu zarządzającego ruchem (§ 3 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r.), zaś wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, w świetle ustawy o drogach publicznych, do zarządcy drogi. Jak podniósł NSA w uchwale siedmiu sędziów z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 (publ. ONSAiWSA 2015, nr 1, poz. 2), organów tych nie należy utożsamiać. Po drugie, NSA w przywołanej uchwale wyraził pogląd, że zmiana organizacji ruchu zatwierdzana jest nie w formie decyzji, jak zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, lecz stanowi akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Po trzecie, w piśmiennictwie podnosi się, że w procedurze rozpatrywania projektu organizacji ruchu – w odniesieniu do jej sporządzenia, opiniowania, jak i zatwierdzania - nie stosuje się regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego (por. J. Hasiewicz [w:] Komentarz do rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem [w:] Zarządzanie ruchem drogowym, Warszawa 2020, § 2). Po czwarte, odmienny jest cel postępowania uregulowanego w art. 40 ust. 1 u.d.p., tj. wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, od celu postępowania w sprawie zmian w organizacji ruchu drogowego. Zatwierdzenie organizacji ruchu to akt, w którym dokonuje się zatwierdzenia znaków drogowych, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego objętych danym projektem organizacji ruchu przedstawionym do rozpatrzenia celem zatwierdzenia (por. J. Hasiewicz, op. cit.).

Dokonana analiza tych dwóch odrębnych, odmiennych postępowań nie pozostawia wątpliwości, że zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki jest niezasadny, bowiem organ nie był w żadnej mierze uprawniony o utożsamienia wniosku dotyczącego zmiany organizacji ruchu drogowego z postępowaniem w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nieuzasadnione jest również oczekiwanie skarżącej, że organ mógł wątpliwości rozstrzygnąć na korzyść strony, gdyż, jak wskazano, wątpliwości co do interpretacji wniosku z 22 lipca 2021 r. po stronie organu nie mogły wystąpić. Wniosek ten, jak wynika z akt administracyjnych, złożony został na podstawie rozporządzenia MI z 2003 r., nie zaś w ślad za wnioskiem Spółki z 17 lipca 2021 r., w którym domagała się ona wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 1 u.d.p.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.