Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: S.WSA Katarzyna Radom po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2024 r. sprzeciwu A.K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 6 listopada 2023 r. nr SKO 4153/13/2023 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz A. K. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem sprzeciwu A. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 6 listopada 2023 r. uchylająca do ponownego w całości orzeczenie Burmistrza Dzierżoniowa z dnia 4 października 2023r. odmawiające udostępnienia informacji publicznej i przekazująca sprawę do ponownego załatwienia.

Jak wynikało z akt sprawy pismem z dnia 21 września 2023 r. Skarżący wystąpił do Burmistrza Dzierżoniowa o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania "wystąpienia mieszkańców" dotyczącego wykonania przez Gminę remontu schodów prowadzących do lokalu użytkowego w budynku przy "ul.[...]" w D., o którym to wystąpieniu Skarżący został poinformowany podczas spotkania z Zastępcą Burmistrza w dniu 5 września 2023 r. Wnosił o przekazanie informacji w drodze elektronicznej.

Decyzją z dnia 4 października 2023 r. organ I instancji, powołując się na art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.), odmówił udostępnienia żądanej informacji ze względu na prawo do prywatności. W uzasadnieniu przytoczył treść wniosku Skarżącego dodając, że w trakcie spotkania opisanego we wniosku Skarżący uzyskał ustną informację od pracownika Wydziału Inwestycji i Zamówień Publicznych, że o remont schodów wystąpiły osoby trzecie. Następnie wyjaśnił, że analiza wniosku Strony dowodzi, że domaga się ona udostępnienia kopii pisma z dnia 23 czerwca 2023r. złożonego przez osoby prywatne. Dotyczyło ono prośby o naprawę schodów wejściowych do budynku przy "ul. [...]" w D., które są położone na działce drogowej stanowiącej własność Gminy. Informacje o statusie własności schodów organ przekazał Skarżącemu w piśmie z dnia 15 września 2023 r. stanowiącym następstwo zarzutów kierowanych pod adresem organu. Oceniając wniosek Skarżącego organ stwierdził, że dotyczy on dokumentu złożonego przez osoby prywatne. W dalszych wywodach organ wyjaśnił pojęcie informacji publicznej na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.), konstytucyjne umocowanie tego prawa oraz jego cel. Zwracał uwagę na możliwość jego ograniczenia, czego przykładem są regulacje zawarte w art. 5 u.d.i.p., a odnoszące się do ochrony prywatności osób fizycznych oraz tajemnicy przedsiębiorcy. Następnie powołując się na przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. organ wskazał, że udostępnieniu podlega treść i postać dokumentów urzędowych, które definiuje art. 6 ust. 2 ww. ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodził, że takiej kategorii nie mają dokumenty prywatne, nie podlegają one udostępnieniu jako informacja publiczna, inaczej niż zawarta w nich informacja. W rozpoznawanej sprawie pismo złożone przez osoby prywatne dotyczyło informacji publicznej, ale dokument ten jest dokumentem prywatnym, który nie podlega udostępnieniu. Organ wskazał na rozróżnienie pomiędzy nośnikiem a informacją z niego wynikającą. Wskazał, że dokument, którego żąda Strona pochodzi od osoby prywatnej, wobec tego nie podlega udostępnieniu z uwagi na ochronę prywatności wyrażoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Wałbrzychu (dalej: SKO) uchyliło decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego załatwienia. W uzasadnieniu, po przywołaniu okoliczności faktycznych, organ wskazał na art. 61 Konstytucji oraz ustawę o dostępie do informacji publicznej przywołując jej zapisy, m.in. w zakresie pojęcia informacji publicznej. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ zdefiniował pojęcie informacji publicznej, zwracał uwagę na konieczność odróżnienia dokumentów urzędowych od prywatnych, zaznaczając, że przymiot informacji publicznej mają wyłącznie te pierwsze. Wskazując na tryb postępowania w sprawie informacji publicznej organ odwoławczy stwierdzał, że przypadku uznania, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej podmiot zobowiązany jest obligowany do poinformowania wnioskodawcy o tym fakcie zwykłym pismem. Dalej SKO wskazało na sprzeczność osnowy orzeczenia organu I z jego uzasadnieniem. W sentencji rozstrzygnięcia odmówiono udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prawo do prywatności, zaś w uzasadnieniu organ wywodził, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, w takiej zaś sytuacji niedopuszczalne staje się wydanie decyzji. Decyzja wydawana jest bowiem, z uwagi na ochronę informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych, na podstawie art. 5 u.d.i.p. Wobec rozbieżności pomiędzy osnową decyzji a jej uzasadnieniem trudno jest utrzymać ją w obrocie prawnym.

