Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Iwona Kosińska Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M. M., B. B. i T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej umarza postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania T. K.; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego T. K. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania B. B., T. K. i M. M. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z [...] marca 2016 r. orzekającej o odmowie wykreślenia z ewidencji gruntów i budynków wpisów "droga publiczna: gmina - [...]" dla działek nr [...] i [...] z obrębu [...], stanowiących część pasa drogowego ul. [...], położonej w W. w dzielnicy [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

B. B., T. K. i M. M. wystąpili o wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów i budynków polegającej na usunięciu wpisu "droga publiczna: gminna - [...]" dla stanowiących ich współwłasność działek nr [...] i [...] z obrębu [...] położonych w pasie drogowym ul. [...] w W. w dzielnicy [...].

Prezydent W. decyzją nr [...] z [...] marca 2016 r. orzekł o odmowie wprowadzenia wnioskowanej zmiany.

Wnioskodawcy złożyli w terminie odwołanie od tej decyzji.

[...] maja 2016 r. wszyscy wnioskodawcy-strony postępowania złożyli wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego w związku z koniecznością zebrania dodatkowego materiału dowodowego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem nr [...] z [...] czerwca 2016 r. zawiesił postępowanie odwoławcze. Postanowienie to stało się ostateczne [...] lipca 2016 r.

Zgodnie z art. 98 § 2 kpa zawierało ono pouczenie, że jeżeli w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania strona nie zwróci się o podjęcie postępowania, odwołanie uważa się za wycofane.

Organ odwoławczy wskazał, że do chwili wydania przedmiotowej decyzji nie wpłynął wniosek od żadnej ze stron o podjęcie postępowania. Wobec tego złożone przez B. B., T. K. i M. M. odwołanie od decyzji Prezydenta W. należało uważać za wycofane.

Wobec powyższego postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe, a jako takie podlegało umorzeniu.

Od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] sierpnia 2019 r. B. B., T. K. i M. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 98 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 98 § 1 i art. 7 kpa poprzez umorzenie postępowania administracyjnego, z uwagi na niezłożenie przez odwołujących się w terminie 3 lat od daty zawieszenia postępowania wniosku o jego podjęcie w sytuacji, gdy rzeczywistą przyczyną jego zawieszenia było prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę W.- [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1998 r. prawa własności gruntu, którego dotyczyła zaskarżona decyzja, zakończonego wydaniem [...] maja 2016 r. odmownej decyzji nr [...], która stała się ostateczna oraz niezastosowanie art. 100 kpa. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podnieśli, że postępowanie w sprawie, w której wydana została zaskarżona decyzja zostało zawieszone w rzeczywistości w związku z toczącym się postępowaniem przed Wojewodą [...] w sprawie nr [...], które miało prejudycjalne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Zdaniem skarżących postępowanie odwoławcze nie zostało zawieszone w związku z dyspozytywnym wnioskiem skarżących ale na skutek wskazania przez skarżących, że toczy się inne postępowanie administracyjne, mające prejudycjalny charakter dla tego postępowania.

W ich ocenie organ administracyjny musi działać w granicach prawa i przestrzegać zasady praworządności. Niewłaściwe wskazanie w postanowieniu o zawieszeniu postępowania podstaw faktycznych nie zmienia tego, że rzeczywiste podstawy faktyczne i prawne były inne. O tym, że zawieszenie postępowania nie nastąpiło na wniosek skarżących świadczą też sprzeczności pomiędzy wskazaną datą złożenia jakoby przez skarżących wniosku o zawieszenie postępowania w zaskarżonej decyzji, a taką datą wskazaną w postanowieniu o zawieszeniu postępowania.

