III SA/Gd 280/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-05-19	
Data wpływu	2016-03-22	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Alina Dominiak
Bartłomiej Adamczak
Jacek Hyla /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 594; art. 101 par. 1, art. 40 ust. 1, 2 pkt 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;  art. 147, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. J. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 28 lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie regulaminu cmentarza komunalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1, § 3 ust. 4 i 5, § 4 ust. 1 tiret 2, 3, 4, 5, 6, § 4 ust. 2 tiret 6, § 5, § 6 ust. 2, 3 i 4 załącznika do uchwały – Regulaminu Cmentarza Komunalnego; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego A. J. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Rada Gminy w K. w dniu 28 lipca 2015 r., na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2011 r., poz. 236) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w K., który to regulamin stanowi załącznik nr 1 do uchwały.

Pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. A. J. na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Rada Gminy uchwałą nr [...] z dnia 17 lutego 2016 r. uznała skargę wniesioną przez A. J. za bezzasadną.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę z dnia 28 lipca 2015 r. wniósł A. J. domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części.

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie szeregu przepisów szczegółowych w Regulaminie Cmentarza Komunalnego w K., który stanowi załącznik do przedmiotowej uchwały. Wskazał, iż uchwała naruszająca prawo, jednocześnie narusza jego prawa, pozbawia go prawem gwarantowanych uprawnień i uniemożliwia realizację uprawnień, które nabył w następstwie umowy, mocą której zarząd cmentarza, oddał mu miejsca na grób poprzez co powstał swoisty stosunek cywilnoprawny, w ramach którego uzyskał nie tylko prawo do pochowania zmarłego, ale także zwyczajowo szereg uprawnień o charakterze trwałym, takich jak prawo wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do stałego odwiedzania grobu, stałego jego utrzymania w należytym stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym.

Zaskarżona uchwała wskazuje w części nagłówkowej, iż jej podstawę prawną stanowi m. in. art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Rada uprawniona była do uregulowania w regulaminie zasad i trybu korzystania z cmentarzy, niewątpliwie bowiem należą one do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uchwała wydana na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 powołanej ustawy nie może zawierać przepisów o charakterze porządkowym, ani przewidywać kar za ich naruszenie. Przepisem tworzącym dla Rady Gminy kompetencje do wydawania przepisów porządkowych jest bowiem art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Zdaniem skarżącego przepisy § 4 ust. 1 Regulaminu w większości stanowią powtórzenie przepisów ustawowych. W tym sensie za sprzeczny z prawem uznać należy:

- § 4 ust. 1 Regulaminu w zakresie wprowadzonego zakazu zakłócania ciszy i porządku. Zapis przedmiotowy stanowi powtórzenie art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971r. Kodeks wykroczeń, który wprowadza odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie w miejscu publicznym;

- § 4 ust. 1 Regulaminu w zakresie zakazu przebywania dzieci bez opieki stanowi powtórzenie z kodeksu karnego, kodeksu wykroczeń oraz kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, niejasno określa wiek dzieci z pominięciem możliwości nadzoru nad dzieckiem.

- § 4 ust. 1 i 2 Regulaminu w zakresie wprowadzonego zakazu wysypywania śmieci poza miejscami wyznaczonymi oraz sadzenia i usuwania drzew i krzewów. Stanowi modyfikację art. 145 kodeksu wykroczeń, który stanowi, że podlega karze ten kto na terenach przeznaczonych do użytku publicznego, między innymi: niszczy lub uszkadza roślinność albo na terenach przeznaczonych do użytku publicznego depcze trawniki lub zieleniec w miejscach innych niż wyznaczone dla celów rekreacji przez właściwego zarządcę terenu oraz zanieczyszcza lub zaśmieca miejsca dostępne dla publiczności, a w szczególności drogę, ulicę plac, ogród, trawnik lub zieleniec.

- § 4 ust. 1 Regulaminu w zakresie wprowadzonego zakazu prowadzenia działalności handlowej, gdyż odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który prowadzi sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy wprowadza art. 603 § 1 kodeksu wykroczeń.