W zaleceniach kierowanych pod adresem organu I instancji wskazano, że konieczna jest ocena, czy informacja, której domaga się Strona ma charakter informacji publicznej, jeśli takiego charakteru nie ma wówczas organ winien poinformować o tym fakcie stronę zwykłym pismem. Jeśli zaś organ uzna, że informacja ma charakter informacji publicznej ale należy odmówić jej udostępnienia z uwagi na istniejące przeszkody prawne, konieczne jest wydanie decyzji.

W sprzeciwie od tej decyzji Strona zarzucała naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 15, art. 77 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku dochodzenia do prawdy obiektywnej, polegające w szczególności na uchyleniu decyzji organu I instancji na podstawie wadliwego ustalenia przez ten organ stanu materialno-prawnego w sytuacji nie dokonania takiego ustalenia w prowadzonym przez siebie merytorycznym postępowaniu odwoławczym. Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji; art. 76, art. 77, art. 80, art. 81 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz brak pełnego rozpatrzenia materiału dowodowego; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak w uzasadnieniu odniesienia się do treści istotnych dowodów znajdujących się w zasobach organu I instancji, których treść potwierdza charakter wniosku Strony z dnia 21 wrzenia 2023 r. jako dotyczącego wyłącznie interesu publicznego, a przy tym oparcie decyzji o logicznie sprzeczne i nieuprawnione konstatacje prawne bez odniesienia się do zarzutu naruszenia przepisów procesowych.

W zakresie prawa materialnego Strona zarzucała naruszenie art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci działa sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowania i nieudostępnienie na wniosek informacji polegającej na udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji. Zarzucała także naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji w zakresie w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji publicznej niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nie znajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Zarzucała naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepoprawnym przyjęciu, że udostępnienie informacji naruszyłoby prywatność osoby fizycznej oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w BIP, lub portalu danych jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w ustawowym terminie. Zarzucała także naruszenie art. 16 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten wyłącza zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do czynności poprzedzających wydanie decyzji.

Wnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżący szeroko opisał okoliczności związane z wystąpieniem przez niego o udostępnienie informacji publicznej zmierzającej do wyjaśnienia rozdysponowania środków publicznych (na podstawie umowy zawartej w trybie zamówień publicznych) na remont schodów prowadzących do lokalu prywatnego nieobjętych zakresem tego zamówienia. Zaskarżonej decyzji zarzucał naruszenie zasady dwuinstancyjności i brak rozpoznania sprawy co do meritum, ograniczenia się do analizy treści uzasadnienia organu I instancji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Strona wywodziła, że w przypadku wydania decyzji przepisy kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie w toku całego postępowania poprzedzającego wydanie tego aktu. Nadto obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego. W dalszych wywodach Strona ponowie posiłkując się orzecznictwem wskazywała na pojęcie sprawy publicznej wywodząc, że jej pismo odnosiło się do takiej kategorii sprawy. Zarzucała także brak logiki we wnioskowaniu organu odwoławczego wskazując, że na brak semantycznego związku pomiędzy dokumentem urzędowym a sprawą publiczną. Zastrzegała, że ustawodawca nie ograniczył informacji publicznej wyłącznie do informacji zawartej w dokumentach urzędowych, zatem informacje zawarte w dokumentach prywatnych także mogą stanowić podstawę udostępnienia informacji. W opinii Strony formułowany przez nią wniosek dotyczył treści informacji, nie jej formy, jeśli organ miał wątpliwości winien wezwać wnioskodawcę do ich wyjaśnienia. Wskazywał także na możliwość anonimizacji dokumentu, pod warunkiem, że nie pozbawia ona takiego dokumentu waloru informacyjnego. Końcowo Skarżący zarzucał, że stanowisko SKO w sposób nieuprawniony ogranicza prawo do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje:

Sprzeciw ma uzasadnione podstawy, gdyż zaskarżony akt narusza przepisy prawa procesowego, w szczególności brak jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniających uchylenie decyzji organu I instancji, naruszenie art. 138 § 2a k.p.a. oraz zasadę dwuinstancyjności.

Na wstępie jednak odnotowania wymaga, że zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 2492 ze zm.), stanowiąc w art. 1 § 1 i § 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.