W takiej sytuacji organ administracyjny nie mógł umorzyć postępowania na podstawie art. 98 § 2 kpa, ale powinien z urzędu je podjąć po wydaniu decyzji postępowaniu, które miało prejudycjalny charakter. Taka decyzja została wydana przez Wojewodę [...] [...] maja 2016 r. Organ miał o tym wiedzę, ale pomimo tego nie podjął żadnych czynności w sytuacji, gdy w związku z tym odpadły przyczyny zawieszenia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podał, że strony w odwołaniu wskazały, że z uwagi na konieczność konsultacji ze specjalistami i uzyskania dodatkowych dokumentów uzasadnienie w sprawie złożą w terminie późniejszym. B. B. oraz T. K. pismem z [...] marca 2016 r. wystąpili o przesuniecie rozpoznania sprawy wskazując, że umożliwi to im zapoznanie się z aktami, zgłoszenie uwag i przedłożenie nowych dokumentów. Wnioskiem z [...] maja 2016 r. wszystkie strony ponownie wystąpiły o wstrzymanie rozpoznania sprawy motywując to chęcią uzupełnienia odwołania o decyzję dotyczącą sąsiedniej działki nr [...]. Wnioskiem z [...] czerwca 2016 r. (data wpływu do organu – [...] czerwiec 2016 r.) wszystkie strony wystąpiły ze wspólnym wnioskiem o zawieszenie postępowania, z uwagi na trudności w pozyskaniu istotnego w sprawie dokumentu (prawomocnej decyzji).

Strony nie złożyły zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego wydane na ich zgodny wniosek.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy zauważył, że ani w treści odwołania, ani we wnioskach z [...] marca 2016 r., [...] maja 2016 r. i [...] czerwca 2016 r. strony nie wskazały jakie postępowania i przed jakimi organami prowadzone mogą mieć wpływ na rozpoznanie wniosku o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków. Tym samym organ nie miał możliwości dokonać oceny, czy takie postępowanie stanowi zagadnienie wstępne, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga T. K. jest uzasadniona.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie wadliwe było umorzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postępowania wywołanego odwołaniem T. K.

Sąd zwraca uwagę, że T. K. na etapie postępowania odwoławczego, tj. w odwołaniu z [...] marca 2016 r., piśmie uzupełniającym odwołanie z [...] maja 2016 r., wniosku o zawieszenie postępowania odwoławczego z [...] czerwca 2016 r. konsekwentnie posługiwał się adresem: [...] W., ul. [...].

Postanowienie z [...] czerwca 2016 r. o zawieszeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 98 § 1 w zw. z art. 140 kpa nie zostało skutecznie doręczone T. K. z dwóch powodów.

Po pierwsze - organ odwoławczy w rozdzielniku egzemplarzy tego postanowienia wskazał adres [...] T. K. Mimo to skierował odpis postanowienia na adres: [...] O., [...] (adres widniejący w rejestrze gruntów z [...] sierpnia 2015 r.), którym T. K. nie posługiwał się w postępowaniu odwoławczym.

Po drugie – zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki skierowanej do T. K. w trybie tzw. awizo (doręczenie zastępcze) nie spełnia wymogów z art. 44 kpa. Z tzw. zwrotki nie wynika przyczyna niemożności odbioru przesyłki listowej przez adresata. Brak też informacji w jakiej placówce pocztowej i od kiedy operator pocztowy przechowuje przesyłkę. Brak informacji, gdzie u adresata pozostawiono zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej.

W takiej sytuacji nie można przyjąć, że organ odwoławczy wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego pouczył T. K. o treści art. 98 § 2 kpa (negatywnych następstwach niezłożenia wniosku o podjęcie postępowania w okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania i uznania za wycofane żądania wszczęcia postępowania odwoławczego).

Zdaniem Sądu umorzenie w takim przypadku postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem T. K. świadczy o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego art. 9 i art. 101 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy będzie miał na uwadze to, że nie ma obecnie podstaw do doręczenia T. K. odpisu postanowienia z [...] czerwca 2016 r. Upływ terminu, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa (liczony od daty wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania) nastąpił [...] czerwca 2019 r. Z tej przyczyny nieskuteczny byłby wniosek T. K. o podjęcie zawieszonego postępowania (skoro obecnie byłby on wniesiony po terminie z art. 98 § 2 kpa). Wobec niedoręczenia we właściwym czasie T. K. odpisu tegoż postanowienia z pouczeniem o treści art. 98 § 2 kpa obecnie trzeba przyjąć, że skutki zawieszenia na zgodny wniosek stron postępowania odwoławczego, wynikające z art. 98 § 2 kpa, nie rodzą dla T. K. negatywnych następstw prawnych.