- § 4 ust. 1 Regulaminu w zakresie zakazu umieszczania reklam, powtarza art. 63a § 1 kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym sprawca odpowiedzialny jest za umieszczenie w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszenia, plakatu, afiszu, apelu, ulotki, napisu lub rysunku bez zgody zarządzającego tym miejscem.

- § 3 ust. 4 Regulaminu w zakresie w jakim stanowi, że "przed wykonaniem prac przez firmy kamieniarskie Zarządca cmentarza wyznaczy powierzchnię, na której dozwolone będzie ustanowienie pomnika." Narusza przepis § 10 i § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków, który określa wymiary grobów i nagrobków oraz § 13 ust. 1 tego rozporządzenia, który z kolei stanowi, że pomiędzy grobami powinno być zapewnione przejście o szerokości co najmniej 0,5 m. Inkorporowanie przepisów ustawowych do aktów prawa miejscowego uznać należy z punktu widzenia techniki prawodawczej za bezwzględnie niedopuszczalne. Powtórzenie regulacji ustawowych powoduje bowiem ponowne nadanie normie ustawowej mocy obowiązującej podczas gdy w istocie obowiązuje ona już od daty określonej w ustawie.

Za sprzeczny z prawem należy uznać zapis w § 3 ust. 4 regulaminu w zakresie w jakim stanowi, że "przed wykonaniem prac przez firmy kamieniarskie zarządca cmentarza wyznaczy powierzchnię, na której dozwolone będzie ustanowienie pomnika." Przepis ten został podwójnie niewłaściwie sformułowany poprzez zawężenie podmiotów gospodarczych tylko do firm kamieniarskich przez co zostało naruszone prawo określone w art. 6 i 8 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015 r. poz. 584) oraz możliwości korzystania z zasady swobody umów określonych w art. 3511 kc.

Ponadto za niezgodny z prawem uznać należy także zawarty w § 4 ust 1 Regulaminu Cmentarza komunalnego w K. zakaz picia alkoholu i przebywania w stanie nietrzeźwym na terenie cmentarza. To art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważnia bowiem gminy "ze względu na charakter tych miejsc". Podstawy takiej natomiast z całą pewnością nie stanowi art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie prawa stanowi także postanowienie o charakterze generalnym zawarte w§ 4 ust. 1 Regulaminu, zabraniające wprowadzania psów na teren cmentarza. Tego typu ogólny zapis uznać należy za niedopuszczalny z uwagi na to, że nie uwzględnia on dyrektyw zawartych w przepisie art. 20a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który to artykuł zawiera w swojej treści uprawnienie dla osób niepełnosprawnych do korzystania z psów asystujących także w miejscach użyteczności publicznej.

Przekroczeniem kompetencji przez Radę Gminy jest określenie w § 5 ust. 2 usług, za które wnosi się opłatę do Zarządcy Cmentarza. Nie do przyjęcia jest także pozostawienie otwartego katalogu usług przez zastosowanie stwierdzenia : "itp." co może prowadzić do dowolnej interpretacji usług za które należy płacić. Wreszcie naruszenie prawa stanowi także § 6 ust. 2 i 3 Regulaminu Cmentarza Komunalnego w K. w zakresie w jakim modyfikuje on zasady odpowiedzialności odszkodowawczej wynikającej zarówno z czynów niedozwolonych jaki i niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązań, przewidziane przez akt rangą wyższego rzędu jakim jest Kodeks cywilny. Kodeks ten normuje w sposób wyczerpujący kwestię odpowiedzialności cywilnej i roszczeń odszkodowawczych, nie dopuszczając jednakże możliwości ich jednostronnej modyfikacji.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej odrzucenie z przyczyn formalnych ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a.") sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do treści art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają natomiast przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 dalej jako "u.s.g."). W myśl art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Skarżący wskazał w skardze na naruszenie jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 § 1 u.s.g., powołując się na przysługujące mu prawo do grobu na cmentarzu, którego dotyczy zaskarżona uchwała. Ta podstawa jego legitymacji nie została przez Gminę podważona. Na marginesie jednak należy stwierdzić, że interes prawny, którego naruszenie umożliwia mu zaskarżenie uchwały skarżący może wyprowadzać z samego faktu, że jako członek wspólnoty gminnej jest uprawniony do korzystania z urządzenia użyteczności publicznej jakim jest cmentarz.