Instytucje sprzeciwu regulują przepisy art. 64a i następne p.p.s.a, w myśl art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem zakres kontroli sądowej decyzji wydanej w powołanym trybie, decyzji kasacyjnej, ogranicza się jedynie istnienia przesłanek jej wydania.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 149/22, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a nie także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które - w myśl art. 138 § 2a k.p.a. - mogą znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jednak w ocenie Sądu prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a., zd. 2 k.p.a.), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie rzeczone normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jego adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3311/19, dostępny w CBOSA). W celu dokonania kontroli sprzeciwu według kryteriów z art. 64e p.p.s.a. sąd ocenia najpierw rozstrzygnięcie kasatoryjne pod kątem wywiązania się przez organ odwoławczy z powinności wynikających z art. 138 § 2a k.p.a., ponieważ poprawna interpretacja przepisów, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, jest koniecznym warunkiem bezbłędnego określenia okoliczności właściwych dla sprawy, z kolei których wyjaśnienie według kryteriów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. warunkuje zasadne rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, a zaniechania w tym zakresie (przynajmniej w znacznej części) uzasadniają rozstrzygnięcie po myśli art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2045/18, oraz z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1299/17, orzeczenia dostępne w CBOSA).

Jak wynika z orzecznictwa organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, CBOSA).

Na tle zaistniałego sporu poddane kontroli Sądu rozstrzygnięcie zapadło w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).

Zatem w przypadkach opisanych w powołanym przepisie konieczne staje się wydanie decyzji, do której zastosowanie będą miały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. W opinii Sądu rację ma Skarżący, że działanie norm tej ustawy nie odnosi się wyłącznie do samego rozstrzygnięcia ale obejmuje także pozostałe regulacje, w tym zasady postępowania. Stosownie do art. 15 k.p.a. postępowanie jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tej sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od ww. zasady. W świetle przywołanych rozważań Sądu odnoszących się do art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. obowiązkiem organu odwoławczego było zatem dokonanie oceny stanowiska organu z punktu widzenia wskazanych regulacji, ocena istotnych dla sprawy okoliczności, w tym także w aspekcie przepisów prawa materialnego, celem udzielenia wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie. Takie postępowanie ma na celu nie tylko dbałość o właściwe rozstrzygnięcie sprawy, prawa strony postępowania ale również jego ekonomikę.

Zasadom tym organ odwoławczy uchybił. Istotne słuszne jest dokonane w zaskarżonej decyzji spostrzeżenie, że decyzja organu I instancji jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż rozstrzygnięcie odnosi się do przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, zaś uzasadnienie do charakteru żądanej informacji. Niewątpliwie stanowi to istotną wadę rzeczonego rozstrzygnięcia, jednakże w takiej sytuacji organ odwoławczy nie może uchylać się do oceny wszystkich okoliczności sprawy, do której jest obligowany na podstawie powołanych już przepisów. W treści podjętego rozstrzygnięcia winien dokonać oceny, która z przyjętych przez organ I instancji podstaw faktycznych, wyprowadzanych z prawa materialnego, będzie miała zastosowanie i jakie się z tym wiążą konsekwencje prawne. Teza ta nabiera istotnego znaczenia zwłaszcza na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdzie w przeważającej mierze ustalenia faktyczne nie są sporne, odmiennie niż wykładnia przepisów prawa materialnego. Organ odwoławczy nie może uchylić się od obowiązków wynikających zasady dwuinstancyjności powiązanej z treścią art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. W sytuacji takiej jak zaistniała w rozpoznawanej sprawie jego obowiązkiem było ustalenie jakie normy prawa materialnego są adekwatne danej sprawy i następcze dokonanie ich właściwej interpretacji, co pozwoli na poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, a w konsekwencji wskazanie jakie okoliczności winny podlegać wyjaśnieniu w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym w wskazania przesłanek wynikających z art. 138 § 2 i wytycznych w zakresie wykładni przepisów. Jak wskazano na wstępie poczynionych przez Sąd rozważań kontrola sądowa sprzeciwu składanego od decyzji kasatoryjnej winna być dokonywana przez pryzmat ww. okoliczności.

