Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z/s w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 10/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z/s w R. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia z dnia [...] listopada 2012 r. o ponowne wykorzystanie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych w przedmiocie wniosku o ponowne wykorzystanie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wnioskiem z [...] listopada 2012 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych o ponowne wykorzystywanie informacji publicznej w zakresie: "Kody źródłowe aplikacji komputerowej ‘TBD’ realizującej zadania obsługi Wojewódzkich Zbiorów Meldunkowych, działającej w środowisku SZBD JANTAR, tzn. programy w języku ASSEMBLER i biblioteka makroinstrukcji".

Jako cel ponownego wykorzystywania informacji publicznej Spółka podała:

1) wytworzenie nowego oprogramowania dla realizacji celów ustawowych przez wojewodów w zakresie, w jakim dotychczasowe oprogramowanie nie realizuje wymaganych przez użytkownika funkcji i oferowanie nowo wytworzonych programów na zasadach komercyjnych dotychczasowym użytkownikom,

2) świadczenie usług na rzecz urzędów wojewódzkich (wojewodów) na bazie istniejącego (udostępnionego) oprogramowania i nowo wytworzonych programów.

W odpowiedzi na wniosek organ poinformował Spółkę, że zakres żądanej informacji nie jest informacją publiczną w rozumieniu zapisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) i podlega reżimowi ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. nr 90, poz. 631 z późń. zm.). Organ wyjaśnił ponadto, że kod źródłowy aplikacji komputerowej obsługującej TBD został napisany przez pracowników MSW/MSWiA w ramach ich umów o pracę. W związku z tym prawa majątkowe do niego przysługują pracodawcy – MSW.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych Spółka wskazała, że nie otrzymała żądanej we wniosku informacji ani też nie została jej doręczona żadna decyzja administracyjna. Skarżąca wniosła o nakazanie organowi wydania decyzji w sprawie lub nadesłanie żądanych dokumentów. Spółka zwróciła uwagę na to, że żądana informacja jest jedynym źródłem pozwalającym na ustalenie:

1) protokołu wymiany danych pomiędzy bazami danych Wojewódzkich Zbiorów Meldunkowych prowadzonymi przez wojewodów, a centralną bazą PESEL prowadzoną przez ministra; wojewoda generuje zbiory aktualizacyjne, tzw. "PROTOK", których dokładny format może być ustalony jedynie w oparciu o żądaną informację;

2) zakresu kontroli danych prowadzonych w TBD – Wojewódzkich Zbiorach Meldunkowych; zakres kontroli, tj. co jest kontrolowane i na bazie jakich reguł, jest niezbędne do ustalenia faktycznego obiegu danych w systemach ewidencji ludności.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że w świetle art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) walor informacji publicznej ma jedynie informacja, która niesie w sobie komunikat dotyczący spraw publicznych. Wychodząc z takiego założenia, Sąd wskazał, iż kod źródłowy (ang. source code) jako ciąg instrukcji i deklaracji, zapisany w zrozumiałym dla człowieka języku programowania opisujący operacje, jakie powinien wykonać komputer przy pomocy skończonej liczby ściśle zdefiniowanych rozkazów, będący wynikiem pracy programistów nie stanowi informacji publicznej. Głównym zastosowaniem kodu źródłowego jest wyrażanie programów komputerowych w zrozumiałej postaci, co skłania do przyjęcia tezy, że kod źródłowy nie zawiera jakiegokolwiek komunikatu o sprawach publicznych i stanowi jedynie narzędzie wykorzystywane w programach komputerowych. Okoliczność, że określone programy komputerowe są wykorzystywane przez organy władzy publicznej do realizacji zadań publicznych, nie przesądza, że kody źródłowe są informacją publiczną. Nie świadczy o tym również to, że kody źródłowe zostały napisane przez pracowników ministerstwa oraz że mogą stanowić utwory w rozumieniu ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych, zaś przepis art. 23b ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie wyklucza możliwości ich udostępnienia w celu ponownego wykorzystania. Nie każdy bowiem utwór, tak jak w niniejszej sprawie skarżąca kwalifikuje kod źródłowy, posiada jednocześnie walor informacji publicznej.

