I OSK 1472/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-11-25	
Data wpływu	2020-07-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Iwona Bogucka /sprawozdawca/
Mirosław Wincenciak /przewodniczący/
Monika Nowicka	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	II SA/Rz 1282/19	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2220; art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1282/19 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 4 marca 2020 r., II SA/Rz 1282/19, oddalił skargę K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta R. z [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

We wniosku z 8 maja 2019 r. K. C. (dalej jako: "skarżąca") zwróciła się do Prezydenta Miasta R. (dalej jako: "organ I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem, urodzonym 25 marca 2018 r.

Organ I instancji ustalił, że dziecko legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności wydanym na okres do 31 lipca 2020 r. ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji i koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustalono także, że matka dziecka pozostaje w stosunku pracy z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków z siedzibą w P., który udzielił jej urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w okresie od 9 maja 2019 r. do 30 kwietnia 2020 r. Organ I instancji przyjął, że świadczenie pielęgnacyjne kierowane jest tylko do tych opiekunów osób niepełnosprawnych, którzy ze względu na konieczność opieki rezygnują z zatrudnienia. Rezygnację z zatrudnienia należy utożsamiać z rozwiązaniem konkretnego stosunku prawnego lub z zaprzestaniem wykonywania pracy dotychczas świadczonej na podstawie jednej z form prawnych określonych w art. 3 pkt 22 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm.; dalej jako: "u.ś.r."). Rezygnacją z zatrudnienia nie jest natomiast przerwa w świadczeniu pracy z tytułu urodzenia dziecka i sprawowania nad nim osobistej opieki. Organ podkreślił, że wprawdzie w okresach urlopów macierzyńskich i wychowawczych pracownicy nie zachowują prawa do wynagrodzenia, jednak otrzymują wówczas świadczenia z zabezpieczenia społecznego tj. zasiłek macierzyński albo dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. W związku z powyższym, organ I instancji stwierdził, że skarżąca rezygnując ze świadczenia pracy w ramach istniejącego stosunku pracy, uczyniła to w celu wykorzystania przysługującego każdemu pracownikowi uprawnienia w postaci urlopu wychowawczego.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi I instancji błędne przyjęcie, że nie opiekuje się synem w związku z koniecznością realizacji zaleceń zwartych w orzeczeniu o niepełnosprawności, a w celu skorzystania z uprawnienia pracowniczego w postaci urlopu wychowawczego.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] lipca 2019 r. Kolegium przyjęło, że pozostawanie w stanie zatrudnienia w oparciu o którąś z podstaw wymienionych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. wyklucza kwalifikowanie tego stanu jako rezygnacji z zatrudnienia. Nie znajduje podstaw wykładnia prowadząca do twierdzenia, że wykonywaniem pracy jest wyłącznie sytuacja, w której określona osoba faktycznie świadczy pracę. Urlop wychowawczy jest uprawnieniem pracownika, więc może być udzielony jedynie osobie pozostającej w stosunku pracy. Zdaniem Kolegium ,rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. to całkowita rezygnacja z takiego zatrudnienia poprzez rozwiązanie stosunku pracy. Świadczenie pielęgnacyjne stanowi alternatywną formę wsparcia wobec dodatku do zasiłku rodzinnego i nie przysługuje w przypadku korzystania z dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego. Skoro skarżąca korzystając z urlopu wychowawczego w dalszym ciągu pozostaje w stosunku pracy, to prawidłowo organ I instancji ocenił, że nie spełnia ona przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r., przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niewłaściwym przyjęciu, że rezygnacja z zatrudnienia uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego powinna być równoznaczna z nieistnieniem stosunku pracy, a tym samym, że skorzystanie z urlopu wychowawczego nie stanowi takiej rezygnacji z zatrudnienia. W ocenie skarżącej rezygnacja z zatrudnienia, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie może być utożsamiana wyłącznie z rozwiązaniem stosunku pracy, lecz z sytuacją braku faktycznego wykonywania pracy za wynagrodzeniem w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, więc z sytuacją korzystania z urlopu wychowawczego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Sąd I instancji podzielił pogląd organów, że fakt przebywania aktualnie przez skarżącą na urlopie wychowawczym, z którego to uprawnienia może korzystać osoba o statusie pracownika, wyklucza możliwość uznania, że zrezygnowała ona z zatrudnienia, o czym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Sąd I instancji stwierdził, że konstruując pojęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej prawodawca skoncentrował się na istnieniu określonych rodzajów stosunków prawnych, szczegółowo je wymieniając. Zasadniczo pozostawanie w stosunku pracy wiąże się z faktycznym świadczeniem pracy przez pracownika na rzecz pracodawcy oraz świadczeniem wzajemnym w postaci zapłaty wynagrodzenia za wykonaną pracę. Równocześnie jednak ustawodawca przewidział w Kodeksie pracy (dalej jako: "K.p.") sytuacje, kiedy pomimo braku tych dwóch elementów, tj. czynności pracowniczych i wynagrodzenia, konkretnej osobie nadal przysługuje status pracownika. Sytuacją taką jest np. korzystanie przez pracownika z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Uprawnienie takie przysługuje, jak stanowi art. 186 § 1 K.p., pracownikowi, a zatem osobie będącej w stosunku pracy. Trudno więc przyjąć, że osoba taka zrezygnowała z zatrudnienia, pomimo że nie świadczy faktycznie pracy, jak też nie otrzymuje wynagrodzenia.

Sąd I instancji podkreślił, że powyższy pogląd wyrażony został w orzecznictwie sądowym, w którym podnosi się, że nie sposób uznać, aby osoba przebywająca na urlopie wychowawczym spełniała warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, albowiem osoba taka pozostaje w stosunku pracy, mimo że pracy nie świadczy i nie otrzymuje wynagrodzenia. Urlop wychowawczy powoduje bowiem jedynie czasowe zawieszenie obowiązku świadczenia pracy po stronie pracownika, zaś po stronie pracodawcy obowiązku wypłaty wynagrodzenia. Jego celem jest stworzenie pracownikowi korzystnych warunków do sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Z uprawnienia do urlopu wychowawczego może skorzystać wyłącznie osoba mająca status pracownika. Urlop wychowawczy jest zatem uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy. Okres urlopu wychowawczego, w dniu jego zakończenia, wlicza się także do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze (art. 1865 K.p.). W ocenie Sądu I instancji nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że pozostawanie na urlopie wychowawczym i związany z tym faktyczny brak wykonywania pracy i otrzymywania wynagrodzenia, stanowi rezygnację z zatrudnienia.

Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowym zaprezentowano także odmienne od powyższego stanowisko, czego wyrazem jest np. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r. (I OSK 1867/15), jednak w ocenie Sądu I instancji, powołane w tym orzeczeniu okoliczności przemawiają de facto za przeciwną tezą, tj. za tym, że przebywanie na urlopie wychowawczym wyklucza w istocie możliwość pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Tak jest w przypadku argumentu o możliwości podjęcia przez pracownika w czasie urlopu wychowawczego pracy zarobkowej u dotychczasowego czy też innego pracodawcy (art. 1862 K.p.). Oznacza to bowiem, że przebywanie na urlopie wychowawczym nie zawsze musi wiązać się z brakiem faktycznego wykonywania pracy. Tym samym, pozostawanie na takim urlopie nie oznacza automatycznego i bezwzględnego stanu, w którym pracownik nie wykonuje pracy. To samo dotyczy argumentu o możliwości uzyskania przez osobę opiekującą się dzieckiem w czasie urlopu wychowawczego dodatku, o którym mowa w art. 10 u.ś.r., który przecież jest świadczeniem alternatywnym wobec świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem osoba wybierająca określone rozwiązanie, tj. rozwiązująca swój stosunek pracy bądź korzystająca z urlopu wychowawczego decyduje się także na określone konsekwencje prawne z tym wyborem związane, tj. w postaci uprawnienia do przedmiotowego dodatku bądź świadczenia pielęgnacyjnego (przy spełnieniu pozostałych ustawowych warunków w odniesieniu do każdego z tych świadczeń).

Sąd I instancji przyznał, że rezygnacja z zatrudnienia ma nastąpić w określonym celu, tj. by sprawować opiekę, a przebywanie na urlopie wychowawczym nie stoi na przeszkodzie w realizacji tego celu, a cel urlopu wychowawczego i cel, na którego realizację przyznawane jest świadczenie, są de facto zbieżne. Sąd I instancji wskazał jednak, że ustawodawca zdecydował, że zrealizowanie celu w postaci opieki nad osobą niepełnosprawną zapewnia nie każda sytuacja faktyczna, w ramach której czynności opiekuńcze są rzeczywiście zapewniane, lecz sytuacja w postaci rozwiązania stosunku pracy czy też innego stosunku wymienionego w art. 3 pkt 22 u.ś.r. Na gruncie bowiem tego aktu organy nie korzystają z uznaniowości. Zatem przy ocenie, czy wnioskującemu przysługuje określone świadczenie organ musi kierować się brzmieniem ustawowych przesłanek. Nie może zatem uwzględniać zasad współżycia społecznego, zasad słuszności itp., na co słusznie zwrócił uwagę organ I instancji.

W ocenie Sądu I instancji zupełnie niezrozumiały jest także argument skargi dotyczący tego, że skoro ustawodawca świadczeniami przewidzianymi w u.ś.r. obejmuje także osoby korzystające z urlopu wychowawczego (dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem, o którym mowa w art. 10 u.ś.r.), to brak podstaw do przyjęcia, że osoby przebywające na takim urlopie nie mogą pobierać świadczenia pielęgnacyjnego. Są to odrębne świadczenia, przesłanki których określają różne przepisy (art. 10, art. 17 u.ś.r.).

Zdaniem Sądu I instancji również powołane przez skarżącą regulacje Konstytucji RP nie przemawiają za uwzględnieniem wniosku, albowiem zawarte są w nich określone założenia, których realizację powinny stanowić konkretne rozwiązania normatywne, uzależnione najczęściej od kondycji finansowej Państwa. To prawodawca, ustanawiając dane unormowanie prawne, decyduje w jakim wymiarze zrealizuje ono ogólne zasady wynikające z Konstytucji RP.

Sąd I instancji przyjął wobec powyższego, że fakt, iż skarżąca przebywa na urlopie wychowawczym w związku z opieką nad dzieckiem nie oznacza, że zrezygnowała z zatrudnienia. W art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi bowiem o całkowitą rezygnację ze stosunku pracy, co następuje w razie jego rozwiązania. Sąd I instancji podkreślił, że przeszkodą do przyjęcia takiego stanowiska nie jest brzmienie art. 17 ust. 5 u.ś.r., określającego sytuacje, w których świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Przedmiotowe wyłączenia dotyczą bowiem osób wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., a zatem spełniających przesłanki pozytywne uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, a wobec których zachodzą przesłanki negatywne z wymienionego art. 17 ust. 5 u.ś.r. To więc, że ustawodawca nie wymienił wprost jako okoliczności negatywnej, uniemożliwiającej otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego, przebywania na urlopie wychowawczym, nie może stanowić argumentu za tym, że świadczenie to osobie takiej przysługuje. Brak uprawnień do przedmiotowego świadczenia można bowiem wyprowadzić już z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. w zw. z: art. 18, art. 68 ust. 3, art. 69, art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1, art. 23 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 z późn. zm.), art. 7 ust. 2 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169 z późn. zm.) i art. 10 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 169) przez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że rezygnacja z zatrudnienia uprawniająca do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki przez matkę nad niepełnosprawnym dzieckiem powinna być rozumiana jako rezygnacja równoznaczna z nieistnieniem stosunku pracy oraz, że skorzystanie z urlopu wychowawczego nie stanowi rezygnacji z zatrudnienia, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna polegać na przyjęciu, że pod pojęciem rezygnacji z zatrudnienia może być również rozumiane zaprzestanie wykonywania pracy na skutek korzystania z urlopu wychowawczego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie zarówno z wykładnią literalną, funkcjonalną, jak i systemową należy uznać, iż pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia", o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie może być utożsamiane wyłącznie z rozwiązaniem stosunku pracy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji mylnie zdekodował treść normy prawnej, a jej prawidłowe odczytanie powinno polegać na przyjęciu, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia" należy rozumieć jako sytuację braku faktycznego wykonywania pracy za wynagrodzeniem w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną (w tym z sytuacją korzystania z urlopu wychowawczego w rozumieniu art. 186 K.p.), a nie jako brak stosunku prawnego zatrudnienia.