W rozpoznawanej sprawie opisanym obowiązkom nie sprostał organ odwoławczy. W zaskarżonym rozstrzygnięciu brak bowiem właściwych ocen i odpowiadających im wytycznych mających uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy. W szczególności odnosi się to do wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz właściwej kwalifikacji wniosku Strony w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Organ odwoławczy powielając pogląd wyrażony w decyzji I instancji, co do pojęcia informacji publicznej oraz dokumentu urzędowego wykluczył dokumenty prywatne jako podlagające udostępnieniu w trybie informacji publicznej. W opinii Sądu wyrażając ten pogląd nie odniósł się jednak do okoliczności tej konkretnej sprawy, pominął także, że z tej kategorii dokumentów wyłączone są wnioski, skargi, czy też petycje mieszkańców danej gminy odnoszące się do jej działania, jak również działania na jej ternie podmiotów, które mogą wpływać na warunki życia na terenie gminy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Rozwinięcie tego zapisu przewiduje art. 6 ww. ustawy, przy czym wskazane tam regulacje nie mają charakteru zamkniętego, a sposób odczytania ww. przepisów winien uwzględniać kontekst konstytucyjny i takiż charakter prawa do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust.1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Wykładnia tych przepisów przeprowadzana w piśmiennictwie i judykaturze prowadzi do wniosku, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002 r. str. 28-29). Informacją publiczną są zatem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty te służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 2043/05, dostępny w CBOSA).

W świetle tak nakreślonego zakresu przedmiotowego informacji publicznej nie może budzić wątpliwości, że w jej granicach będą się mieściły dokumenty w postaci skarg, wniosków, czy petycji przekazywanych przez mieszkańców danej jednostki terytorialnej właściwemu organowi administracji publicznej, a dotyczące tej jednostki, i zasad jej funkcjonowania.

Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej u.s.g.), zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (pkt 1); gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (pkt 2).

Zatem właściwy organ zarządzający gminą jest obowiązany, w ramach powierzonych mu zadań własnych, reagować na skargi, czy też wnioski, petycje mieszkańców gminy dotyczące wskazanych zagadnień. Nie ma zatem wątpliwości, że wnioski, skargi, petycje mieszkańców dotyczące wskazanych zagadnień, kierowane do organu, który na podstawie ww. pism obowiązany jest do pojęcia określonych działania stanowią dokumenty wykorzystywane przez organ do realizacji powierzonych ustawowo zadań. Tym samym nie jest sporne, że stanowią one informację publiczną, która co do zasady podlega udostępnieniu. Pogląd ten ma uzasadnienie w orzecznictwie, informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, które organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań Nieuprawnionym byłoby wyłączenie spośród dokumentów podlegających ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej skarg, czy też petycji przekazanych organowi administracji publicznej przez mieszkańców gminy (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2023 r. sygn. akt III OSK 2637/21 oraz Wojewódzkiego Sądu w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 595/07,dostępne w CBOSA).

Mając na uwadze fakt, że petycje, skargi, czy wnioski pochodzą od osób prywatnych, nie cała ich treść może podlegać udostępnieniu. Zgodnie z art. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (...). W sytuacji zatem, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe, prawo strony do informacji publicznej podlega ograniczeniu ale wyłącznie w tym zakresie. W takiej sytuacji może to nastąpić poprzez wyłączenie z zakresu informacji podlegającej udostępnieniu tych danych, które mogłyby naruszać prywatność osoby fizycznej (imię i nazwisko, adres), co może nastąpić poprzez anonimizację ww. danych. Dopiero w przypadku domagania się przez Stronę udostępnienia danych osobowych niezbędne będzie procedowanie w trybie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 u.d.i.p.

W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do całokształtu okoliczności sprawy pomijając w ogóle kwestie dotyczące wskazanych okoliczności, błędnie zatem wyłożył istotne dla sprawy przepisy prawa materialnego, a w konsekwencji nie określił w sposób odpowiadający prawu wytycznych w zakresie wykładni przepisów błędnie interpretowanych przez organ I instancji, a mogących znaleźć zastosowanie w sprawie.

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Z treści przywołanego przepisu wynika, że sąd uwzględni sprzeciw w przypadku każdego naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Komentowany przepis nie zawiera bowiem regulacji podobnej do unormowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., dotyczącego skargi na decyzje i postanowienia, które uzależniałoby uwzględnienie sprzeciwu od określonego wpływu naruszenia przepisów postępowania na treść kwestionowanej decyzji (podobnie: T. Woś (red.), H. Knysiak-Sudyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2017, s. 344). A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 151(a).

W ponownie prowadzonym postępowaniu zadaniem organu będzie ocena wszystkich istotnych dla sprawy faktów, w kontekście uprawnień i obowiązków wynikających z art. 138 § 2 i § 2a k.p.a. oraz podjęcie w tym zakresie właściwych kroków, w szczególności w zakresie udzielenia wytycznych, co do wykładni przepisów prawa mogących znaleźć zastosowanie w sprawie.

Uznając, że zaskarżona decyzja narusza powołane przepisy prawa procesowego Sąd działając na podstawie art. 151a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. Zasądzone koszty stanowią równowartość wpisu sądowego uiszczonego przez Skarżącego.