Uznając, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd I instancji stwierdził, że w takiej sytuacji nie może być mowy o bezczynności organu, gdyż wystarczające było poinformowanie o tym fakcie wnioskodawcy.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 1 ust. 1, art. 23a ust. 1, art. 23b ust. 3 oraz art. 23g ust. 8 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że kody źródłowe nie mieszczą się w zakresie informacji publicznej i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu, a w konsekwencji również naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że kod źródłowy, o który wnioskuje stanowi informację publiczną, co wynika z szerokiej definicji informacji publicznej. Kod źródłowy poprzez programy, na których pracują organy władzy publicznej służy realizacji przewidzianych prawem zadań, zatem zawiera informacje o funkcjonowaniu administracji publicznej i niesie w sobie komunikat dotyczący spraw publicznych, tj. działania systemu/programu. Sąd I instancji pominął cel, jakiemu ma służyć udostępnienie i ponowne wykorzystanie kodu źródłowego – ulepszenie i wytworzenie nowego oprogramowania dla realizacji celów ustawowych przez wojewodów, gdyż dotychczasowe oprogramowanie nie realizuje wszystkich wymaganych przez użytkownika funkcji. Celem jest także świadczenie usług na rzecz wojewodów na bazie zmodyfikowanego oprogramowania. Wobec tego, że kod źródłowy stanowi informację publiczną i może być przedmiotem ponownego wykorzystania organ nie powinien odpowiadać na wniosek w drodze czynności materialno-technicznej (określając zgodnie z art. 23b ust. 3 ustawy sposób korzystania z informacji spełniającej cechy utworu w rozumieniu ustawy o prawach autorskich), lecz był zobowiązany do udostępnienia informacji albo do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 23g ust. 7 pkt 3 ustawy).

Powołując takie argumenty w ramach skargi kasacyjnej jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że kod źródłowy ze względu na swoją charakterystykę i przeznaczenie nie jest przedmiotem informacji publicznej. Jak wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną organ opracował "Protokół komunikacji między poziomem wojewódzkim i poziomem centralnym systemu PESEL protokół 1/C", który precyzował wymagania dotyczące przetwarzania danych ewidencji ludności oraz zasad komunikacji systemów poziomu Lokalnych Banków Danych z innymi poziomami systemu PESEL. Protokół ten zawiera m.in. dokładny opis formatu rekordu aktualizacyjnego, kody rozkazów, kody odpowiedzi, strukturę zbioru rekordów aktualizacyjnych. Protokół ten umożliwia programistom tworzenie programowania dla podmiotów realizujących zadania publiczne bez konieczności przekazywania kodu źródłowego. Ponadto zdaniem organu kod źródłowy nie zawiera żadnych informacji o funkcjonowaniu administracji publicznej, dotyczy natomiast funkcjonowania samego zbioru PESEL, o którego funkcjonowaniu wiedza jest powszechnie dostępna i zawiera się w przepisach ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 23a ust. 1, art. 23b ust. 3 oraz art. 23g ust. 8 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że kody źródłowe nie mieszczą się w zakresie informacji publicznej.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy kod źródłowy aplikacji komputerowej realizującej zadania w zakresie obsługi Wojewódzkich Zbiorów Meldunkowych stanowi informację o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, podlegającą trybowi ponownego wykorzystywania, o którym mowa w art. 23a ust. 1 ustawy.

Punktem wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi treść art. 23a ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym wykorzystywanie przez osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej informacji publicznej lub każdej jej części, będącej w posiadaniu podmiotów, o których mowa w ust. 2 i ust. 3, niezależnie od sposobu jej utrwalenia (w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej), w celach komercyjnych lub niekomercyjnych, innych niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona, stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej (...).

Poza sporem pozostaje fakt, iż stwierdzenie, czy informacja, której udostępnienia domaga się Spółka podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym dla ponownego wykorzystywania informacji publicznej wymaga ustalenia, czy żądana informacja stanowi informację publiczną. Przepis definiujący ponowne wykorzystywanie informacji publicznej należy bowiem odczytywać łącznie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest bardzo szerokie, a przedmiotem informacji publicznej są w szczególności dziedziny wymienione w art. 6 ustawy.

