Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), sędzia WSA (del.) Grzegorz Antas, Protokolant: asystent sędziego Monika Ziębicka, po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 260/24 w sprawie ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 1 grudnia 2023 r. nr WI-I.7840.3.13.2023.AR w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 260/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę K. Sp. z o. o. z siedzibą w K. (dalej jako skarżąca lub Spółka) na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 1 grudnia 2023 r. znak WI-I.7840.3.13.2023.AR w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 22 lutego 2023 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj.: Dz.U.2023 r., poz. 682, p.b.), wniósł sprzeciw wobec robót budowlanych określonych jako instalowanie innego urządzenia reklamowego usytuowanego na ścianie ślepej budynku; teren inwestycji działka nr [...] obr. [...], ul. [...] w K., a polegających na instalowaniu billboardu (dalej inwestycja).

Organ ustalił, że planowane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane w Podobszarze 3 III Strefy uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (Dz.Urz.Woj.Małop.2020.1984) - zwanej dalej uchwałą krajobrazową. Mając na uwadze definicję billboardu i tablicy reklamowej z tej uchwały uznał, że przedmiotowa inwestycja, wbrew odmiennym twierdzeniom inwestora, polega na instalowaniu billboardu. Podkreślił, że billboardy sytuuje się na zasadach zgodnych z § 11 ust. 2 po spełnieniu warunków, o których mowa z § 15 ust. 1 pkt 1-3 albo § 18, z dopuszczeniem zgodnie z § 11 ust. 3 uchwały krajobrazowej.

Organ wskazał, że powierzchnia eliptyczna ekspozycji zgłaszanego urządzenia w odniesieniu do wymiarów całego nośnika reklamowego jest zbyt mała, a ponadto nie wykracza nawet poza obrys obramowania przedmiotowego urządzenia co sprawia, że wizualnie będzie odbierana jako płaska. Wpisuje się zatem w definicję tablicy reklamowej, a tym samym również billboardu.

Stwierdził, że inwestycja ta stoi w sprzeczności z ustaleniami uchwały krajobrazowej, co skutkowało wniesieniem sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b.

W wyniku złożonego przez Spółkę odwołania, w którym argumentowała ona iż inwestycja stanowi urządzenie reklamowe a nie bilbord gdyż jej powierzchnia nie jest płaska, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 1 grudnia 2023 r. znak WI-I.7840.3.13.2023.AR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda wskazał, że pomimo wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem organu l instancji z 12 stycznia 2023 r. – dostarczenia opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie na temat umieszczenia tablicy reklamowej na ścianie szczytowej kamienicy przy ul. [...] w K., materiał dowodowy pozostał jest niekompletny. W związku z powyższym, wezwał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia poprzez dostarczenie pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanego na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odnośnie przedmiotowego innego urządzenia reklamowego; uzupełnienie zgłoszenia stosownie do art. 30 ust. 2a pkt 2 p.b., o podanie wysokości profilu ramy urządzenia, stanowiącej głębokość zgłaszanego urządzenia reklamowego. W odpowiedzi inwestor wskazał, że wnioskiem z 2 stycznia 2023 r. zwrócono się do Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie o wydanie pozwolenia na instalowanie w rozumieniu art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. c p.b. jednego urządzenia reklamowego o powierzchni nieprzekraczającej 12 m2 usytuowanego na ścianie ślepej budynku zgodnie z § 18 uchwały, który przyjął do wiadomości zamiar wykonania przedmiotowej inwestycji i wskazał, że tablica jest zgodna z uchwałą krajobrazową. Inwestor stwierdził, że takie stanowisko było wystarczające na dalszych etapach postępowania administracyjnego.

Wojewoda wyjaśnił, że budynek, na którym instalowane ma być przedmiotowe urządzenie wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków, niemniej jednak teren inwestycji, tj. działka nr [...] obr. [...] j.e. [...] w K., znajduje się w obszarze wpisanym do rejestru zabytków - Układ urbanistyczny [...]. Zgodnie z ww. art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b., wykonywanie robót budowlanych, określonych w art. 29 ust. 1-4 p.b., na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga zgłoszenia - przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków wydane na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity Dz.U.2022.840 ze zm.). Konieczność uzyskania takiego pozwolenia potwierdza orzecznictwo sądowe.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 39 ust. 1 p.b. obowiązujący w procedurze pozwolenia na budowę, jest analogiczny do przepisu art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b., obowiązującego w trybie zgłoszenia. W związku z tym uznał, że przedłożenie opinii konserwatorskiej na realizację zgłaszanego urządzenia reklamowego nie jest wystarczające, a inwestor winien uzyskać pozwolenie konserwatorskie. Jako właściwy organ do wydania pozwolenia konserwatorskiego w formie decyzji administracyjnej dla ww. zamierzenia wskazano Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie. W związku z powyższym Wojewoda podtrzymał sprzeciw.