Skarżąca kasacyjnie podniosła, że za powyższym sposobem rozumienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" przemawia literalna wykładnia przepisów u.ś.r. Podzielony przez Sąd I instancji pogląd, odwołujący się do konieczności rozwiązania stosunku pracy, niezasadnie pomija wnioski płynące z analizy definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawartej w art. 3 pkt 22 u.ś.r., zgodnie z którą zatrudnienie lub inna praca zarobkowa oznaczają wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest przepisem określającym materialnoprawne przesłanki, od których spełnienia zależy przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei art. 3 pkt 22 u.ś.r. definiuje pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" użyte przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W ocenie skarżącej kasacyjnie powyższe przepisy należy czytać łącznie, a przez stworzenie definicji zawartej w art. 3 pkt 22 u.ś.r. ustawodawca dookreślił treść przesłanek prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wynikających z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Tym samym, prawidłowa wykładnia przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie powinna uwzględnić definicję z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Skoro ten ostatni przepis określa pojęcie "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" użyte w art. 17 ust. 1 u.ś.r., to w oczywisty sposób pojęcie to na gruncie art. 17 ust. 1 u.ś.r. powinno być rozumiane w taki sposób, jak to definiuje art. 3 pkt 22 u.ś.r. Zasadniczym elementem definicji z art. 3 pkt 22 u.ś.r. mającym zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy jest użyty przez ustawodawcę zwrot "wykonywania pracy". Ma on kluczowe znaczenie przy wykładni przepisów zastosowanych przez Sąd I instancji, ponieważ zgodnie z brzmieniem definicji z art. 3 pkt 22 u.ś.r. to właśnie ten zwrot określa z czego należy "zrezygnować" w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie zaś z zasadami rozumienia tekstu w języku polskim przepis art. 3 pkt 22 u.ś.r. w centrum znaczeniowym pojęcia "zatrudnienia" stawia znamię czasownikowe "wykonywanie". Taki wniosek jednoznacznie wynika ze zwrotu "oznacza to wykonywanie", który należy interpretować w ten sposób, że "zatrudnienie" to właśnie "wykonywanie pracy". Zwrot "wykonywanie pracy" został użyty bezpośrednio po słowach "oznacza to", tym samym literalna treść przepisu bezpośrednio wskazuje na słowa "wykonywanie pracy" jako na zasadniczy element definicji określający czym jest "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa". Prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje zatem tej osobie, która "zrezygnowała z wykonywania pracy". Wbrew stanowisku przyjętemu przez Sąd I instancji literalna wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że to właśnie z "wykonywania pracy", a nie ze "stosunku pracy" należy "zrezygnować". Jest to zrozumiałe i widoczne szczególnie, jeśli treść analizowanych przepisów sprowadzimy do możliwie najkrótszej wersji, która będzie brzmieć: "praca zarobkowa oznacza wykonywanie pracy". Zatem prawidłowa literalna rekonstrukcja normy wyrażonej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. oraz art. 3 pkt 22 u.ś.r., a mającej zastosowanie do niespornego stanu faktycznego niniejszej sprawy, musi polegać na przyjęciu, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje tej osobie, która (po spełnieniu pozostałych warunków) "zrezygnowała z wykonywania pracy na podstawie stosunku pracy". Sąd I instancji wprawdzie powołuje się na definicję zawartą w art. 3 pkt 22 u.ś.r., jednakże niezasadnie pomija wnioski wynikające z brzmienia tego przepisu, zwłaszcza zaś błędnie pomija pojęcie "wykonywania". Sąd I instancji słusznie dostrzegł, że w treści analizowanej definicji ustawodawca wskazał na wykonywanie pracy w ramach określonego stosunku prawnego, jednakże niezasadnie przyjął, iż prawodawca "skoncentrował się na istnieniu określonego stosunku prawnego". Treść art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie pozostawia żadnej wątpliwości co do tego, że operuje pojęciami zarówno "wykonywania pracy" jak i "stosunku pracy". Literalnie przepis ten zawiera w sobie dwa elementy: z jednej strony mówi o wykonywaniu pracy, a z drugiej o stosunku pracy (lub jednym z innych stosunków prawnych wymienionych w dalszej treści przepisu). Zgodnie z nim, wykonywanie pracy (faktyczne świadczenie czynności przez zatrudnioną osobę) ma się odbywać na podstawie danego stosunku prawnego, w tym stosunku pracy. Wzajemna relacja powyższych elementów polega na tym, że "wykonywanie pracy" ma się odbywać "na podstawie stosunku pracy". Zakładając zaś racjonalność ustawodawcy, który nie posługuje się pojęciami zbędnymi, należy uznać, że takie rozróżnienie nie ma charakteru przypadkowego i pozostającego bez wpływu na kierunek wykładni przepisów, lecz celowy i determinujący sposób rozumienia pojęcia "zatrudnienia". Ustawodawca dokonał zatem rozróżnienia pomiędzy wykonywaniem pracy, a samym stosunkiem pracy. Ustawowe stwierdzenie, że wykonywanie pracy ma się odbywać na podstawie stosunku pracy w pełni odpowiada temu, iż stosunek pracy to pewien stan prawny, w ramach którego faktycznie wykonywana jest praca. Zamiarem ustawodawcy musiało więc być użycie dwóch określeń "wykonywania pracy" oraz "stosunku pracy" w tym celu, by wskazać, że rezygnacja uprawniająca do świadczenia pielęgnacyjnego ma dotyczyć "wykonywania pracy", a nie "stosunku pracy". Co istotne, gdyby ustawodawca zamierzał uzależnić prawo do tego świadczenia wyłącznie od ustania stosunku pracy, to w art. 3 pkt 22 u.ś.r. posłużyłby się zwrotem "pozostawanie w stosunku pracy", zamiast użytego "wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy". Nic nie stało na przeszkodzie, by zatrudnienie zdefiniować jako "pozostawanie w stosunku pracy". Ustawodawca nie zdecydował się jednak na ten krok, lecz świadomie dodał dodatkowy zwrot "wykonywanie pracy", zatem chciał to pojęcie odnieść do rzeczywistego świadczenia pracy w ramach danego stosunku, a nie do samego tylko istnienia stosunku prawnego. W związku z powyższym zwrot "wykonywania pracy" musi być uznany na element hipotezy normy prawnej kreujący jej treść w ten sposób, że określa przedmiot "rezygnacji z zatrudnienia". Jednocześnie stypizowanie stosunków prawnych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. w żaden sposób nie przemawia za przyjęciem, że to rezygnacja z tych stosunków prawnych ma być "rezygnacją z zatrudnienia" oraz, że na rezygnacji z tych stosunków skoncentrował się ustawodawca. Ich funkcją jest bowiem wskazanie, w ramach jakich relacji podmiotowych (stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą, umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło) lub jakich form prowadzenia aktywności zawodowej (członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej) ma dojść do zaprzestania "wykonywania pracy" lub "świadczenia usług". Ponadto, pogląd Sądu I instancji w nieuzasadniony sposób pomija znaczenie słowa "wykonywania" pracy. Skoro bowiem ustawodawca posługuje się pojęciem "wykonywania" pracy, to literalna wykładnia definicji zawartej w art. 3 pkt 22 u.ś.r. nakazuje przyjąć, że za zatrudnienie w rozumieniu art. 17 ust 1 u.ś.r. należy uznać wyłącznie "wykonywanie pracy" będące realnym świadczeniem pracownika na rzecz pracodawcy zgodnym z treścią stosunku pracy, a nie samo tylko pozostawanie w stosunku pracy, bez faktycznego wykonywania tej pracy. Za taką wykładnią jednoznacznie przemawia posłużenie się przez ustawodawcę w art. 3 pkt 22 u.ś.r. słowem "wykonywanie", zgodnie z jego sposobem rozumienia w języku polskim oznaczającym dynamiczną czynność pracownika (rzeczywiste świadczenie pracy), a nie pewien stan prawny, w którym ta osoba się znajduje (stosunek pracy). Zdaniem skarżącej kasacyjnie za nieprawidłowe należy uznać stanowisko Sądu l instancji odwołujące się do przysługiwania urlopu wychowawczego osobie będącej w stosunku pracy, jak również do tego, że ustawodawca zdecydował o przyznaniu pracownikowi tego rodzaju możliwości, nie pozbawiając go równocześnie statusu podmiotu pracującego. W sytuacji, gdy decydujące pozostaje nie istnienie stosunku prawnego, lecz realne wykonywanie pracy, okoliczności te pozostają bez znaczenia i kierowanie się nimi przy dokonywaniu wykładni omawianych przepisów musi zostać uznane za nieprawidłowe.

