VII SA/Wa 1089/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-25	
Data wpływu	2024-04-25	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Artur Kuś /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Ścieszka.
Waldemar Śledzik	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Artur Kuś (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik asesor WSA Iwona Ścieszka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi W. W.sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 marca 2024 r. znak: KOC/7468/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę	
Uzasadnienie
1. Zaskarżoną decyzją z 12 marca 2024 r., znak: KOC/7468/Ar/23, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO") działając na podstawie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 kpa ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570 ze zm.) w związku z art. 39 ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: "skarżąca", "inwestor") od decyzji Prezydenta [...] (dalej: "organ I instancji") z [...] października 2023 r. nr [...], znak: [...], odmawiającej ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z usługami, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną, wjazdem i elementami zagospodarowania terenu, planowanym na działkach nr ewid. [...], 99-cz. (kubatura) oraz 99 cz., 128-cz. (infrastruktura) z obrębu [...] przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy opisał przebieg postępowania. Poniósł, że po rozpatrzeniu wniosku skarżącej, złożonego 4 stycznia 2019 r., Prezydent [...] decyzją z [...] października 2023 r. nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Organ odwoławczy przytoczył m.in. art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji organu.

Organ II instancji wskazał, iż jak wynika z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. SKO odnosząc się do warunku określonego w pkt 1 ww. przepisu wskazało, że ocena spełnienia warunków zawartych w tym przepisie winna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"). W § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia wskazana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu, natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania.

Przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia wymagają od organu ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy takich parametrów jak: obwiązującą linię nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu.

W przedmiotowej sprawie, w opinii Kolegium, obszar analizowany został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Następnie, Kolegium zwróciło uwagę na istotną zasadę ładu przestrzennego tj. zasadę dobrego sąsiedztwa, uregulowaną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ogólnie pojętego ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p.

W dalszym toku wyjaśnień Kolegium wskazało, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej, wskazując na potrzebę stosowania a casu ad casum wykładni funkcjonalnej. Przy czym zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać jedynie do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania konkretnej inwestycji przy zachowaniu ustawowych przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Nadto, utrwalony jest pogląd, że za działki sąsiednie należy uznać działki znajdujące się w obszarze wyznaczonym zgodnie z wymogami § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Organ II instancji ocenił sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zagospodarowania terenu (dalej: "analiza terenu") w sposób prawidłowy i precyzyjny, dlatego w ocenie Kolegium dokument ten stanowi rzetelny dowód na okoliczność rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i może stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia. Zgodnie z ww. analizą, stanowiącą Załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy, brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z wnioskiem.

Sposób wyznaczenia linii zabudowy określa § 4 rozporządzenia, a zasadą jest, iż obowiązująca linię zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej na działkach z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z przepisami odrębnymi. Jeżeli natomiast linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię dla nowej zabudowy ustala się w większej odległości od pasa drogowego. W wyjątkowych wypadkach dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy.

W realiach niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że wnioskowana linia zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest kontynuacją linii zabudowy dwóch bocznych wykuszy, wystających poza główną pierzeję, sąsiedniej kamienicy, odsuniętych około 2,5 m od krawędzi jezdni ulicy W. Wobec powyższego w ww. analizie terenu wskazano, iż takie ukształtowanie linii zabudowy znacząco ograniczyłoby pas drogowy, uniemożliwiając realizację strefy obsługi projektowanego hotelu, nadto podzieliłoby dodatkowo krótką ulicę na odmienne pod względem szerokości i sposób zagospodarowania części oraz wprowadzałoby odległości zabudowy niezgodne z przepisami ustawy o drogach publicznych.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że ustalenie linii nowej zabudowy w oparciu o linię zabudowy budynku usytuowanego przy ul. [...] w praktyce uniemożliwiłoby realizację wnioskowanej inwestycji w planowanym kształcie na wskazanym obszarze, tym bardziej że inwestor zaplanował zabudowę całej powierzchni działki. Jednakże niezależnie od wyżej opisanych niezgodności, Kolegium podkreśliło, że nawet gdyby uznać wnioskowaną przez inwestora linię nowej zabudowy w oparciu o usytuowanie sąsiedniej kamienicy przy ul. [...], to i tak wystąpiłby brak podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, gdyż z przeprowadzonej analizy terenu wynika, że pozostałe parametry również nie wpisują się w ład urbanistyczny na analizowanym obszarze.