Wyliczenie zamieszczone we wskazanym przepisie ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2002 r., s. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, s. 25 i nast.). Uwzględniając konstrukcję ustawową "informacji publicznej" oraz kierując się wyrażoną w art. 61 Konstytucji RP gwarancją do uzyskania tej informacji powszechnie przyjmuje się, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Zatem o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, iż uznanie, że kod źródłowy programu komputerowego stanowi informację publiczną podlegającą ponownemu wykorzystywaniu zdeterminowane jest ustaleniem, że kod źródłowy jest nośnikiem informacji o sprawach publicznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób jest uznać, że kod źródłowy aplikacji komputerowej ‘TBD’ realizującej zadania obsługi Wojewódzkich Zbiorów Meldunkowych, działającej w środowisku SZBD JANTAR stanowi informację o sprawach publicznych jedynie z tej przyczyny, że program komputerowy służy do realizacji zadań z zakresu administracji publicznej, powstał ze środków publicznych i wykorzystywany jest przez organ administracji publicznej. Uprawnione jest bowiem stwierdzenie, że kod źródłowy nie stanowi nośnika informacji o sprawach publicznych.

Kod źródłowy to ciąg instrukcji i deklaracji, zapisany w zrozumiałym dla człowieka języku programowania opisujący operacje, jakie powinien wykonać komputer przy pomocy skończonej liczby ściśle zdefiniowanych rozkazów. Kod źródłowy pozwala wyrazić w czytelnej dla człowieka formie strukturę i działania programu komputerowego (http://pl.wikipedia.org/wiki/Kod_źródłowy). Skoro zatem kod źródłowy jest tylko technicznym elementem przetwarzania danych, a głównym zastosowaniem kodu źródłowego jest wyrażanie programów komputerowych w zrozumiałej postaci należy stwierdzić, że kod źródłowy stanowi jedynie narzędzie wykorzystywane w programach komputerowych, nie zawierając jakiegokolwiek komunikatu o sprawach publicznych. Zestawienie istoty kodu źródłowego z istotą przykładowych informacji o sprawach publicznych wymienionych w przytoczonym wcześniej art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na odmienność kodu źródłowego, uzasadniającą pogląd, że kod źródłowy nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, iż informacje o aplikacjach komputerowych podlegają udostępnieniu na zasadach wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst. jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 235). W świetle art. 13 ust. 2 pkt 2 lit. a) tej ustawy podmiot publiczny realizujący zadania publiczne przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej do przekazywania danych pomiędzy tym podmiotem a podmiotem niebędącym organem administracji rządowej publikuje w Biuletynie Informacji Publicznej lub udostępnia w inny sposób zestawienie stosowanych w oprogramowaniu interfejsowym systemu teleinformatycznego używanego przez ten podmiot do realizacji zadań publicznych struktur dokumentów elektronicznych, formatów danych oraz protokołów komunikacyjnych i szyfrujących.

Jak wynika z odpowiedzi na skargę kasacyjną organ opracował "Protokół komunikacji między poziomem wojewódzkim i poziomem centralnym systemu PESEL protokół 1/C", który precyzował wymagania dotyczące przetwarzania danych ewidencji ludności oraz zasad komunikacji systemów poziomu Lokalnych Banków Danych z innymi poziomami systemu PESEL. Protokół ten zawiera m.in. dokładny opis formatu rekordu aktualizacyjnego, kody rozkazów, kody odpowiedzi i strukturę zbioru rekordów aktualizacyjnych. Protokół ten został udostępniony skarżącej kasacyjnie również z trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem ustawowy obowiązek wynikający z przywołanego wyżej art. 13 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne został spełniony o spółka jest w posiadaniu informacji na temat funkcjonowania aplikacji komputerowej w zakresie, w jakim wynika to z przepisów tej ustawy.

Reasumując, należy uznać, że Sąd I instancji nie naruszył art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż zasadnie stwierdził, iż kod źródłowy nie stanowi informacji publicznej. W konsekwencji w stosunku do kodu źródłowego nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczące jego udostępniania, nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 23a ust. 1, art. 23b ust. 3 oraz art. 23g ust. 8 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.