W ocenie skarżącej kasacyjnej za powyższym sposobem rozumienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" przemawia również funkcjonalna wykładnia przepisów u.ś.r. Wykładnia przepisów prezentowana przez organy i uznana za słuszną przez Sąd I instancji pomija art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym rezygnacja z zatrudnienia ma nastąpić "w celu sprawowania opieki" nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności o określonych cechach. Określenie przez ustawodawcę celu rezygnacji z zatrudnienia ma fundamentalne znaczenie, bowiem w ten sposób pozwala na zinterpretowanie rzeczywistej woli ustawodawcy oraz determinuje sposób wykładni przepisów u.ś.r., w tym pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia". Pogląd pomijający ten cel lub nie przyznający mu istotnej wagi przy dokonywaniu wykładni przepisów musi zostać uznany za nieprawidłowy. Skoro ustawodawca określił, że rezygnacja z zatrudnienia ma nastąpić w konkretnym celu w postaci sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, iż jako "rezygnację z zatrudnienia" ustawodawca nakazuje rozumieć takie sytuacje, w których możliwa jest realizacja tego celu, a sytuacje kiedy realizacja celu jest niemożliwa, nie można potraktować jako "rezygnacji z zatrudnienia" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Natomiast zgodnie z zasadami doświadczenia życiowego realizacja celu w postaci opieki nad osobą niepełnosprawną jest zależna od tego, czy jej opiekun realnie ma możliwość sprawowania nad nią tej opieki, a nie od tego, czy formalnie pozostaje w stosunku pracy podczas urlopu wychowawczego. Dlatego też pod pojęciem tej rezygnacji należy rozumieć zaprzestanie faktycznego świadczenia przez opiekuna tych czynności, które kolidowałyby z możliwością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Przez "rezygnację z zatrudnienia" należy rozumieć taką sytuację, której celem jest właśnie sprawowanie opieki i umożliwiającą tę opiekę. Urlop wychowawczy umożliwiający sprawowanie skarżącej opieki nad niepełnosprawnym synem w pełni odpowiada celom rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. i może być uznany za spełniający przesłankę rezygnacji z zatrudnienia. Skarżąca kasacyjnie podnosiła również, że świadczenie pielęgnacyjne służy zagwarantowaniu możliwie najlepszej opieki dla szczególnie potrzebujących osób niepełnosprawnych. Jest to istotny aspekt niezasadnie pomijany w argumentacji pojawiającej się w orzecznictwie przytoczonym przez Sąd I instancji oraz błędnie zbagatelizowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Aspekt ten ma niebagatelne znaczenie, zważywszy na fakt, że przyznanie świadczenia dla opiekuna będącego jedną z osób najbliższych wskazanych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ma ułatwić sprawowanie opieki przez tę osobę, która w najlepszy sposób jest w stanie zająć się niepełnosprawnym i poprzez swoje zaangażowanie zapewnić mu możliwie jak najlepszy w danych warunkach poziom życia. Również z punktu widzenia potrzeb osoby niepełnosprawnej istotne jest to, czy opiekun jest w stanie faktycznie, realnie zajmować się tą osobą (czy też musi chodzić do pracy), a nie to jak ułożyły się jego relacje z pracodawcą – czy rozwiązał stosunek pracy, czy też przebywa na urlopie. Tylko realne wykonywanie czynności w ramach stosunków prawnych (lub działalności gospodarczej) wskazanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. może pozostawać w kolizji z celem przepisów służących zapewnieniu odpowiedniej opieki dla osób niepełnosprawnych. Dlatego korzystanie z urlopu wychowawczego udzielanego w celu opieki nad dzieckiem powinno być uznane za sytuację uzasadniającą przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca kasacyjnie wskazała również, że świadczenie pielęgnacyjne ma charakter socjalny, związany z rekompensatą wynagrodzenia utraconego na skutek braku aktywności zawodowej. Bez znaczenia pozostają kwestie takie jak choćby rodzaj urlopu (wychowawczy, bezpłatny), czy też okres korzystania z niego. Istotna jest rezygnacja z faktycznego wykonywania pracy i odpowiadający jej brak wynagrodzenia za pracę, uzasadniające częściową rekompensatę tego uszczerbku przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (oczywiście pod warunkiem realizacji celu w postaci sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną). Zgodnie z doświadczeniem życiowym oraz obowiązującymi przepisami, taki uszczerbek w przypadku urlopu wychowawczego nie może budzić wątpliwości. Urlop wychowawczy powoduje brak prawa do wynagrodzenia i utratę źródła utrzymania w analogiczny sposób jak przy definitywnym rozwiązaniu stosunku pracy. Urlop ten skutkuje również brakiem aktywności zawodowej (i np. brakiem nabywania doświadczenia, brakiem udziału w szkoleniach, utratą kontaktu ze środowiskiem zawodowym itp.) powodującym potencjalnie gorszą pozycję na rynku pracy i niższe zarobki w przyszłości. Dlatego też prawidłowa wykładnia omawianych przepisów powinna polegać na przyjęciu, że przedstawiony charakter świadczenia pielęgnacyjnego jako rekompensaty utraconego wynagrodzenia pozostaje w pełni zgodny z charakterem urlopu wychowawczego jako okresu nieodpłatnej przerwy w świadczeniu pracy. W konsekwencji, pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia" powinno być rozumiane w taki sposób, aby za taką rezygnację uznać również urlop wychowawczy. Pomimo powyższego, Sąd I instancji przy dokonywaniu wykładni funkcjonalnej błędnie tego nie uwzględnił i niezasadnie przyjął, że tylko rozwiązanie stosunku pracy uprawnia do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie za powyższym sposobem rozumienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia" przemawia także systemowa wykładnia przepisów u.ś.r., przy dokonywaniu której nie można nie dostrzegać całokształtu otoczenia normatywnego, w tym pożądanego kierunku interpretacji wynikającego z przepisów prawa pracy. Regulacje z zakresu prawa pracy odnoszą pojęcie "wykonywania pracy" do faktycznego świadczenia pracownika, a nie do samego stosunku pracy. Aby można było mówić o "wykonywaniu pracy" w rozumieniu prawa pracy, oprócz istnienia stosunku pracy, konieczne jest także realne wykonywanie czynności, za które pracownikowi należy się wynagrodzenie. Taki wniosek wynika w szczególności z art. 22 § 1 K.p., art. 80 K.p., art. 78 § 1 K.p., czy też art. 100 § 1 K.p. Wskazują na to również poglądy doktryny, powołane w uzasadnieniu skargi. W ocenie skarżącej kasacyjnie prawidłowa wykładnia przepisów powinna zmierzać w kierunku akceptacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" jako rezygnacji z faktycznego wykonywania pracy. Jest to uzasadnione zważywszy w szczególności na to, że przepisy u.ś.r. odwołują się do stosunku pracy, a argumentacja przytoczona przez Sąd I instancji pośrednio powołuje się także na kwestie stosunku pracy. Zdaniem skarżącej kasacyjnie nie ma żadnych przeszkód, by w ślad za czasowością urlopu wychowawczego w parze szła również czasowość prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem utrata prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w razie powrotu do pracy po zakończeniu tego urlopu (czyli w razie ustania przesłanki rezygnacji z zatrudnienia). W tym kontekście nie można także tracić z pola widzenia, że zgodnie z § 3 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2027 z późn. zm.) stopień niepełnosprawności orzeka się zarówno na stałe, jak i na czas określony. Co więcej, zgodnie z § 3 ust. 6 tegoż rozporządzenia, w przypadku orzeczeń o niepełnosprawności dziecka możliwe jest wydanie orzeczenia o niepełnosprawności wyłącznie na czas określony. Z przepisu tego wynika, że w 100 % przypadków orzeczenie o niepełnosprawności dotyczące dzieci ma charakter czasowy. Co więcej, żaden przepis u.ś.r. nie uzależnia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od orzeczenia niepełnosprawności na stałe. Wbrew argumentacji Sądu I instancji okoliczność, że urlop wychowawczy jest uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy i przysługuje tylko pracownikowi nie może być uznana za argument przemawiający za odmową świadczenia pielęgnacyjnego. Z literalnej wykładni wynika bowiem, że decydująca jest faktyczna rezygnacja z wykonywania pracy, a nie ze stanu prawnego (z istnienia stosunku pracy). Ponadto, z wykładni funkcjonalnej wynika, że w przypadku urlopu wychowawczego jest spełniony cel w postaci opieki nad osobą niepełnosprawną. Za chybiony należy uznać pogląd Sądu I instancji, jakoby argument o możliwości podjęcia przez pracownika w czasie urlopu wychowawczego pracy zarobkowej u dotychczasowego czy też innego pracodawcy (art. 1862 K.p.) miał przemawiać za tezą przeciwną, niż przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 stycznia 2017 r., I OSK1867/15. Wbrew ocenie Sądu I instancji, z kierunkiem rozumowania przyjętym w tym wyroku przez NSA w żaden sposób nie kolidują stwierdzenia, że przebywanie na urlopie wychowawczym nie zawsze musi wiązać się z brakiem faktycznego wykonywania pracy, oraz że pozostawanie na takim urlopie nie oznacza automatycznego i bezwzględnego stanu, w którym pracownik nie wykonuje pracy. Taka argumentacja Sądu jest chybiona, bowiem z wyjątku czyni regułę naruszając w ten sposób zasadę exceptiones non sunt extendendae. W świetle brzmienia art. 186 § 1 K.p. w zw. z art. 1862 K.p. regułą jest korzystanie z urlopu wychowawczego w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, natomiast podejmowanie w tym czasie innej aktywności zawodowej – wyjątkiem obwarowanym wymogami wskazanymi w art. 1862 K.p. Ponadto, nawet w sytuacjach, gdy wyjątkowo praca jest podejmowana, nie oznacza to braku możliwości oceny, czy dana osoba zrezygnowała z zatrudnienia w znaczeniu braku faktycznego podejmowania zatrudnienia. W sytuacji, gdy osoba przebywająca na urlopie wychowawczym faktycznie podejmuje pracę zarobkową u dotychczasowego lub innego pracodawcy na podstawie jednego ze stosunków wskazanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r., to należy przyjąć, że wówczas nie zostaje spełniony warunek rezygnacji z zatrudnienia w rozumieniu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Osoba ta bowiem faktycznie podejmuje aktywność zawodową "wykonując pracę". Wbrew stanowisku Sądu I instancji, brak spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w takiej konkretnej i wyjątkowej sytuacji nie może w żaden sposób przemawiać za generalnym wyłączeniem dopuszczalności rezygnacji z zatrudnienia na skutek urlopu wychowawczego, którego zasadniczym celem nie jest podjęcie pracy u innego pracodawcy, lecz zbieżna z celem instytucji świadczenia pielęgnacyjnego opieka nad dzieckiem. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że skarżąca w okresie urlopu wychowawczego nie wykonuje pracy na podstawie żadnego stosunku prawnego, wyłącznie opiekując się niepełnosprawnym dzieckiem stosownie do art. 186 § 1 K.p. Za potrzebą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie przebywającej na urlopie wychowawczym przemawia także fakt, że ustawodawca obejmuje świadczeniami przewidzianymi w u.ś.r. osoby korzystające z urlopu wychowawczego. Takie stanowisko jednoznacznie wynika z uzasadnienia wyroku NSA z 19 stycznia 2017 r. Jednocześnie za błędną należy uznać argumentację Sądu I instancji kwestionującą stanowisko NSA z powołaniem się na alternatywny charakter dodatku, o którym mowa w art. 10 u.ś.r. wobec świadczenia pielęgnacyjnego. Świadczenia te w istocie dotyczą bowiem odmiennych sytuacji. Przede wszystkim, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w razie wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczenia o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami wskazanymi szczegółowo w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z kolei dodatek o którym mowa w art. 10 u.ś.r. przysługuje również dla osób opiekujących się dziećmi pełnosprawnymi (art. 10 ust. 1 pkt 1 ppkt 1 i 2 u.ś.r.), natomiast w odniesieniu do osób niepełnosprawnych również tym, którzy nie legitymują się odpowiednimi wskazaniami (art. 10 ust. 1 pkt 1 ppkt 3 u.ś.r.). Dodatek ten jest również uzależniony od osiągnięcia progów dochodowych, co oznacza, że dla wielu osób nie jest realnie dostępny i nie może stanowić żadnej alternatywy wobec świadczenia pielęgnacyjnego. Istotne różnice pomiędzy świadczeniami nakazują przyjąć, że omawiane świadczenia rodzinne pełnią odmienne funkcje i nie mogą zostać uznane za alternatywne w stopniu, który wykluczałby możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie przebywającej na urlopie wychowawczym.