Kolegium wskazało bowiem, że wskaźniki powierzchni zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym kształtują się od 0,23 do 1 przy czym w części opisowej sporządzonej analizy terenu szczegółowo wskazano wskaźniki zabudowy dla konkretnych nieruchomości z uwzględnieniem znajdującej się na nich zabudowy. Średni wskaźnik zabudowy w analizowanym terenie wynosi 0,71%. Średni wskaźnik dla działek na których występuje funkcja usługowa wynosi 0,68. W ocenie SKO z przedmiotowej analizy nie wynika możliwość ustalenia wskaźnika zabudowy zgodnie z wnioskiem na 1, przede wszystkim w związku z niemożliwości ustalenia linii zabudowy zgodnie z wnioskiem i koniecznością jej wycofania.

Z powyższego organ odwoławczy wywiódł wniosek, że ustalenie postulowanego przez wnioskodawcę wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji na poziomie 1 nie jest możliwe, ani na podstawie zasady zawartej w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia, ani na podstawie wyjątku, o którym mowa w ust. 2 tego przepisu.

W dalszym toku uzasadnienia organ II instancji przytoczył przepis § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jedynie gdy wynika to z analizy urbanistycznej. Z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy terenu wynika, że dopuszczalne jest ustalenie szerokości elewacji od strony ul. [...] na maksymalnie 54 m w związku z uwzględnieniem odsunięcia budynku minimum o 4 m od zachodniej granicy działki, w sytuacji gdy zgodnie z wnioskiem szerokości elewacji frontowej planowanej inwestycji miałaby wynieść 58 m.

Wobec powyższego Kolegium analogicznie jak organ I instancji nie dostrzegło możliwości uwzględnienia żądania odwołującego, i utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uznając, że pozostałe podniesione w odwołaniu zarzuty – w tym dotyczące braku uzupełnienia akt sprawy o postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] kwietnia 2002 r., oraz o opinię z analizy urbanistycznej dr. inż. arch. J. S. z 19 października 2018 r. i opracowania prof. Dr. hab. Inż. D. K.– nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie.

2. W. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na powyższą decyzję SKO z 12 marca 2024 r., znak: KOC/7468/Ar/23, wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie decyzji organu I instancji, o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

a) art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i niewydanie decyzji o warunkach zabudowy, mimo spełniania przez inwestycję inwestora uwarunkowań wynikających z zasad dobrego sąsiedztwa;

b) § 3 ust. 1 rozporządzenia m.in. poprzez:

– nieprzeprowadzenie prawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.,

– niewyciągnięcie prawidłowych wniosków ze sporządzonej analizy, nawet jeżeli by uznać, że materiał zgormadzony do analizy byłby prawidłowy,

– kierowanie się przy wnioskowaniu z analizy pozaprawnymi, nie określonymi w odnośnych przepisach u.p.z.p. i rozporządzenia, przesłankami takimi jak rzekomy związek planowanej inwestycji z "nadchodzącymi zmianami klimatu";

c) § 4 ust. 1 rozporządzenia m.in. poprzez:

– mylenie pojęcia linii obowiązującej zabudowy i linii nieprzekraczalnej zabudowy,

– ignorowanie historycznej linii zabudowy tej pierzei ulicy [...] i ogólnie tej ulicy,

– bezpodstawne narzucanie innej linii zabudowy niż wytyczona decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i uzgodniona postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 2002 roku i to bez jakiejkolwiek analizy;

d) § 4 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w stanie tej sprawy, albowiem hipoteza tego przepisu nie przystaje do realiów stanu faktycznego tej sprawy, a SKO nawet nie próbowało wskazać, o jakie przepisy odrębne może SKO chodzić;

e) § 4 ust. 2 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że pojęcie "uskok" może być identyfikowane nie tylko w odniesieniu do zabudowy na działkach sąsiednich, ale także na działkach po drugiej stronie ulicy wewnętrznej (działka [...] nazwana także ulicą [...]), która oddziela projektowany budynek od budynku Wspólnoty Mieszkaniowej, do którego równania linią zabudowy organy obu instancji błędnie oczekują;

f) § 4 ust. 2, § 5 ust. 2 i § ust. 2 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i nieoparcie ustaleń na podstawie prawidłowo sformułowanych, albo choćby alternatywnie dopuszczalnych wnioskach z przeprowadzonej tendencyjnie i pod z góry przyjętą tezę analizy;

g) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na mechanicznym forsowaniu sztywnej średniej dot. wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, bez jakiejkolwiek tolerancji i bez. refleksji na sensem porządku planistycznego i właściwością narzucanych przez organy obu instancji przypadkowych rozwiązań, stosowaniu bezrefleksyjnej średniej i to jeszcze do tego bezrefleksyjne zaniżanie tej średniej przez organ akurat względem inwestycji inwestora;

h) § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki znacząco niższego niż ten wskaźnik stwierdzony dla ponad połowy istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, a w szczególności niższego niż jest charakterystyczny dla większości zabudowy w sąsiedztwie przedmiotowej działki;

i) § 7 ust. 1 rozporządzenia poprzez arbitralne i nieuzasadnione szczegółowe ustalenie dot. odsunięcia zabudowy wyższych kondygnacji zamierzonej inwestycji, przy jednoczesnym dopuszczeniu zastosowania "indywidualnych rozwiązań kształtu dachu".

Naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

a) art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, przy jednoczesnym tolerowaniu naruszania tych zasad przez organ I instancji,

b) art. 10 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wniosków strony i uniemożliwieniem stronie przed wydaniem Decyzji SKO wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

c) art. 13. § 1 k.p.a. poprzez forsowanie linii zabudowy nieprzekraczalnej zamiast konsensualne uzgodnienie linii zabudowy obowiązującej,

d) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia, czy parametry proponowane przez inwestora mogą być wyprowadzone na podstawie danych przedstawionych do analizy, mylenie zabudowy w sąsiedztwie z zabudową sąsiadująca bezpośrednio, ignorowanie treści i stwierdzeń wyrażonych w przedstawionych przez inwestora opiniach prywatnych,

e) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie w sposób nieurągający choćby minimalnym standardom państwa prawa,

f) art. 136. § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie ponownej pełnej analizy wszystkich aspektów sprawy, zaniechanie ustalenia treści postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 2002 roku, nierozstrzygnięcie wniosku inwestora o przeprowadzenie ponownej analizy, aby skonfrontować tendencyjne wnioski z analizy załączonej do decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu w dalszych wywodach skargi skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie ww. zarzutów.

3. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem decyzji organów, w których odmówiono skarżącej ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z usługami, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną, wjazdem i elementami zagospodarowania terenu, planowanym na działkach nr Ew. [...],[...]. 99-cz. (kubatura) oraz 99 cz. 128/4 cz. (infrastruktura) z obrębu [...] przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...].

W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje są prawidłowe i nie naruszają wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego i procesowego, gdyż nie zostały spełnione przesłanki pozwalające na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

2. Decyzja o warunkach zabudowy przede wszystkim ma rozstrzygnąć o dopuszczalności realizacji określonej inwestycji na objętym wnioskiem inwestora terenie, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna (por. wyrok NSA z 6 września 2013 r., sygn. akt II OSK 813/12). Zatem celem postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na włączenie danej inwestycji w ład przestrzenny okolicy, nie zaś poszukiwanie rozwiązań umożliwiających inwestorowi maksymalne zainwestowanie określonej nieruchomości, bez jakiejkolwiek kontroli organów administracji publicznej (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 717/17).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, zwaną także zasadą podobieństwa (kontynuacji). Przystępując do ustalenia, czy możliwe jest ustalenie dla danego zamierzenia warunków zabudowy, należy dokonać analizy i ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. W konsekwencji, aby można było ustalić warunki dla nowej zabudowy, a więc rozważyć, czy zachodzą wymagane prawem przesłanki, na terenie sąsiadującym musi znajdować się co najmniej jeden obiekt, gdyż tylko wówczas będzie możliwe ustalenie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak na określonym obszarze obiektu o podobnych parametrach skutkuje odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy istnieje co najmniej jeden podobny obiekt, organ ma obowiązek rozważyć pozostałe przesłanki, określone w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy, determinujące możliwość wydania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 838/12). Jednocześnie obiekt znajdujący się na terenie sąsiadującym musi być zrealizowany w taki sposób, aby możliwe było ustalenie tych parametrów, cech i wskaźników. W związku z tym, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest ochrona ładu przestrzennego, powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok NSA z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11).

Na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"), które określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. "w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę." Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (por. wyrok WSA w Krakowie z 7 marca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 1/24). W warunkach miejskich cechujących się wysokim natężeniem dróg, ulic, mostów, traktowanie drogi, zwłaszcza umiejscowionej na estakadzie, jako przeszkody urbanistycznej nie może być automatyczne, zaś drogi czy ulice zasadniczo łączą, a nie separują elementy tkanki miejskiej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 24 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 362/23).

3. W ocenie Sądu, zaskarżone decyzje są zgodne z prawem z kilku zasadniczych względów.

Po pierwsze - w przedmiotowej sprawie obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Kluczowa w sprawie u.p.z.p. nie definiuje pojęcia działki sąsiedniej. W orzecznictwie sądów administracyjnych szeroko interpretuje się pojęcie działki sąsiedniej, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Podkreśla się, że pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać do działki przyległej do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi na dokonanie oceny możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 3 października 2006 r., sygn. akt II OSK 196/06). Utrwalony jest także pogląd, że za działki sąsiednie uznać należy wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie, obszar analizowany został sporządzony w sposób prawidłowy i bardzo dokładny, dlatego może stanowić rzetelny dowód na okoliczność stanu faktycznego sprawy i może stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia. Działkom znajdującym się w obszarze analizowanym przypisano wszelkie wymagane prawem parametry. Omówienie i analiza wskaźników znalazła się w części opisowej analizy, stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy (por. "Wyniki analizy zagospodarowania obszaru"). Parametry te stanowiły podstawę do obliczenia wartości średnich dla obszaru analizowanego.

Po drugie – zasadnie organy przyjęły, że planowana inwestycja nie wpisuje się w ład urbanistyczny obszaru analizowanego. A zatem nie spełnia warunków wynikających z zasady "dobrego sąsiedztwa". O ładzie przestrzennym decyduje nie tylko niesprzeczność funkcji zabudowy, ale i proponowane nową zabudową gabaryty, a także natężenie zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości, jeżeli tworzą logiczną, zamkniętą całość urbanistyczną (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 749/16). Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 września 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 111/16). W ocenie Sądu, organy w niniejszej sprawie zasadnie wykazały, że proponowana inwestycja nie będzie tworzyła harmonijnej całości z dotychczasowym otoczeniem. Zachowanie ładu przestrzennego może polegać zarówno na niezakłócaniu istniejącego ładu przestrzennego, jak i wprowadzaniu takiego ładu w obszarze, w którym taki ład nie istnieje.

Po trzecie – w niniejszej sprawie kluczową kwestią był brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z wnioskiem. I nie jest tak, że organy w niniejszej sprawie mylą pojęcia "linii obowiązującej" i "linii nieprzekraczalnej". Wyznaczenie linii nowej zabudowy określa § 4 rozporządzenia. Zasadą jest, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako, przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy (ust. 4). Określenie "obowiązująca linia nowej zabudowy" to w istocie taka linia zabudowy, która prawidłowo ustalona w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ architektoniczno-budowlany przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 681/18). W niniejszej sprawie wnioskowana linia zabudowy jest kontynuacją linii zabudowy dwóch bocznych wykuszy (wystających pozą główną pierzeję) sąsiedniej kamienicy, odsuniętych ok, 2,5 m od krawędzi jezdni ul. [...]. W ocenie Sądu, zasadnie przyjęły organy, że brak jest możliwości ustalenia linii zabudowy zgodnie z wnioskiem, gdyż nie jest ona przedłużeniem linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich ani nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, gdyż:

- takie ukształtowanie linii zabudowy znacząco ograniczyłoby pas drogowy ulicy [...] oraz szerokość chodnika (zgodnie z § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych; Dz.U. z 2022 r. poz. 1518, szerokość chodnika projektuje się w zależności od funkcji trasy dla pieszych oraz miarodajnego natężenia ruchu pieszych. Szerokość chodnika powinna być nie mniejsza niż 1,80 m);

- może w praktyce uniemożliwić realizację strefy obsługi hotelu,

- podzieliłoby dodatkowo krótką ulicę W. na odmienne pod względem szerokości i sposoby zagospodarowania części, co nie jest zasadne z punktu widzenia zachowania jednolitego ładu przestrzennego;

- wprowadziłoby odległości zabudowy niezgodne z przepisami u.d.p. i § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych; w orzecznictwie wskazuje się, że w art. 43 ust. 1 u.d.p. wprowadzony został wymóg sytuowania obiektów budowlanych w odpowiedniej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni, a nie jezdni od istniejących obiektów budowlanych - por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 184/22).

Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Zatem nie jest możliwe ustalenie linii zabudowy powołując się na wystający "wykusz", balkon, loggie czy inne elementy budynku sąsiedniego. Oczywiście samo pojęcie "wykusz" nie zostało zdefiniowane w przepisach p.b. jak też w przepisach wykonawczych albowiem nie jest to pojęcie prawne lecz architektoniczne. Elementy takie w wyjątkowych sytuacjach (odpowiednio uzasadnionych danym stanem faktycznym) mogą przekraczać linie zabudowy, ale nie mogą stanowić prawidłowego i uzasadnionego odniesienia się do wyznaczenia całkowitej linii zabudowy nowej inwestycji. Każdorazowe ustalenie linii zabudowy nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy (por. wyrok NSA z 7 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2145/20). W niniejszej sprawie nie można twierdzić, że skoro "wykusz" sąsiedniego budynku "odstaje" od faktycznej linii zabudowy budynków położonych przy ulicy [...], to może on stanowić wyznaczoną linię zabudowy dla nowej inwestycji. Tym, bardziej, że jest to jedyny budynek "wystający" w sposób wyraźny od odsuniętych innych budynków w analizowanej okolicy. Dodatkowo jest to budynek w złym stanie technicznym (a nawet z oknami w ostrej granicy) i nie jest pewne (jak wskazywano na rozprawie przed tutejszym Sądem) jego dalsze funkcjonowanie w tym miejscu. Jednocześnie należy zauważyć, że ustalenie linii zabudowy w oparciu o linię zabudowy budynku usytuowanego przy ul. [...] w praktyce uniemożliwia realizację inwestycji w planowanym kształcie na wskazanym obszarze (inwestor zaplanował zabudowę 100% działki).

Po czwarte – w ocenie Sądu, zasadnie organy uznały również, że pozostałe parametry proponowanej inwestycji również nie wpisują się w ład urbanistyczny w obszarze analizowanym. Powierzchnia zabudowy do powierzchni działek gruntu w obszarze analizowanym kształtują się w parametrach od 0,23 do 1 przy czym w części opisowej sporządzonej analizy terenu szczegółowo wskazano wskaźniki zabudowy dla konkretnych nieruchomości z uwzględnieniem znajdującej się na nich zabudowy. Średni wskaźnik zabudowy w analizowanym terenie wynosi 0,71%. Średni wskaźnik dla działek na których występuje funkcja usługowa wynosi 0,68. Z analizy nie wynika możliwość ustalenia wskaźnika zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora na "1" przede wszystkim w związku z niemożliwości ustalenia linii zabudowy zgodnie z wnioskiem i koniecznością jej wycofania. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Średnia powinna być wyliczana z jednej strony, dla całego obszaru, a nie tylko dla działek zabudowanych obiektami o tej samej funkcji, ale jednocześnie, z drugiej strony, brak jest podstaw do eliminowania z tej średniej poszczególnych działek całkowicie zabudowanych (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 czerwca 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 551/21). Z powyższego wynika zatem, że ustalenie postulowanego przez wnioskodawcę wskaźnika powierzchni zabudowy dla planowanej inwestycji na poziomie "1" nie jest możliwe ani na podstawie zasady zawartej w § 5 ust. 1 rozporządzenia. Dodatkowo organy wskazały, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. W ocenie Sądu, organy również prawidłowo przyjęły, że Odstępstwo od średniego parametru powinno być uzasadnione przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Zastosowanie odstępstwa powinno wynikać z przekonujących argumentów a takich w niniejszej sprawie nie było.

Po piąte - zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Z analizy wynika, że dopuszczalne jest ustalenie szerokości elewacji od strony ul. [...] na maksymalnie 54 m w związku z uwzględnieniem "odsunięcia" budynku minimum 4 m od zachodniej granicy działki. Natomiast zgodnie z wnioskiem szerokość elewacji frontowej miałaby wynieść 58 m. W niniejszej sprawie już organ I instancji poinformował inwestora, iż brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji u parametrach zaproponowanych we wniosku. Inwestor nie skorygował jednak tego wniosku. Ład urbanistyczny nie może być rozumiany jako utrwalanie zastanego kształtu istniejącej zabudowy. Jednak rozwój ładu przestrzennego musi mieć charakter ewolucyjny, zatem nowy budynek powinien nawiązywać do istniejącej zabudowy, zarówno formą jak i usytuowaniem. Kluczową kwestią jest bowiem harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy, dostosowanie jej parametrów do określonych cech zagospodarowania terenów sąsiednich (por. wyrok NSA z 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 100/21). Proponowana przez skarżącego inwestycja nie spełnia takich wymagań.

