Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi P. Sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] (dalej jako "zaskarżona decyzja") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "organ", "SKO") po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa [...] "J." Sp. j. z siedzibą w W. (dalej jako "Skarżąca", "Strona", "Spółka") od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] ustalającej karę pieniężną w wysokości 13.024,34 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. posesji nr [...] w dniach 10 października 2019 r. - 7 listopada 2019 r., poprzez umieszczenie w nim szyldu reklamowego o treści "[...]" o pow. 11,37 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wszczęcia postępowania administracyjnego dokonano w tej sprawie z urzędu, pismem z dnia [...] października 2019 r. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. Nr [...] Prezydent [...] ustalił karę pieniężną w wysokości 13.024,34 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. nr [...], w dniach 10 października 2019 r. - 7 listopada 2019 r., poprzez umieszczenie w nim szyldu reklamowego o treści "[...]" o pow. 11.37 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi.

Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła Skarżąca podnosząc, iż: 1) pełnomocnictwo udzielone osobie podpisującej decyzję jest nieważne w zakresie delegowanych czynności, 2) Spółka nie jest stroną postępowania, gdyż budynek jest własnością [...] Spółdzielni Mieszkaniowej Administracji Osiedla [...], 3) postępowanie toczy się wobec reklamy, podczas gdy szyld jest jedynie informacją o prowadzonej działalności gospodarczej, 4) dokonano pomiaru reklamy bez należytej staranności, 5) nierzetelne wskazanie podstaw do nałożenia kary bez w skazania w treści decyzji uchwały Rady Miasta nr [...].

Odnosząc się do powyższych zarzutów SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, dalej jako "upd"),w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Ponadto jak stanowi art. 40 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12 i 13 udp, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do przedmiotowej sprawy organ wskazał, że z dokumentacji fotograficznej, protokołu z kontroli pasa drogowego z dnia 10.10.2019 r., wypisu z rejestru gruntów, wydruku mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy, jednoznacznie wynika, iż w pasie drogowym (drogi powiatowej - [...]) ul. [...] w rej. posesji nr [...] w dniach 10 października 2019 r. - 7 listopada 2019r. był umieszczony bez zezwolenia zarządcy drogi szyld reklamowy o treści "[...]" o pow. 11,37 m2. Szyld był nadwieszony w pasie drogowym, w jego granicach co wyraźnie wynika z mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy. Na mapie tej widnieją linie rozgraniczające pas drogowy oraz zostało naniesione miejsce posadowienia w nim szyldu.

Organ wyjaśnił, że pas drogowy to grunt obejmujący przestrzeń nad i pod nim oraz stwierdził, że przedmiotowy szyld jest zlokalizowany w przestrzeni nad wydzielonym pod drogą pasem terenu w taki sposób, że jest on widoczny dla użytkowników drogi. Znajduje się bowiem na wysokości użytkowników chodnika w zasięgu ich wzroku tak, że treść tego szyldu z pewnością do nich dociera.

Organ podniósł, że Strona miała zapewniony dostęp do materiałów dowodowych sprawy i mogła się z nimi zapoznać oraz zająć w tym zakresie stanowisko, zaś zgromadzony materiał dowodowy jest zupełny, wiarygodny i wystarczający do uznania, iż doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia we wskazanych w decyzji organu I instancji dniach. Organ uzasadnił ponadto, że decyzja organu I instancji zawiera też elementy wymagane dla decyzji administracyjnej. Organ odwoławczy zaś, w ramach zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i podwójnego merytorycznego rozpoznania sprawy, obszerniej niż organ I instancji uzasadniło swoje stanowisko wyjaśniając dogłębnie podstawy prawne wydanej decyzji oraz omawiając dokładne stan faktyczny sprawy. Organ II instancji podkreślił, że Strona nie kwestionowała okoliczności, iż jest właścicielem reklamy. Nie ma zaś znaczenia zdaniem organu, że Strona nie jest właścicielem budynku, gdyż odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego dotyczy właściciela reklamy (szyldu). Organ dodał, że w tym przypadku szyld ze względu na swą treść może być uznany za reklamę, a nie jak chce tego Strona za informację o działalności gospodarczej. Świadczy o tym umiejscowienie tej reklamy i jej wygląd.