Uzasadniając zaś prokonstytucyjny kierunek wykładni przepisów skarżąca kasacyjnie wskazała, że za potrzebą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie przebywającej na urlopie wychowawczym przemawia również wykładnia uwzględniająca przepisy Konstytucji, gwarantującej szczególną ochronę rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji. Celowość uwzględnienia wykładni prokonstytucyjnej przesłanek świadczenia pielęgnacyjnego potwierdził również Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 1 czerwca 2010 r., sygn. P 38/09. Zatem prawidłowa wykładnia omawianych przepisów powinna polegać na przyjęciu wykładni skłaniającej się ku przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz skarżącej jako matki rezygnującej z wynagrodzenia za pracę w tym celu, by opiekować się szczególnie tego potrzebującym członkiem rodziny. Tylko w ten sposób można uwzględnić pożądany kierunek wykładni wynikający z przepisów art. 18, art. 68 ust. 3, art. 69, art. 71 ust. 1 oraz art. 71 ust. 2 Konstytucji, z których wynika obowiązek szczególnej troski wobec dzieci oraz rodziców opiekujących się dziećmi, szczególnie niepełnosprawnymi. W ocenie skarżącej kasacyjnie zdecydowanie nie można zgodzić się z poglądem, że pierwszeństwo interesu finansów publicznych przed pomocą dla matki opiekującej się niepełnosprawnym dzieckiem może stanowić argument za odejściem od prokonstytucyjnej wykładni przepisów. Stanowisko takie pozostaje sprzeczne z orzecznictwem TK. Nie może być uznana za w pełni prawidłową argumentacja Sądu I instancji, że regulacje konstytucyjne to tylko określone założenia, natomiast to ustawodawca zwykły decyduje, w jaki sposób zrealizować zasady ogólne z Konstytucji. Taki pogląd w istocie wyklucza wykładnię prokonstytucyjną i z tego powodu musi zostać uznany za błędny. Ponadto, w orzecznictwie wskazuje się, że istnieje możliwość wywiedzenia uprawnień do świadczeń dla osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem wprost z postanowień Konstytucji i Konwencji o Prawach Dziecka (vide wyroki: WSA w Warszawie z 29 grudnia 2016 r., VIII SA/Wa 833/16, WSA w Gliwicach z 4 kwietnia 2014 r., IV SA/Gl 695/13, WSA w Łodzi z 14 września 2017 r., II SA/Łd 566/11, WSA w Krakowie z 9 listopada 2017 r., III SA/Kr 1140/17). Co więcej, w powyżej wskazanym orzecznictwie sądy administracyjne stanęły na stanowisku, że możliwe jest wywiedzenie uprawnień do świadczeń na rzecz rodziny również z Konwencji o prawach dziecka.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Obowiązek wskazania naruszonych przepisów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek ten oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone w wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania łącznie ustanowiona tymi przepisami została naruszona. Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem.

