II SA/Kr 1454/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-17	
Data wpływu	2025-11-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel
Anna Kopeć
Jacek Bursa /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 115 poz 741; art 9a; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: sekretarz sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 3 września 2025 r. znak: WS-VI.7534.3.51.2025.BP w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu udziału w nieruchomości i odmowy zwrotu udziału w nieruchomości oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 30 kwietnia 2025 r Prezydent Miasta Krakowa znak: GS-11.6821.488.2025.AB1, orzekł:

- w pkt. 1 - o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu udziału w nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] o pow. 0,0356 ha, obj. księgą wieczystą nr [...], obr. [...], jedn. ewid. N. m. K., w granicach parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. K. , na rzecz A. Z.;

- w pkt. 2 - o odmowie zwrotu udziału w nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] o pow. 0,0092 ha, obj. księgą wieczystą nr [...] i nr [...] o pow. 0,0180 ha, obj. księgą wieczystą nr [...] oraz części działek: nr [...] o pow. 0,0259 ha, obj. księgą wieczystą nr [...] nr [...] o pow. 0,0012 ha, obj. księgą wieczystą nr [...] [...] i nr [...] o pow. 0,0078 ha, obj. księgą wieczystą nr [...] obr. [...], jedn. ewid. N. H. m. K., w granicach parceli katastralnej l. kat. [...], b. gm. kat. K. , na rzecz A. Z. (dalej skarżąca).

Orzekając w ww. sposób organ l instancji stwierdził, iż działka nr [...] pozostawała w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("u.g.n.") oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., tym samym, z uwagi na ziszczenie się hipotezy normy art. 229 u.g.n. dawnemu właścicielowi nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości. Natomiast odnośnie działek: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] organ zauważył, iż niniejsze działki nie pozostają we władaniu Skarbu Państwa ani jednostki samorządu terytorialnego. Taki stan prawny nieruchomości uniemożliwia ich zwrot bez względu na przesłankę zbędności, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Podważa to zatem w ogóle sens badania jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, albowiem do zwrotu i tak nie może dojść.

Odwołanie złożyła skarżąca zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 136 oraz art. 137 u.g.n. poprzez wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości w sytuacji, w której organ nie zbadał wszystkich przesłanek zawartych w dyspozycji ww. przepisów, a to nie zbadał faktu czy określone decyzją nieruchomości zostały wykorzystane zgodnie z celem decyzji wywłaszczeniowej oraz czy ewentualnie dopełniono procedury zawiadomienia z art. 136 ust. 2 u.g.n.; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., przez zaniechanie przez organ zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego, na skutek czego nie został w sposób należyty ustalony stan faktyczny umożliwiający prawidłowe określenie konsekwencji prawnych zgłoszonego przez strony roszczenia o zwrot nieruchomości oraz prawidłowe rozpoznanie wniosku o zwrot; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 k.p.a. przez wydanie decyzji pozbawionej prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia prawnego, pozwalającego stronie odnieść się do argumentów prawnych stanowiących podstawę dla wydania decyzji rozpoznającej w sposób negatywny żądanie strony, co stanowi także naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i art. 11 k.p.a.; 4) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji, gdy organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy, tj. czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeśli tak czy uprawniona osoba została powiadomiona zgodnie z przepisami oaz czy zostało wypłacone należne odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość; 5) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na umorzeniu przedmiotowego postępowania, podczas gdy sprawa wymagała rozstrzygnięcia merytorycznego.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 3 września 2025 r. nr WS-VI.7534.3.51.2025.BP, na podstawie art. 9a w związku z art. 142 ust 1 u,g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano, iż na podstawie kompilacji mapy katastralnej z mapą ewidencyjną wykonanej przez geodetę uprawnionego M. K. ustalono, że parcela katastralna l. kat. [...], poł. w b. gm. kat. K. , weszła w skład m.in. spornych w niniejszej sprawie działek. Parcela katastralna l. kat. [...], została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z 7 listopada 1951 r. znak: L A. A. 1/4/161/50 z przeznaczeniem na cele budowy Miasta N. H. i Kombinatu N. H. - w trybie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Zgodnie z wpisami w księdze wieczystej nr [...], działka nr [...], pół. w obr. [...] jedn. ewid. N. H. m. K., została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz H. i B. C., na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia 6 listopada 2003 r. Rep. A nr [...]. Wpis użytkowania wieczystego w księdze wieczystej nastąpił w dniu 17 listopada 2003 r. Następnie decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 9 grudnia 2008 r. znak: GS-09.KJ.72222-4-183/08 orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] w prawo własności na rzecz H. i B. C..