SKO podniosło, że organ I instancji miał podstawy do nałożenia kary pieniężnej, skoro doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Ponadto dla ustalenia wysokości kary istotne jest jedynie stwierdzenie, iż doszło do takiego zajęcia, nie stanowi bowiem w tym zakresie przesłanki stopień zawinienia. Organ zauważył, że w protokole kontroli, a przede wszystkim w pomiarze sytuacyjnym reklamy zostały wykazane powierzchnie reklamy i zajętego pasa drogowego i brak jest podstaw do kwestionowania tych pomiarów. W ocenie SKO organ I instancji nie dopuścił się w związku z tym naruszenia przepisów prawa, bowiem prawidłowo ustalił i wyliczył karę pieniężną stosując uchwałę nr [...] Rady [...] z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Woj., Nr 148, poz. 3717 ze zm.). Organ nie stwierdził również, aby w tej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.

Na ww. decyzję Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spawy to jest art. 145 § 1 Kodeksu Postępowania Cywilnego, ze względu na to, że wyszły na jaw istotne dla strony nowe okoliczności faktyczne oraz dowody, istniejące w dniu wydania decyzji.

Strona podniosła, iż zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 1 marca 2018 r. zaskarża stawkę według której została naliczona kara. Jej zdaniem kara została naliczona na podstawie błędnej oceny Zarządu Dróg Miejskich odnoszącej się do budowy reklamy. Stawka 3,95 przyjęta przez ZDM dotyczy reklamy nie podświetlonej, zaś przedmiotowa reklama była reklamą świecącą. W związku z tym stawka podstawowa powinna wynosić 3,30 zł.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wysokości kary. SKO odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie jako niezasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd pragnie zwrócić uwagę na podstawę prawną sposobu procedowania w niniejszej sprawie, tj. na posiedzeniu niejawnym. Otóż w myśl art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej: "ustawa COVID") w wersji obowiązującej po 16 maja 2020 r.:

"2. W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących.

3. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż dotyczy ona żywotnego i realnego interesu prawnego strony. Z uwagi na fakt, iż nie wiadomo, kiedy zakończy się stan zagrożenia epidemiologicznego, Sąd był zobligowany do skorzystania z rozwiązania procesowego, wprowadzonego na mocy art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID.

Sąd podkreśla, iż zastosowanie trybu procedowania przewidzianego w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID nie wymaga ani wniosku stron, ani ich zgody, ani też ich wcześniejszego poinformowania przez sąd – rozwiązanie proceduralne procedowania przed sądem administracyjnym jest w tym zakresie odmienne niż przed sądem powszechnym – por. a contrario przepisy art. 15zzs1 i 15zzs3 ustawy COVID. Dlatego też Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy COVID.

Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie było ustalenie odpowiedzialności z tytułu kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p., pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W myśl art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 u.t.d.). Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i ust. 2 u.t.d., po uzyskaniu –w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi. W świetle zatem art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy wymaga zezwolenia zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.t.d., za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 u.t.d.).

W przypadku reklamy, w świetle art. 40 ust. 6 u.d.p., opłata ta stanowi rezultat mnożenia liczby metrów kwadratowych powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W niniejszej sprawie zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy w postaci szyldu zawieszonego na budynku oraz dotyczył wysokości nałożonej z tego tytułu kary pieniężnej.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (zob. postanowienie SN z 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt V KK 13/13, LEX nr 1312594; wyrok SA w Katowicach z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II AKa 156/13, LEX nr 1349898). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami (zob. postanowienie SN z 23 maja 2002 r., sygn. akt V KKN 426/00, OSNKW 2002/9–10, s. 81).

Natomiast ustanowiona w k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nim przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na którym oparto decyzję o nałożeniu kary, stanowią protokoły kontroli pasa drogowego, fotografie wykonane przez pracowników ZDM oraz wypis z rejestru gruntów i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego, a także wyrys z mapy ewidencyjnej. Zdaniem SKO z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Skarżąca nie kwestionuje faktu zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim reklamy, zarzucając jedynie nieprawidłowe obliczenie przez organ powierzchni reklamy oraz wysokości stawki nałożonej opłaty.

Sąd zasadniczo powyższe stanowisko Skarżącej podziela.