Z podanych względów postawiony w skardze kasacyjnej zarzut oparty na wyliczeniu wielu przepisów poddawał się rozpoznaniu wyłącznie w granicach sprecyzowanych w samej skardze kasacyjnej. W szczególności Sąd I instancji nie czynił przedmiotem zabiegów interpretacyjnych przepisów art. 18, art. 68 ust. 3, art. 69, art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji, art. 3 ust. 1, art. 23 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka, art. 7 ust. 2 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych i art. 10 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, zarzut błędnej wykładni tych przepisów nie poddaje się wobec tego rozpoznaniu, Sąd I instancji nie mógł przeprowadzić błędnej wykładni przepisów, których nie poddał interpretacji. Wiążąc te przepisy w skardze kasacyjnej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określono natomiast, jakiej treści norma prawna na ich podstawie powinna być przyjęta za podstawę orzekania, wobec czego tak sformułowany zarzut, sprowadzający się do wskazania na związki między przepisami, ale pozbawiony konkretyzacji tych związków, nie nadaje się do rzeczowego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na "kierunek wykładni przepisów, wynikający z aktów prawa międzynarodowego". Przytoczone przepisy, objęte zarzutami skargi kasacyjnej, formułują, wedle skarżącej kasacyjnie, wymogi szczególnego, najlepszego zabezpieczenia interesów dzieci i osób niepełnosprawnych. Sąd I instancji bynajmniej nie przesądził, że skarżąca nie może otrzymać świadczenia pielęgnacyjnego, wskazał jedynie, że zgodnie z przepisami ustawy, uzależnione to jest od wyboru jednego z dwóch możliwych trybów wsparcia dla rodziców dzieci, w tym niepełnosprawnych. Formą wsparcia i zabezpieczenia interesów dzieci, w tym niepełnosprawnych, jest zarówno prawo pracującego rodzica do uzyskania urlopu wychowawczego (także o przedłużonym okresie ze względu na zdrowie dziecka), jak i prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji lub braku możliwości podjęcia zatrudnienia. Alternatywność tych uprawnień nie może być postrzegana jako naruszenie standardów konstytucyjnych czy międzynarodowych. Ustawodawca nie wprowadza przy tym ani kryteriów niemożliwych do spełnienia, ani kryteriów dyskryminujących.

Odnosząc się do tezy skargi kasacyjnej o możliwości "wyprowadzania" uprawnień bezpośrednio z postanowień Konstytucji lub aktów prawa międzynarodowego obowiązującego w Polsce, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że tego rodzaju praktyka, dotycząca "wyprowadzania" norm z innych norm w procesie stosowania prawa może znaleźć akceptację w stosunku do stosowania różnego rodzaju akceptowanych reguł inferencyjnych, dotyczących ustalania konsekwencji prawnych do przypadków wprost w prawie nie uregulowanych, takich jak wnioskowania prawnicze: a contrario, per analogiam, a fortiori. W warunkach prawidłowego ich zastosowania, wnioskowania te mogą służyć do "wyprowadzania" z obowiązujących przepisów reguł zachowania adekwatnych dla rozstrzyganego przypadku, nie objętego wprost regulacją. W skardze kasacyjnej nie określono, które z tych wnioskowań powinno znaleźć w sprawie zastosowanie. Na czym miałaby polegać inna postać "wyprowadzania norm z innych norm" w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca też uwagę, że warunkiem zasadnego, uprawnionego powoływania się na tezy zawarte w prawomocnych wyrokach wydanych w innych sprawach jest jednoczesne wskazanie na tożsamość okoliczności faktycznych i prawnych relewantnych dla obu spraw. Wyroki sądowe są rozstrzygnięciami o cechach indywidualności i konkretności, nie tworzą norm generalnych i abstrakcyjnych, wobec tego o możliwości zastosowania analogicznego rozstrzygnięcia decyduje tożsamość istotnych okoliczności stanu faktycznego i prawnego. Wyroki wydawane w sprawach dotyczących innego rodzaju świadczeń nie wykazują takiego związku i nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za prawidłowością sugerowanej wykładni przepisów.

Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, który sprowadza się do zarzutu błędnej wykładni przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Według stanowiska skargi kasacyjnej, rezygnacja z zatrudnienia uprawniająca do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powinna być rozumiana jako rezygnacja ze stosunku pracy, a prawidłowa wykładnia oznacza przyjęcie, że rezygnacja z zatrudnienia oznacza także zaprzestanie świadczenia pracy w wyniku korzystania z urlopu wychowawczego, przysługującego pracownikowi. Ze względu na zakres argumentacji Sądu I instancji, rozpoznaniu poddaje się zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonał wadliwej interpretacji wskazanych przepisów, naruszając dyrektywy wykładni językowej, funkcjonalnej i systemowej. Zarzuty te nie są usprawiedliwione.

Nie są przekonujące zarzuty odnoszące się do naruszenia przez Sąd I instancji dyrektyw wykładni językowej. Dyrektywy te nakazują przy interpretacji tekstu prawnego uwzględniać definicje legalne, nakazują ustalać znaczenie przepisów w taki sposób, aby ich fragmenty nie okazały się zbędne (z uwzględnieniem wagi wszystkich elementów interpretowanego przepisu), punktem wyjścia dla wykładni powinna być wypowiedź traktowana jako całość.

Sąd I instancji uwzględnił definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z art. 3 pkt 22 u.ś.r. i zastosował ją w sprawie, nadto poddał ją prawidłowej interpretacji, uwzględniając wszystkie jej elementy składowe. Definicje zawarte w tekście prawnym podlegają wykładni na równi z innymi wyrażeniami tego tekstu, z tym zastrzeżeniem, że wykładnia definicji dokonywana jest w pierwszej kolejności, przed wykładnią przepisów zawierających zdefiniowaną nazwę.

Definicja zawarta w art. 3 pkt 22 u.ś.r. ma postać definicji równościowej: zawiera zwrot definiowany (definiendum), zwrot łączący ("oznacza to") i wyjaśniający znaczenie i zakres definiowanej nazwy człon definiujący (definiens). Przedstawiony w skardze kasacyjnej sposób wykładni tej definicji, koncentruje się na określeniu "wykonywanie pracy", uznanym za zasadniczy. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że wniosek taki jest zgodny z "zasadami rozumienia tekstu w języku polskim" i wynika z tego, że zwrot "wykonywanie pracy" został umieszony bezpośrednio po zwrocie "oznacza to". Przekonanie to być może ma swoje źródło w tezie, że szyk wyrazów w przepisach, aby zapewniać czytelność i jednoznaczność, powinien być poddany pewnym rygorom, np. na początku i na końcu zdania wyrażającego normę należy umieszczać wyrazy najbardziej istotne w zdaniu (zob. Zarys metodyki pracy legislatora. Ustawy, akty wykonawcze, prawo miejscowe. Red. A. Malinowski, Warszawa 2009, s. 276).

Należy jednak uwzględnić, że analizowany przepis jest definicją legalną, norma zachowania nim określona dotyczy zatem nakazu określonego rozumienia zwrotu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" na gruncie ustawy. To ten zwrot, jako definiowany w normie stanowiącej definicję legalną, zgodnie z regułą, został umieszony na początku zdania wyrażającego normę. Reguła redakcji tekstu prawnego, uwzględniająca szyk wyrazów w zadaniu, nie jest adekwatną wskazówką interpretacyjną w przypadku wykładni definicji legalnej. W przypadku takiej normy uwzględnić natomiast należy charakter definicji, sposób, w jaki ustawodawca wyjaśnił zwrot definiowany.

Argumentacja skargi kasacyjnej wskazuje, że skarżąca traktuje ustawową definicję zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jak definicję klasyczną, w której wyjaśnienie nazwy odbywa się przez wskazanie rodzaju (genus) i różnicy gatunkowej. Rodzaj określany jest z użyciem nazwy o zakresie obejmującym nazwę definiowaną i w stosunku do niej nadrzędną, wskazanie różnicy gatunkowej polega na wskazaniu, czym desygnaty nazwy definiowanej różnią się od pozostałych desygnatów rodzaju. Im bardziej nazwa przyjęta jako genus jest szersza od definiowanej, tym bardziej musi być rozbudowana część określona jako różnica gatunkowa (zob. A. Malinowski: Redagowanie tekstu prawnego. Wybrane wskazania logiczno-językowe, Warszawa 2008, s. 50-53). Z tego powodu również w przypadku definicji klasycznych nie można nadać decydującego znaczenia wyłącznie jednemu z elementów zawartych w definiensie, w szczególności rodzajowi, albowiem o znaczeniu definiowanej nazwy decydują oba elementy w nim zawarte, przy czym różnica gatunkowa determinuje jednak zakres nazwy definiowanej. Definicja z art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie jest jednak definicją klasyczną, lecz definicją zakresową. Cechą tego rodzaju definicji równościowych jest to, że w definiensie wymienia się nazwy generalne, których zakresy są rozłączne i które łącznie wzięte pokrywają cały zakres definiowanego określenia.

Nie ulega wątpliwości, że analizowana definicja po stronie definiensa (członu definiującego) w przypadkach dotyczących wykonywania pracy zawiera nie tylko wskazanie na wykonywanie pracy (świadczenia usług), ale również na prawną formę, w jakiej praca ta powinna być wykonywana, aby świadczyć o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej (ewentualne inne formy zarobkowania nie są przypadkami zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i ich ustanie nie uprawnia do ubiegania się o świadczenie). Zakres zwrotu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wypełnia szereg stanów faktycznych związanych z wykonywaniem pracy (świadczeniem usług) na podstawie określonych stosunków prawnych lub w trakcie trwania członkostwa w określonych podmiotach a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Z pominięciem charakteru definicji i nakazu uwzględniania wszystkich elementów interpretowanego tekstu w skardze kasacyjnej wadliwie założono, że wyłączne znaczenie ma jedynie jedno z określeń zawartych w defininsie definicji legalnej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wykonywanie pracy, o jakim mowa w art. 3 pkt 22 u.ś.r. nie jest zasadniczym elementem definicji, jest jednym z jej elementów, które należy uwzględnić w procesie wykładni. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która "zrezygnowała z wykonywania pracy", ale która zrezygnowała z wykonywania pracy na podstawie określonego stosunku prawnego, rezygnacja ta musi obejmować oba elementy charakteryzujące nazwę składającą się na zakres nazwy definiowanej, w tym także rezygnację z podstawy prawnej, na jakie czynności pracy były wykonywane. To stanowisko bynajmniej nie prowadzi do wniosku, że "wykonywanie pracy" staje się zwrotem pojęciowo pustym. Posłużenie się nim w definicji legalnej "zatrudnienia" nie oznacza jednak automatycznie, że zwrot "rezygnacja z zatrudnienia" oznacza jedynie rezygnację z wykonywania pracy, co jest tylko częścią definicji legalnej zatrudnienia, a ściślej każdego z przypadków zatrudnienia.