Uchwała Rady Gminy z dnia 28 lipca 2015 r., nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarza Komunalnego w K., wydana została na podstawie art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 4 u.s.g. i stanowi akt prawa miejscowego określający zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Cmentarze należą do kategorii gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" określa kompetencję organu stanowiącego gminy do formułowania norm w zakresie reguł zachowania się w obrębie terenów i urządzeń użyteczności publicznej. Zasady i tryb korzystania z cmentarza muszą być określone w sposób zgodny z zasadami techniki prawodawczej. Powinny obejmować treść normatywną, a nie informacyjną.

Wykluczone jest zatem powtarzanie regulacji zawartych w innych aktach prawnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie lub rozporządzeniu. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Treść § 1 ust. 1, 2 i 3 Regulaminu, zgodnie z którymi właścicielem Cmentarza Komunalnego w K. jest Gmina K., zaś jego zarządcą jest Urząd Gminy oraz określający godziny urzędowania Zarządcy ma wyłącznie walor informacyjny. Zapisy te nie wpływają na istniejące stosunki prawne ani nie określają uprawnień i obowiązków związanych z korzystaniem z cmentarza. Nie regulują one zasad i trybu korzystania z cmentarza, a zatem nie będąc przepisami prawa nie powinny zostać zamieszczone w akcie prawa miejscowego. Należy zwrócić w tym miejscu uwagę na przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (t.j. Dz. U. z 2015r., poz. 2126, dalej jako ustawa o cmentarzach), zgodnie z którym utrzymywanie cmentarzy komunalnych i zarządzanie nimi należy do właściwych wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, na których terenie cmentarz jest położony. Zatem kwestie dotyczące określenia jednostki organizacyjnej podległej wójtowi zarządzającej cmentarzem i godzin jej urzędowania podlegają regulacji w drodze wewnętrznych aktów organów gminy.

Podobny charakter ma § 6 ust. 4 regulaminu, który przewiduje prawo zarządcy do występowania do odpowiednich organów o zastosowanie sankcji w przypadku naruszenia regulaminu. Tego rodzaju uprawnienia, czy wręcz obowiązki wynikają z powszechnie obowiązujących przepisów prawa.

Za sprzeczny z art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584) należy uznać zapis § 3 ust. 4 i 5 Regulaminu ograniczający krąg podmiotów wykonujących prace kamieniarskie (przy budowie pomników) na cmentarzu do firm kamieniarskich. Działalność tego rodzaju nie jest w żadnej mierze koncesjonowana i nie sposób wykluczyć możliwość budowy pomnika przez podmiot nie będący "firmą kamieniarską".

Sąd nie dostrzegł natomiast naruszenia prawa co do zawartej w § 3 pkt 4 regulaminu zasady, że Zarządca cmentarza wyznaczy powierzchnię, na której możliwe będzie ustawienie pomnika. Rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 7 marca 2008r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku zwłok i szczątków (Dz. U. z 2008r. Nr 48 poz. 284 ze zm.) przewiduje w §10 minimalne wymiary grobu, zaś zgodnie z §14 rozporządzenia można ustawiać nagrobki o wymiarach nieprzekraczających granic powierzchni grobu. Unormowaniem niesprzecznym z powyższymi przepisami jest uprawnienie Zarządcy cmentarza do wskazania powierzchni, na której można ustawić pomnik, która w istocie powinna pokrywać się z powierzchnią grobu. Jest to kompetencja Zarządcy istotna z punktu widzenia zachowania ładu i porządku przestrzennego na cmentarzu.