Po szóste – zasadnie twierdzą organy, że brak uzupełnienie akt sprawy o postanowienie WKZ nr [...] z [...] kwietnia 2002 r. nie ma żadnego wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Rozstrzygniecie WKZ wydane ponad 20 lat temu w żaden sposób nie wiązało organów w niniejszej sprawie. Dodatkowo zasadnie przyjęto, że opinia z analizą urbanistyczną dr inż. arch. J. S. z 19 października 2018 r. wykonana została na obszarze niezgodnym z obowiązującymi przepisami tj. na obszarze mniejszym niż trzykrotność frontu działki w każdą stronę od granie terenu objętego wnioskiem. Wobec tego wnioski wynikające z tej opinii nie mogą stanowić podstawy do ustalenia warunków zabudowy. Argument ten jest tym bardziej zasadny, gdyż opinia ta została sporządzona ponad 5 lat temu i może być już nieaktualna. Z kolei opracowanie autorstwa prof. D. K. nie odnosi się do zgodności planowanej inwestycji z przepisami stanowiącymi podstawę ustalenia warunków zabudowy. Wobec tego nie ma żadnego zasadniczego wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Po siódme – pozostałe zarzuty zawarte w skardze również nie są zasadne. W szczególności niezasadne są zarzuty nawiązujące do naruszenia zasad postepowania administracyjnego, wskazujące między innymi na: "przyczynkarski" charakter uzasadnienia obu decyzji oraz "brak intelektualnego panowania nad sprawą". Pomijając publicystyczne, niezwykle barwne ale niewiele wnoszące do istoty sprawy sformułowania zawarte w skardze, należy wskazać, że sądowa kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organu obejmuje badanie zarówno poprawności interpretacji i zastosowania norm prawnych, jak i poprawności przeprowadzonych czynności procesowych oraz dokonanej przez organ oceny zebranego materiału dowodowego, która winna znaleźć właściwe odzwierciedlenie w jego właściwym uzasadnieniu. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem własnych ustaleń w sprawie, ale poddaje ocenie poprawność ustaleń poczynionych przez organy w danej sprawie. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości Sądu, że organy w sposób prawidłowy i dostateczny wskazały na to, że nie można wydać decyzji pozytywnej w kontekście parametrów i lokalizacji wnioskowanej inwestycji. To wnioskodawca określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów u.p.z.p. Istotą decyzji o warunkach zabudowy jest zatem ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla projektowanego przedsięwzięcia - ram urbanistycznych, w jakich to przedsięwzięcie może być realizowane. Podkreślić należy, że wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunki mają charakter obligatoryjny i łączny. Zatem tylko łączne spełnienie tych wymagań stwarza możliwość wydania przedmiotowej decyzji. Organy prawidłowo wskazały, że w niniejszej sprawie nie będzie można wydać decyzji o warunkach zabudowy, gdyż: a) planowana inwestycja nie wpisuje się w ład urbanistyczny obszaru analizowanego; b) brak było możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z wnioskiem; c) z analizy nie wynika możliwość ustalenia wskaźnika zabudowy zgodnie z wnioskiem na "1" (czyli zabudowanie całej działki); d) szerokość elewacji frontowej określona na 58 m jest niezgodna wynikami analizy (max 54 m). Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku spełnienia przez inwestora wszystkich przewidzianych przepisami warunków, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji (por. wyrok WSA w Szczecinie z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 11/23). Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w niniejszej sprawie. Zatem organy w sposób zgodny z prawem wydały decyzje w których odmówiono skarżącej ustalenia warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z usługami, garażem podziemnym oraz infrastrukturą techniczną, wjazdem i elementami zagospodarowania terenu, planowanym na działkach nr ew. [...],[...]. 99-cz. (kubatura) oraz 99 cz. 128/4 cz. (infrastruktura) z obrębu [...] przy ul. [...], na terenie Dzielnicy [...].

4. Z powyższych względów, nie dostrzegając naruszeń prawa, które musiałyby skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.