O prawidłowości takiego stanowiska świadczy też i to, że definicja legalna zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) musi móc znaleźć zastosowanie w każdym przypadków posłużenia się nią. Stosując definicję z art. 3 pkt 22 u.ś.r. do przepisu art. 17 ust. 1 tej ustawy należy wziąć pod uwagę, że rozumienie nadane wyrażeniu "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" musi uwzględniać generalny i abstrakcyjny charakter przepisu, czyli mieć takie samo znaczenie zarówno w przypadkach "rezygnacji", jak i "niepodejmowania" zatrudnienia lub innej pracy. Terminy "rezygnacja" i "niepodejmowanie" nie zostały przy tym legalnie zdefiniowane, zatem powinny być rozumiane w sposób zbieżny z językiem potocznym, nie są to bowiem wyrażenia mające ugruntowane i specyficzne znaczenie w języku prawnym bądź prawniczym. Trudno sobie wyobrazić, aby w przypadku niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, do spełnienia tej przesłanki wystarczające było zaniechanie faktycznego świadczenia pracy, zaniechanie świadczenia usług przy równoczesnym zawarciu umowy, pozostawaniu w stosunku pracy lub trwaniu członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, a do takich wniosków prowadzi teza, że dla zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej decydujące znaczenia ma element faktycznego wykonywania czynności wynikających z danego stosunku prawnego. Takie rozumienie wyrażeń zdefiniowanych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. prowadzi do zatarcia różnicy między przypadkiem rezygnacji z zatrudnienia i przypadkiem rezygnacji z podejmowania zatrudnienia (w obu przypadkach decydujące znaczenie miałby brak świadczenia czynności zawodowych), co świadczy o wadliwości tej interpretacji, narusza bowiem zakaz wykładni synonimicznej – różnobrzmiącym wyrażeniom nie można nadawać takiego samego znaczenia.

Argumentem przemawiającym za wadliwością wykładni przyjętej przez Sąd I instancji nie jest również wskazanie na odmienne stanowisko wyrażone w wyrokach powołanych w skardze kasacyjnej, naruszeniem zasad wykładni byłoby nadanie odmiennego rozumienia przepisowi poddanemu wiążącej interpretacji, żaden z powołanych w skardze kasacyjnej wyroków nie ma takiego charakteru. Sporna kwestia jest przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie sądowym, wyrokom powołanym w skardze kasacyjnej można przeciwstawić wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 8 lutego 2017 r., sygn. I OSK 1703/15, z 2 czerwca 2017 r., sygn. I OSK 572/16, z 29 kwietnia 2020, sygn. I OSK 2425/10, z 30 kwietnia 2020 r sygn. I OSK 1544/19, z 10 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 467/20, a także orzeczenia w nich powoływane. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przedstawione w nich stanowisko, że o spełnieniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie można mówić w przypadku osoby korzystające z urlopu wychowawczego. Urlop wychowawczy jest uprawnieniem ściśle związanym z pozostawaniem w stosunku pracy a jego okres, w dniu jego zakończenia, wlicza się do okresu zatrudnienia, od którego zależą uprawnienia pracownicze. Nie można w związku z tym zgodzić się z twierdzeniem, że pozostawanie na urlopie wychowawczym i związany z tym faktyczny brak wykonywania pracy i otrzymywania wynagrodzenia, stanowi rezygnację z wykonywania pracy na podstawie umowy o pracę. Pojawiające się w orzecznictwie rozbieżności interpretacyjne nie mogą być w sprawie podstawą do zastosowania art. 7a k.p.a., albowiem przedmiotem sprawy nie jest nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnień.

Z definicji ustawowej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" wynikają dwa wnioski: pierwszy to szerokie rozumienie tego pojęcia z punktu widzenia rodzajów stosunków prawnych, na podstawie których może nastąpić zatrudnienie, czy też może być wykonywana inna praca zarobkowa, zaś drugi to stwierdzenie, że ustawodawca spełnienia tej definicji nie połączył z żadnym zakresem, czy to etatowym, czasowym, godzinowym, czy też zadaniowym, jak również spełnienie tej definicji jest niezależne nie tylko od wysokości uzyskiwanych dochodów, ale również od tego czy takie dochody w ogóle są uzyskiwane. Dlatego też dla ustalenia, czy spełniona została ustawowa przesłanka z art. 17 ust. 1, tj. niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, istotne jest czy osoba starająca się o świadczenie rodzinne nie pozostaje w zatrudnieniu lub nie wykonuje innej pracy zarobkowej w rozumieniu definicji z art. 3 pkt 22 ustawy, czyli nie pozostaje w jednym ze stosunków prawnych wskazanych w art. 3 pkt 22. Stwierdzenie istnienia takiego stosunku prawnego, niezależnie od jego zakresu, powoduje, że przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy, tj. niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została spełniona. W obowiązującym stanie prawnym ustawodawca nie dopuszcza możliwości pozostawania opiekuna w jakimkolwiek stosunku zatrudnienia, czy stosunku prawnym dotyczącym innej pracy zarobkowej.

W sprawie powodem odmowy przyznania świadczenia nie były okoliczności dotyczące faktycznego sprawowania osobistej opieki przez skarżącą nad dzieckiem. Jest to okoliczność niewątpliwie funkcjonalnie związana zarówno z urlopem wychowawczym, jak i ze świadczeniem pielęgnacyjnym. Należy zgodzić się także ze skarżącą kasacyjnie, że świadczenie pielęgnacyjne może być ograniczone w czasie. Uproszczona jest jednak teza, że skoro w toku urlopu wychowawczego sprawowana jest bezpośrednia opieka nad dzieckiem, to świadczenie powinno być przyznane. Sprawowanie opieki nad osobą jest jedną z przesłanek koniecznych, ale nie jest przesłanką wystarczającą. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymienia kilka przesłanek wymagających łącznego wystąpienia, brak jednej z nich jest dostateczną podstawą do odmowy.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.