Odnosząc się do kwestii obliczonej powierzchni spornej reklamy wskazać należy, że organ nie odniósł się do zarzutu przyjęcia do pomiarów nieodpowiedniego rzutu nośnika reklamy, gdyż protokół kontroli pasa drogowego Nr [...], znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy, zawiera dwa różne pomiary i wyliczone na ich podstawie wartości, w postaci powierzchni reklamy. Organ uznał za właściwą wykazaną jej wyższą wartość tj. 11,37 m kw, podczas gdy w ww. protokole wprost wskazano, że dla rzutu poziomego właściwa jest wartość niższa, tj. 2,62 m kw. Organ nie wyjaśnił, dlaczego przyjęty w skarżonej decyzji za podstawę wyliczenia powierzchni spornej reklamy pomiar jest prawidłowy, zwłaszcza wobec braku sprostowania w tym zakresie ew. pomyłki. Ponadto w tym przypadku nie jest wiadomym, w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni reklamy oraz nośnika reklamy, w szczególności jakim narzędziem itd.

W ocenie Sądu, w sytuacji kwestionowania przez stronę ustalonych przez organ w tym zakresie faktów, na podstawie przeprowadzonych samodzielnie czynności przedprocesowych, należało przeprowadzić skodyfikowaną czynność dowodową w postaci oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., wymagających myśl art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. bezwzględnie sporządzenia protokołu. W świetle art. 20 pkt 10 u.d.p. zarządca drogi ma prawo i obowiązek dokonywania kontroli "stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Należy domniemywać, że – choć w zaskarżonej decyzji tego nie wyjaśniono - że w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego", udokumentowanego stosownym protokołem i "kartą kontroli pasa drogowego".

Jeżeli jednak czynności w tym zakresie stanowić mają istotny dowód w postępowaniu administracyjnym, muszą cechować się należytą starannością, zwłaszcza że strona wszczętego następnie postępowania nie ma możliwości wzięcia w nich udziału. O ile zatem dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, o tyle ich sposób udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie może budzić zastrzeżeń. W przeciwnym razie z uszczerbkiem dla prawidłowego wyniku postępowania i zapewnienia należytego doń dostępu dla strony podstawą do wydania decyzji stać się mogą materiały sporządzone w sposób dowolny bez zachowania minimum rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 § 1 k.p.a.

Druga istotna kwestia rozpoznawanej sprawy dotyczy przyjętej przez organ wysokość stawki opłaty za zajęcie pasa drogowego. Mając na uwadze treść ww. protokołu kontroli pasa drogowego, z którego jednoznacznie wynika, że sporną reklamę stanowi "jednostronny podświetlany szyld reklamowy", rację ma Skarżąca wskazując, że w tym przypadku powinna znaleźć zastosowanie niższa stawka opłaty, w wysokości 3,30 zł, a jak przyjął organ - 3,95 zł, która jest właściwa dla reklam nie podświetlonych. Niewątpliwie mając na względzie treść uchwały nr [...] Rady [...] z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze [...], z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. U. Woj., Nr 148, poz. 3717 ze zm.), w dacie obowiązującej na dzień wydania skarżonych decyzji, uchwała ta różnicowała wysokość stawki dla reklam ciemnych oraz innych, w tym - jak należy rozumieć – także podświetlanych (vide załącznik nr 2 do ww. uchwały zatytułowany: Wysokość dziennych stawek opłaty za zajęcie 1 m kw pasa drogowego przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy (poz. 20 pkt c) oraz poz. 21 pkt c). Wobec powyższego uznać należało, że wysokość nałożonej na Skarżącą kary pieniężnej została ustalona nieprawidłowo, w zawyżonej wysokości.

Ponadto w postępowaniu przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego organy administracji obowiązane były stosować przepisy działu IVa k.p.a. Zostało ono bowiem wszczęte po 1 czerwca 2017 r., a więc po wejściu w życie nowelizacji wprowadzającej tę regulację.

Jedyną wzmiankę na ten temat zawiera decyzja organu II instancji, który nie stwierdził, aby w tej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a.

Organ swojego stanowiska jednak w żaden sposób nie uzasadnił, w związku z czym nie można uznać, aby w tej sprawie w pełni rozważono unormowane w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. przesłanki odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, co także należy bezwzględnie uczynić w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.