Wobec tego organ odwoławczy rozpozna odwołanie T. K. i w zależności do tego, czy jest ono zasadne, czy też nie, wyda w sprawie stosowną decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy ustali, czy decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. nr [...] jest ostateczna, a jeżeli tak, to jakie decyzja ta ma znaczenie dla meritum sprawy wywołanej wnioskiem z [...] lipca 2015 r., sprecyzowanym pismem z [...]sierpnia 2015 r.

Sąd oddalił natomiast skargę wniesioną przez B. B. i M. M., w zakresie w jakim skarga ta dotyczy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] sierpnia 2019 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem B. B. i M. M.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy zawiesił postępowanie odwoławcze, na skutek wyraźnego wniosku wszystkich stron postępowania z [...] czerwca 2016 r. W tej sytuacji zastosowanie miał tryb zawieszenia postępowania odwoławczego wynikający z art. 98 § 1 w zw. z art. 140 kpa.

Wbrew temu co twierdzą skarżący w skardze postanowienie z [...] czerwca 2016 r. zostało wydane na podstawie art. 98 § 1 kpa, a nie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Postanowienie to wraz z pouczeniem o treści art. 98 § 2 kpa zostało doręczone wskazanym wyżej dwóm skarżącym za pośrednictwem dorosłych domowników odpowiednio: [...] lipca 2016 r. i [...] lipca 2016 r. Od tego postanowienia nie zostały wniesione zażalenia. Zatem żadna ze stron nie kwestionowała tej podstawy zawieszenia postępowania odwoławczego. Postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego stało się ostateczne. Termin, o którym mowa w art. 98 § 2 kpa upłynął [...] czerwca 2019 r. W okresie 3 lat od daty zawieszenia postępowania B. B. i M. M. nie złożyli wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania odwoławczego.

W tej sytuacji organ odwoławczy zobligowany był do umorzenia postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem B. B. i M. M. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Żądania wszczęcia postępowania odwoławczego zawarte w odwołaniach tych stron organ odwoławczy musiał uznać za wycofane, jak tego wymaga art. 98 § 2 kpa, stosowany odpowiednio w postępowaniu odwoławczym na mocy art. 140 kpa.

Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie sądowej przedmiotem kontroli była decyzja z [...] sierpnia 2019 r. umarzająca postępowanie odwoławcze, a nie postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego z [...] czerwca 2016 r.

Z pism stron z [...] marca 2016 r., [...] marca 2016 r., [...] maja 2016 r. i wniosku o zawieszenie postępowania wynika, że strony domagają się zawieszenia postępowania, ponieważ oczekują na dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, mający – ich zdaniem – istotne znaczenie dla niniejszej sprawy administracyjnej. Tym dokumentem miała być ostateczna decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2016 r. nr [...], wydana w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dotycząca nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. We wniosku o zawieszenie postępowania strony nie powoływały się na zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa.

W niniejszej sprawie nie można wywodzić, że "rzeczywista" podstawa zawieszenia postępowania była inna, niż wskazana w postanowieniu z [...] czerwca 2016 r.

Sąd zwraca uwagę, że praktyka powoływania się przez strony, którym umorzono postępowanie administracyjne, z uwagi na skutki z art. 98 § 2 kpa, na wystąpienie "rzeczywistej" innej (obligatoryjnej z art. 97 § 1 pkt 4 kpa) podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego nie znalazła uznania Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 491/14; wyrok NSA z 20 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 1139/14; wyrok NSA z 15 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1719/18).

Rację mają natomiast skarżący, że w decyzji odwoławczej błędnie wskazano datę złożenia wniosku z [...] czerwca 2016 r. o zawieszenie postępowania odwoławczego ([...] maja 2016 r.), gdy tymczasem taki fakt miał miejsce [...] czerwca 2016 r. (tak jak wskazano w postanowieniu o zawieszeniu postępowania odwoławczego). Wadliwe ustalenie przez organ odwoławczy stanu faktycznego w tym zakresie nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej zwanej "ppsa" (pkt 1 wyroku) oraz na podstawie art. 151 ppsa (pkt 2 wyroku) orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).