Zgodnie z wpisami w księdze wieczystej nr [...], działki nr [...] i nr [...] zostały oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz S. i H. O., na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia 23 października 2003 r. Rep. A nr [...]. Wpis użytkowania wieczystego w księdze wieczystej nastąpił w dniu 29 stycznia 2004 r. Następnie decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 16 stycznia 2009 r. znak: GS-09.KJ.72222-4-196/08 orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] w prawo własności na rzecz S. i H. O..

Zgodnie z wpisami w księdze wieczystej nr [...], działki nr [...] i nr [...], zostały oddane w użytkowanie wieczyste na rzecz M. i R. Z., na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia 22 października 2002 r. Rep. A nr [...]. Wpis użytkowania wieczystego w księdze wieczystej nastąpił w dniu 26 listopada 2002 r. Następnie decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 6 października 2006 r. znak: GS-09.AZ.72222-4-55/06 orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] w prawo własności na rzecz M. i R. Z..

Zgodnie z wpisami w księdze wieczystej nr [...], działka nr [...], z której powstała działka nr [...], została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielczego Zrzeszenia Budowy Domów Jednorodzinnych "[...]" w K. na podstawie umowy użytkowania wieczystego z dnia 3 października 1990 r. r. Rep. A II nr [...]. Wpis użytkowania wieczystego w księdze wieczystej nastąpił w dniu 17 grudnia 1990 r. Następnie na podstawie umowy przeniesienia wieczystego użytkowania działki oraz własności domu jednorodzinnego z dnia 21 grudnia 1995 r. Rep. A nr [...] prawo użytkowania wieczystego zostało przeniesione na rzecz S. i H. O.. Następnie decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12 stycznia 2004 r. znak: GS-09.KD.72222-4-3150/00 orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] w prawo własności na rzecz S. i H. O..

W odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] zastosowanie znajdzie przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ w dniu wejścia w życie tej ustawy niniejsza nieruchomość była oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w przypisanej jej księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r.

Wojewoda Małopolski podzielił wyrażony w orzecznictwie pogląd, według którego, w przypadku ziszczenia się przesłanek z art. 229 u.g.n. postępowanie administracyjne powinno ulec umorzeniu, ponieważ w takiej sytuacji dochodzi do braku przedmiotu sprawy, a więc jednego - obok podmiotu i podstawy prawnej - z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (por. np. wyroki NSA z: 6 listopada 2019 r. sygn. akt l OSK 3013/18, 2 lutego 2017 r. sygn. akt l OSK 651/16 i 5 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2352/14).

Z kolei jeśli chodzi o odmowę zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...] i nr [...] oraz części działek: nr [...], nr [...] i nr [...], pozostają one obecnie własnością osób trzecich - brak było podstaw do wydania decyzji o ich zwrocie, jak również brak podstaw do przeprowadzenia szczegółowego postępowania administracyjnego w zakresie badania celu wywłaszczenia oraz zbędności nieruchomości w świetle przesłanek zdefiniowanych przepisami u.g.n. Działka nr [...], objęta jest księgą wieczystą nr [...] i stanowi współwłasność osób fizycznych. Działki nr [...] i nr [...], objęte są księgą wieczystą nr [...] [...] i stanowią współwłasność osób fizycznych. Działki nr [...] i nr [...], objęte są księgą wieczystą nr [...] i stanowią współwłasność osób fizycznych.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet. Podważa to zatem w ogóle sens badania jaki był cel wywłaszczenia i czy został on zrealizowany, albowiem do zwrotu i tak nie może dojść.

W skardze na powyższą decyzję zarzucono:

1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia tym niewyjaśnienie, czy Nieruchomości zostały wykorzystane zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu;

1.2. tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 kpa obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa;

1.3. tj. naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do i uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; organów państwa oraz

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

2.1. tj. naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że przesłanki zwrotu nieruchomości w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione, z uwagi na to, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu;

2.2. tj. naruszenie art. 136. ust. 3 u.g.n. poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż istotą postępowania zwrotowego jest określenie jedynie przesłanek negatywnych zwrotu nieruchomości, kiedy powyższy przepis nakazuję zbadać na pierwszym miejscu czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany jako kryterium sposobu wykorzystania wywłaszczonej nieruchomości i rozstrzygnięcia o jej zbędności, niezależnie od innych przesłanek.