Zasadnie strona skarżąca zakwestionowała postanowienia zawarte w § 4 ust. 1 tiret 2 - 6 Regulaminu. Przepis § 4 ust. 1 tiret 2, zakazujący na terenie cmentarza przebywania dzieci bez opieki nie mieści się w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Użyte w tym przepisie pojęcie "dzieci" nie jest definiowane w regulaminie. Odnosi się natomiast niewątpliwie do wieku, a nie do więzów pokrewieństwa. Brak określenia wieku osób, których przepis ten dotyczy, czyni go sprzecznym z zasadami należytej legislacji. Trudno przecież założyć, że chodzi w nim o wszystkie osoby niepełnoletnie, gdyż nie można wszak uznać, że osoba w wieku 17 lat wymaga opieki, by przebywać na cmentarzu, na którym pochowani są jej bliscy.

Ustanowienie przez prawodawcę lokalnego zakazu spożywania alkoholu w miejscu publicznym w uchwale opartej na przepisie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. jest niedopuszczalne. Sprawy związane ze sprzedażą, podawaniem oraz spożywaniem napojów alkoholowych uregulowane zostały szczegółowo w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ustawa ta upoważniła rady gmin do ustanowienia, na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w niewymienionych w ustawie miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter. Zatem zakaz spożywania alkoholu na cmentarzu mógłby być uchwalony w formie uchwały opartej na innej podstawie prawnej niż użyta jako podstawa analizowanego regulaminu. Bez wątpienia cmentarz, jako obiekt użyteczności publicznej, jest miejscem powszechnie dostępnym. Regulacja art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. nie stanowi upoważnienia do wprowadzenia ograniczenia dostępu do niego dla określonych osób. Uregulowanie § 4 tiret 3 regulaminu jest całkowicie nieprecyzyjne gdyż nie wiadomo czy chodzi w nim o zakaz przebywania na cmentarzu w stanie nietrzeźwości wyrażonej zawartością alkoholu w organizmie, czy też o uwidocznione objawy spożycia alkoholu. W tym pierwszym przypadku nietrzeźwość mogłyby wykazać jedynie badania, do przeprowadzenia których musi być wyraźna podstawa prawna, a przedmiotowa uchwała z pewnością jej nie stanowi.

Zapis § 4 ust. 1 tiret 4 regulaminu, zakazujący wysypywania śmieci poza miejscami wyznaczonymi odpowiada regulacji zawartej w przepisie art. 145 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r., poz. 1094, dalej jako k.w.), który określa jako wykroczenie czyn polegający na zanieczyszczaniu lub zaśmiecaniu miejsc dostępnych dla publiczności. Zgodzić się również należy ze skarżącym, że postanowienie w § 4 ust. 1 tiret 5 załącznika do uchwały – zakaz wyprowadzania (!) zwierząt – nie uwzględnia przepisów art. 20a ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który stanowi o uprawnieniu osób niepełnosprawnych do wstępu do obiektów użyteczności publicznej z psem asystującym. Zakaz wprowadzania (bo zapewne o zakaz wprowadzania a nie wyprowadzania zwierząt chodzi w omawianej regulacji) pozostaje w sprzeczności z powołanym przepisem, o ile pozbawiony jest zastrzeżenia dotyczącego możliwości korzystania z psa asystującego przez osoby niepełnosprawne.

Przepis art. 60³ § 1 k.w. wprowadza odpowiedzialność za wykroczenie sprawcy, który prowadzi sprzedaż na terenie należącym do gminy lub będącym w jej zarządzie poza miejscem do tego wyznaczonym przez właściwe organy gminy. Zakaz prowadzenia działalności handlowej określony w § 4 ust. 1 tiret 6 Regulaminu stanowi w istocie niedopuszczalne powtórzenie powyższej regulacji. Podobnie ocenić należy zawarty w §4 ust. 2 tiret 6 zakaz umieszczania reklam, gdyż art. 63a § 1 k.w. wprowadza odpowiedzialność za czyn polegający na umieszczaniu w miejscu publicznym do tego nieprzeznaczonym ogłoszeń, plakatów, afiszów, apeli, ulotek, napisów lub rysunków albo wystawianie ich na widok publiczny w innym miejscu bez zgody zarządzającego tym miejscem.