Dalej organ zaznaczył, że podstawę zgłoszenia sprzeciwu wobec robót budowlanych stanowi sytuacja, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z aktem prawa miejscowego albo przepisami odrębnymi. Organ administracji architektoniczno -budowlanej jest związany ustaleniami uchwały krajobrazowej. Natomiast akt prawa miejscowego musi w sposób wyraźny zakazać realizacji danego obiektu, aby można było stwierdzić, że jego wykonanie na danym terenie jest niedozwolone. W przypadku braku takiego zakazu, nie można zapisów uchwały interpretować rozszerzająco. W związku z powyższym, Wojewoda stwierdził, że subiektywne uznanie organu I instancji, że eliptycznie zakrzywienie powierzchni ekspozycyjnej jest zbyt małe by urządzenie mogło być uznane za niepłaskie, a tym samym stanowi tablicę reklamową w formie billboardu jest bezzasadne. Wojewoda wskazał na zgodność planowanej inwestycji z § 18 uchwały krajobrazowej.

Skarżąca Spółka wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Zarzuciła, że doszło do wadliwej wykładni art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. polegającej na uznaniu, że w przypadku realizacji inwestycji, na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, opinia konserwatorska nie jest wystarczająca, lecz inwestor winien uzyskać pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, podczas gdy sam konserwator zabytków stwierdził, że "jeśli organ specjalistyczny, którym jest właściwy konserwator zabytków, uznał wskazane zamierzenie budowlane za niewymagające uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, to należy przyjąć, iż inwestor nie jest związany obowiązkiem określonym wart. 29 ust.7 p.b.". Podnosząc zarzut błędnych ustaleń stanu faktycznego wskazała na brak konieczności przedłożenia pozwolenia konserwatora zabytków bowiem przedmiotowa nieruchomość nie jest wpisana do rejestru zabytków. Uznała zatem, że nie była zobowiązana do uzyskiwania dokumentów wskazanych w decyzji organu II instancji. Zakwestionowała wniesienie sprzeciwu na zasadzie art. 30 ust. 6 pkt 2 pb. i przepisów dotyczących ustaleń stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Krakowie oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa a skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Za bezsporne Sąd uznał, że skarżąca była zobligowana do uprzedniego zgłoszenia organowi architektoniczno-budowlanemu zamiaru wykonania robót budowlanych dla planowanej inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b., wykonywanie robót budowlanych, określonych w art. 29 ust. 1-4 p.b. (planowana inwestycja podpada pod regulację art. 29 ust. 3 pkt 3 c – jako instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym), na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wymagało zgłoszenia.

Poza sporem pozostawała także kwalifikacja lokalizacji planowanej inwestycji w obszarze wpisanym do rejestru zabytków - Układzie urbanistycznym [...], pomimo że budynek, na którym instalowane ma być przedmiotowe urządzenie wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków. W związku z tym inwestycja ta podlega reżimowi uchwały nr XXXVI/908/20 Rady Miasta Krakowa z dnia 26 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń (Dz.Urz.Woj.Małop.2020.1984) - uchwały krajobrazowej i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Odnosząc się do sporu odnośnie do obowiązku uzyskania (dołączenia do zgłoszenia) pozwolenia właściwego organu konserwatorskiego, Sąd mając na uwadze przeciwstawne stanowiska stron zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że decyzje, wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają w jakich przypadkach konieczne jest wydawanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków (por. wyrok WSA w Warszawie z 29.10.2015 r., VII SA/Wa 685/15, publik: LEX 1941470, powołany w decyzji).

Sąd podzielił stanowisko organu, że literalne brzmienie art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b. wskazuje, że wykonywanie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga zgłoszenia, przy czym do zgłoszenia należy dołączyć pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a opinia konserwatora zabytków nie może zostać uznana za wystarczającą. Wniosek taki wynikał, zdaniem Sądu, z porównania treści przepisu art. 39 ust. 1 p.b. z art. 29 ust. 7 pkt 2 p.b., obowiązującego w trybie zgłoszenia, która jest analogiczna. W razie wykonywania robót budowlanych przy obiekcie lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, konieczne jest uzyskanie decyzji konserwatora zabytków o pozwoleniu na wykonanie tych robót. Decyzji tej nie może zastąpić ani opinia, ani stanowisko konserwatora, wyrażone w innym orzeczeniu, niż decyzja o pozwoleniu. Zatem Sąd stwierdził, że przedłożenie opinii konserwatorskiej na realizację zgłaszanego urządzenia reklamowego nie jest wystarczające, a inwestor winien uzyskać pozwolenie konserwatorskie. Nie doszło więc do naruszenia prawa materialnego.

Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organy przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, organy przeprowadziły wnikliwe postępowanie w przedmiotowej sprawie, zgromadziły obszerny materiał dowodowy, dający podstawę do wydania spornych decyzji, a logiczne wnioski z jego oceny zawarły w prawidłowo sporządzonych uzasadnieniach swoich orzeczeń.

Sąd nie podzielił jednak stanowiska Wojewody Małopolskiego, że zgłoszeniu podlegają roboty budowlane polegające na instalowaniu innego urządzenia reklamowego, niebędącego tablicą reklamową.

Sąd zauważył, że ustawodawca definiując tablicę reklamową i urządzenie reklamowe w art. 2 pkt 16b i 16 c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023, poz. 977 ze zmianami) dokonał jednoznacznego ich rozgraniczenia, a w konsekwencji niedopuszczalne jest ich modyfikowanie w oparciu o przesłankę nieprzewidzianą w przepisach prawnych. Uwzględnienie tej przesłanki prowadzić mogłoby do rozszerzającej (ekstensywnej) wykładni definicji urządzenia budowlanego, powodując zarazem zwężającą (restryktywną) wykładnię definicji tablicy reklamowej (zob. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r. sygn. II FSK 1897/18). Dokonując wykładni pojęć użytych na gruncie u.p.z.p. oraz uchwały krajobrazowej nie można także tracić z pola widzenia celów obu regulacji.

W ocenie Sądu, analiza dokumentacji w sprawie (k. 3, 4, 5 i 7 administracyjnych akt sprawy) nie pozostawia wątpliwości, że mamy do czynienia z billboardem jako rodzajem tablicy reklamowej. Konkluzji tej nie zmienia okoliczność, że powierzchnia ekspozycji (reklamy) jest z wygiętego poliwęglanu, ma kształt lekko wypukły (eliptyczny). Taka reklama (określona treść, obraz) jest bowiem eksponowana na nośniku będącym oświetloną tablicą reklamową o płaskiej powierzchni. Wypukłość samej wizualizacji nie zmienia zasadniczej konkluzji, że mamy do czynienia z tablicą reklamową, która przylega do płaskiej ściany budynku. Sąd przyjął, że nie zmienia kwalifikacji jako tablicy reklamowej okoliczność, że przymocowano do niej elementy wypukłe, trójwymiarowe. To jedynie przestrzeń ekspozycji (arkusz poliwęglanu) na nośniku będącym tablicą reklamową ma powierzchnię eliptyczną.

K. Sp. z o. o. z siedzibą w K. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 7 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez jego nieprawidłową wykładnię polegającą na uznaniu, iż w przypadku realizacji inwestycji, na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, opinia konserwatorska nie jest wystarczająca, lecz Inwestor winien uzyskać pozwolenie właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, w sytuacji gdy stanowisko Opiniującego (Wydział Prawa i Nadzoru w Małopolskim Urzędzie Wojewódzkim w Krakowie) do którego wystąpił organ II instancji o interpretację ww. przepisu nie jest jednolite, a ten wskazał również, że "jeśli organ specjalistyczny, którym jest właściwy konserwator zabytków, uznał wskazane zamierzenie budowlane za niewymagające uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, to należy przyjąć, iż Inwestor nie jest związany obowiązkiem określonym w art. 29 ust.7 Prawa budowlanego".

Naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy skarżąca Spółka upatruje natomiast w naruszeniu:

1. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie kontroli działalności organów I i II instancji, co skutkowało oddaleniem skargi,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, poczynionych ustaleń faktycznych i ich zgodności z prawem, a w szczególności w odniesieniu do pisma organu ochrony zabytków, co skutkowało oddaleniem skargi przez sąd administracyjny I instancji,

3. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wszechstronnych ustaleń faktycznych sprawy i tym samym faktyczne nierozpoznanie istoty sprawy, co doprowadziło do oddalenia skargi,

4. art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. i 80 K.p.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie, że nie dokonano oceny pisma organu ochrony zabytków i jego wpływu na wynik prowadzonego postępowania, a przez to, niezasadne przyjęcie, że inwestor nie legitymuje się właściwym dokumentem organu ochrony zabytków, co skutkowało oddaleniem skargi przez sąd administracyjny I instancji,

5. art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub c P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi strony na decyzję Wojewody Małopolskiego w sytuacji, w której z uwagi na dokonane przez ten organ naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego, opisane szczegółowo w uzasadnieniu niniejszej skargi kasacyjnej, sąd powinien był uwzględnić skargę.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą, zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. Sp. z o. o. z siedzibą w K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Wojewoda stwierdził, że budynek jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków a nadto, że sam teren inwestycji wpisany jest do rejestru zabytków jako układ urbanistyczny. Z akt sprawy wynika, że Konserwator Zabytków pisemnie oświadczył, że inwestycja może być realizowana i nie wymaga wydania pozwolenia konserwatorskiego. Oświadczenie do dotyczy jednak tylko wpisanego do gminnej ewidencji zabytków budynku. Nawet gdyby pismo Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków potraktować jako decyzję, to zasadnie Wojewoda uznał, że inwestycja wymaga pozwolenia konserwatorskiego i przedstawiona przez inwestora opinia Konserwatora Zabytków nie była wystarczająca.

Zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, że brzmienie art. 29 ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wskazuje, że wymagane jest przedstawienie przez inwestora pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków gdy roboty budowlane mają być wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. W realiach niniejszej sprawy Wojewódzki Konserwator Zabytków powinien się jeszcze wypowiedzieć, czy inwestycja może być realizowana w kontekście wpisania do rejestru zabytków obszaru urbanistycznego, na którym znajduje się budynek, na którym planowane jest umieszczenie urządzenia reklamowego.

W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i zaakceptował wydanie przez organy administracji rozstrzygnięcia w oparciu o niepełne ustalenia faktyczne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

1