2.3. tj. naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 2) oraz 3) u.g.n. poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji, gdy obowiązkiem organu było zbadanie kompleksowo kwestii prawidłowości przeprowadzenia wywłaszczenia, wykorzystania wywłaszczonych Nieruchomości oraz kwestii związanej z zwrotem lub należnym odszkodowaniem za Nieruchomości, jeśli nie zostało zgodnie z prawem ustalone lub wypłacone o co wnioskowała strona, a co organ przytoczył w uzasadnieniu decyzji, jednak pominął przy rozstrzygnięciu.

W obszernym uzasadnieniu rozwinięto powyżej przedstawione zarzuty i podkreślono, niepoprawność postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z powodu braku przeprowadzenia wszelkich kroków zmierzających do stwierdzenia (lub nie) realizacji celu publicznego, a skoncentrowanie się jedynie na ustaleniu w toku postępowania, że nieruchomość objęta żądaniem wniosku o zwrot nie stanowi na dzień orzekania o zwrocie własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia skargi, Sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. oddala skargę.

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu - zarzuty okazały się nieskuteczne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w kontrolowanej sprawie, istotne było, wbrew argumentacji zawartej w skardze, że w sytuacji gdy Skarb Państwa lub jednostka samorządu gminnego nie dysponuje wywłaszczoną nieruchomością, postępowanie o zwrot takiej nieruchomości jest bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie. Powyższa kwestia tj. że w odniesieniu do działki nr [...], skoro w dniu wejścia w życie u.g.n. niniejsza nieruchomość była oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, a prawo to zostało ujawnione w przypisanej jej księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. została przez organy prawidłowo ustalona, nie będąc zakwestionowana przez wnioskodawcę. Zgodnie z art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W przywołanym przepisie zawarto negatywną przesłankę procesową. Umorzenie postępowania z tego powodu musi zostać poprzedzone jedynie czynnościami organu w zakresie ustalenia przedmiotu sprzedaży lub ustanowienia użytkowania wieczystego i kiedy to nastąpiło. Należy więc podkreślić podzielając pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 13 maja 2025 r. I OSK 1124/22, że wyłączenie w art. 229 u.g.n. roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wyłączającą konieczność badania merytorycznych uwarunkowań i przesłanek określonych w art. 136 i 137 u.g.n. Organy administracyjne postąpiły wg przywołanego poglądu.

Podobnie rzecz ma się w zakresie pozostałych wnioskowanych do zwrotu działek - pozostają one obecnie własnością osób trzecich, co również zostało prawidłowo ustalone przez organy, nie będąc zakwestionowane przez wnioskodawcę. Brak było zatem podstaw do wydania decyzji o ich zwrocie, jak również brak podstaw do przeprowadzenia szczegółowego postępowania administracyjnego w zakresie badania celu wywłaszczenia oraz zbędności nieruchomości w świetle przesłanek zdefiniowanych przepisami u.g.n. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna.

Zatem w obydwu przypadkach nie jest konieczne ani uzasadnione dokonywanie oceny realizacji celu wywłaszczenia albowiem i tak na drodze administracyjnej nie może dojść do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Niezasadne więc były zarzuty niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego czy niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organy należycie wyjaśniły bowiem w oparciu o przeprowadzone konieczne dowody, powody umorzenia postępowania bądź odmowy zwrotu. Jak wyżej wskazano istotą postępowania zwrotowego w sytuacji kiedy ziściły się występujące przesłanki negatywne, jest ustalenie tych okoliczności bez konieczności badania czy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany i rozstrzygania tej zbędności.

Zasadnie skarżony organ podkreślał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2025 r. sygn. akt l OSK 2272/21, iż brak możliwości uwzględnienia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji wcześniejszego zbycia lub utraty władztwa nad nieruchomością przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, nie oznacza pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego właściciela lub jego następcy prawnego. Sytuacja ta oznacza jedynie, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jeżeli orzekanie o zwrocie nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się niemożliwe wskutek powyższych okoliczności, to sąd powszechny uprawniony jest do badania przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej. W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kontekście deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.