Sąd nie dostrzegł natomiast, by § 4 ust. 1 tiret 1 regulaminu stanowił powielenie zakazu określonego w art. 51 § 1 k.w., który zabrania krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłócać spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny lub wywoływać zgorszenie w miejscu publicznym. Inna jest treść § 4 ust. 1 tiret 1 regulaminu, który zabrania zakłócania ciszy i porządku. Specyfika miejsca zadumy i powagi, jakim jest cmentarz wymaga dalej idącej ochrony przed zgiełkiem i hałasem. Stąd też w pełni uzasadniony jest wymóg zachowania ciszy, podczas gdy powołany wyżej przepis kodeksu wykroczeń zabrania jedynie hałasowania lub używania alarmu zakłócającego spokój lub porządek publiczny. Można zatem stwierdzić, że istnieją takie formy zakłócenia ciszy na cmentarzu, które nie podlegałyby odpowiedzialności za wykroczenie opisane w art. 51 § 1 k.w.

Przepis § 5 ust. 1 Regulaminu stanowi, iż na cmentarzu pobiera się opłaty zgodnie z obowiązującym cennikiem. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236 ze zm.) jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Nie ulega zatem wątpliwości, że zasady odpłatności za korzystanie z cmentarzy położonych na terenie gminy K. powinny zostać uregulowane uchwałą Rady Gminy opartą na tym przepisie. Nadto słusznie skarżący podniósł, iż niedopuszczalny jest zapis w § 5 ust. 2, że opłaty pobierane są najpóźniej w dniu wykonania usługi cmentarnej (budowy grobowca, pogrzebu, postawienia pomnika, wjazdu na teren cmentarza itp.). Musi zostać uznana za naruszającą zasady prawidłowej regulacji uchwałą pozostawiająca otwarty katalog usług przez zastosowanie stwierdzenia "itp.". Katalog usług podlegających opłacie musi być wyczerpująco określony w uchwale wydanej w oparciu o właściwą podstawę prawną. Istotną wadliwość zawiera również § 6 ust. 2 i 3 Regulaminu, w którym Rada ustanowiła zasady odpowiedzialności odszkodowawczej. Zasady te wynikają bowiem z przepisów kodeksu cywilnego i nie podlegają modyfikacji w drodze aktu prawa miejscowego. Zasady odpowiedzialności kontraktowej określają art. 471 i nast. k.c., przy czym przepis art. 473 § 1 k.c. dopuszcza jedynie umowne (a nie jednostronne, jak w przypadku zakwestionowanych postanowień uchwały) rozszerzenie lub zawężenie odpowiedzialności stron stosunku prawnego. Możliwość odmiennego kształtowania tego stosunku w drodze umowy doznaje jednak i tak pewnych ograniczeń, bowiem nieważne jest, np. zastrzeżenie, że dłużnik nie będzie odpowiedzialny za szkodę, którą może wyrządzić wierzycielowi umyślnie (art. 473 § 2 k.c.). Kodeks cywilny w sposób wyczerpujący normuje kwestię odpowiedzialności cywilnej i roszczeń odszkodowawczych. Niedopuszczalne jest zatem regulowanie w drodze przepisów prawa miejscowego materii objętej przepisami hierarchicznie wyższymi.

Reasumując, niewątpliwym jest, że choć rada gminy może na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., wprowadzać regulaminy korzystania z cmentarzy gminnych, zawierające nakazy i zakazy określonego zachowania się, to jednak normy te nie mogą powielać zakazów penalizowanych w innych aktach prawnych. Informacja o treści takich zakazów zawartych w innych aktach prawnych może zostać umieszczona na terenie cmentarza w sposób umożliwiający zapoznanie się z nią przez odwiedzających cmentarz. Regulaminy powinny zawierać treści o charakterze normatywnym, nie pozostające w sprzeczności przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdził w części określonej w sentencji wyroku nieważność zaskarżonej uchwały, gdyż wydana została ona w tym zakresie z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi.