Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Bożena Marciniak, Protokolant specjalista Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "Komisja" lub "organ") decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta [...] (dalej jako "skarżąca"), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] września 2018 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa nieodpłatnie, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. [...] m2, w obrębie [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca wnioskiem z 4 września 2015 r. wystąpiła do Wojewody o wydanie decyzji na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", załączając dokumentację inwentaryzacyjną mienia ogólnonarodowego obejmującą przedmiotową nieruchomość.

Wojewoda decyzją z [...] września 2018 r. odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności ww. nieruchomości i stwierdził, że w stosunku do niej nie zachodzą przesłanki komunalizacji określone w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Wskazał również, że w toku postępowania ustalono, że nieruchomość ta w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie [...] Laboratorium [...] w L., które to nabyło prawo użytkowania na podstawie Zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] grudnia 1971 r. nr [...] w sprawie przekazania [...] Laboratorium [...] w L., działającego dotychczas w ramach Zakładów [...] "[...]".

Komisja, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] maja 2019 r. utrzymała powyższą decyzję w mocy, podzielając stanowisko, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, gdyż pozostawała ona w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego, którego organem założycielskim był minister, zatem nie należała do ówczesnego terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Jak bowiem wynika z akt spawy zarządzeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] grudnia 1971 r. nr [...] dz. nr [...] o pow. [...] m2, została oddana w zarząd [...] Laboratorium [...] w L. Powyższe potwierdza treść księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Komisji, protokół zdawczo-odbiorczy, na niesporządzenie którego powołała się skarżąca w odwołaniu, miał jedynie charakter techniczny, a jego ewentualny brak nie powodował, że ww. nieruchomość nie została oddana w zarząd powołanemu przedsiębiorstwu państwowemu.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie jej w całości, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. W uzasadnieniu skargi podniosła, że przedmiotowa nieruchomość należała w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, co wynika z art. 3 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74) i dlatego podlega z mocy prawa komunalizacji na rzecz Gminy Miasto [...]. Skarżąca podała dalej, że z § 4 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie zasad i trybu przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. Nr 28, poz. 225 ze zm.) wynikało wprost, że przekazanie nieruchomości w użytkowanie wymagało sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego. Ponadto organ nie dostrzegł, że z treści Zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego w żaden sposób nie wynikają składniki majątkowe podlegające przekazaniu, a w szczególności brak jest precyzyjnego określenia nieruchomości będących przedmiotem tego rozstrzygnięcia. Skarżąca powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. sygn. U 6/99 (OTK 1999/7/159), stwierdziła, że dla ustanowienia prawa użytkowania (wcześniejszej formy prawa zarządu) na nieruchomościach państwowych, ustawodawca wymagał decyzji administracyjnej, wydawanej przez właściwy organ. Formy takiej wymagały w szczególności przepisy art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej. Przywołując liczne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca podkreśliła również, że istnienia zarządu nie można domniemywać. Zdaniem skarżącej, decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej. Przywoływane natomiast przez organ Zarządzenie Ministra z [...] grudnia 1971 r. takich cech nie posiada. Jednocześnie skarżąca podniosła, że w przypadku, gdy wyżej opisana decyzja nie zapadła, podmiot władający nieruchomością państwową – [...] Laboratorium [...], było tylko i wyłącznie jej posiadaczem oraz nie przysługiwało mu do niej żadne ograniczone prawo rzeczowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej uznały, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała komunalizacji w trybie cytowanego wyżej przepisu, bowiem w dniu 27 maja 1990 r. (tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej) nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, gdyż pozostawała w zarządzie [...] Laboratorium [...], które to prawo użytkowania nieruchomości nabyło ono na podstawie Zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] grudnia 1971 r. nr [...] w sprawie przekazania [...] Laboratorium [...] w L., działającego dotychczas w ramach Zakładów [...] "[...]".

Powyższe stanowisko organów uznać należy za przedwczesne.

Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można domniemywać (por. wyroki NSA z 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98, LEX nr 47368 oraz z 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05, LEX nr 194864). Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (por. uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994r. Nr 2, poz. 27).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11 dokonał wykładni pojęcia "należące do". W ocenie NSA pojęcie "należenia" mienia jest pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej), w myśl którego, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Skoro zatem, zgodnie z art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł, w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej. Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości należały do właściwości rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej (art. 3 ust. 1 o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Z kolei w ust. 2 art. 3 ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowiła, że ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że z akt administracyjnych nie wynika, aby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie przed dniem 27 maja 1990 r. na rzecz [...] Laboratorium [...], a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Obowiązująca do 31 lipca 1985 r. ustawa z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach przewidywała w art. 8, że przekazywanie terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie następuje w drodze decyzji właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium powiatowej (miejskiej miasta stanowiącego powiat lub wyłączonego z województwa) rady narodowej. Przepisy ww. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., nie przewidywały więc uzyskania przez państwową jednostkę organizacyjną tytułu prawnego do gruntu w postaci użytkowania na innej podstawie niż decyzja. Dopiero art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu pierwotnym stanowił, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że [...] Laboratorium [...] nie uzyskało ani ww. decyzji, ani też nie zawarło umowy o nabyciu nieruchomości, czy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Wbrew twierdzeniom organów, prawo zarządu nie wynika z Zarządzenia Ministra Przemysłu Lekkiego z [...] grudnia 1971 r. nr [...] w sprawie przekazania [...] Laboratorium [...] w L., działającego dotychczas w ramach Zakładów [...] "[...]". W zarządzeniu tym nie wskazano bowiem, jakie faktycznie składniki majątkowe zostały przekazane pomiędzy zakładami, brak jest zarówno bilansu przekazania (o którym mowa w § 2 ust. 2 tego zarządzenia), jak i protokołu zdawczo-odbiorczego. Z uwagi na powyższe nie sposób ustalić, czy i ewentualnie jakie nieruchomości zostały zarządzeniem tym przekazane [...] Laboratorium [...]. Nie wykazano także położenia nieruchomości, jej powierzchni, czy sposobu i celu korzystania z niej.

Skoro zatem w aktach sprawy brak jest dokumentów świadczących o przysługiwaniu w dniu 27 maja 1990 r. [...] Laboratorium [...] tytułu prawnego do spornej nieruchomości, to organy winny dokonać oceny, czy w świetle zebranego materiału dowodowego nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r.

W konsekwencji Sąd uznał, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Nieprzeprowadzenie ponadto prawidłowego postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętej decyzją komunalizacją powoduje, że rozstrzygnięcia organów należy ocenić jako podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę istnienia w rozpatrywanej sprawie ustawowych przesłanek do komunalizacji przedmiotowej działki na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego organ wyjaśni, czy w stosunku do spornej działki zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej komunalizacji, o których mowa powyżej. Swoje stanowisko, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., organ przedstawi w uzasadnieniu wydanej decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.