II GSK 614/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-06-04	
Data wpływu	2013-04-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz /sprawozdawca/
Joanna Kabat-Rembelska /przewodniczący/
Małgorzata Korycińska	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	III SA/Kr 12/12	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 92 poz 879; art. 29 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców.
Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243; art. 2 ust. 2 pkt 6a; Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.
Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1; art. 13 ust. 1; Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 12/12 w sprawie ze skargi S. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. T. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 12/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę Sz. T. prowadzącego działalność gospodarcza pod nazwą: Firma U.-H. "[...]" z siedzibą w Z., gmina G. (dalej: skarżący, strona) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W okresie od dnia [...] kwietnia 2011 r. do [...] kwietnia 2011 r. inspektor transportu drogowego przeprowadził kontrolę w przedsiębiorstwie skarżącego. Kontrola obejmowała okres od dnia [...] września 2010 r. do dnia [...] lutego 2011 r. Podczas kontroli stwierdzono nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za wskazane dni, a także wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne.

Powyższe naruszenia skutkowały nałożeniem na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł decyzją M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r.

Wskutek odwołania strony, Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - odnośnie naruszenia Ip. 11.4. pkt 1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 z późn. zm., dalej: "u.t.d.") – przedsiębiorca nie okazał żadnego dokumentu w postaci wykresówki, listy obecności, zaświadczenia wskazującego na fakt nieprowadzenia pojazdów przez kierowców Sz. S. i K. M. w kontrolowanym okresie. Bezspornym jest przy tym fakt wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej polegającej na odbiorze i transporcie odpadów. Na powyższe wskazują m.in. zgromadzone w aktach sprawy kopie umów zawarte przez przedsiębiorcę, jak również kopie faktur z tytułu wykonanych usług.

Rozpatrując odwołanie GITD wskazał, że wyłączenie z przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, str. 1), dalej: "rozporządzenie (WE) nr 561/2006" przewidziane w art. 13 ust. 1 lit. n dotyczy jedynie przewozów odpadów lub tusz zwierzęcych nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Pojęcie "odpady" dotyczy w tym przypadku wyłącznie odpadów zwierzęcych. Z uwagi na powyższe zasadnym więc było nałożenie na przedsiębiorcę kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę. W ocenie Sądu I instancji stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób pełny, prawidłowy i pozwalał na zastosowanie sankcji administracyjnych przewidzianych ustawą o transporcie drogowym. Skoro z materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przedsiębiorca nie okazał wykresówek lub zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdów za kontrolowane okresy, zatrudnionych u siebie kierowców – Sz. S. i K. M. - to w świetle przytoczonych wyżej przepisów, taki stan rzeczy obligował organ administracyjny do nałożenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku do u.t.d., a konkretnie określonej pod lp. 11.4. pkt 1 załącznika do u.t.d., stanowiącego wykaz naruszeń i wysokości kar za poszczególne naruszenia, o którym to wykazie jest mowa w art. 92 ust. 4 u.t.d. Za nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie przewidziano karę pieniężną w wysokości 500 zł za każdy dzień.

Sąd I instancji za nietrafną uznał argumentację skarżącego, że: "(...) w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. Nr 92, poz. 879) ustawodawca przyjął, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wyłącza się ze stosowania art. 5 – 9 tego rozporządzenia. Ponadto w pojazdach wymienionych w art. 13 ust. 1 ww. rozporządzenia nie ma obowiązku instalowania i użytkowania tachografu." Wyłączenie z przestrzegania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006, przewidziane w art. 13 ust. 1 lit. n dotyczy jedynie przewozów odpadów lub tusz zwierzęcych nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Pojęcie "odpady" rozumieć jednakże należy tylko jako odpady zwierzęce. Inne rozumienie tego pojęcia zaprzeczałoby sensowi wyłączenia, określonego w art. 13 ust. 1 lit. h tego rozporządzenia, tj. "zbieranie odpadów z gospodarstw domowych i ich wywóz", skoro wyłączenie w art. 13 ust. 1 lit. n rozporządzenia miałoby dotyczyć wszystkich odpadów (nie tylko zwierzęcych), jak to uważa skarżący.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d., który obowiązywał w chwili wydawania zaskarżonej decyzji. Powyższy przepis odnosi się do sytuacji wyjątkowych, w których podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności nie był w stanie przewidzieć. Zdaniem Sądu I instancji skarżący nie wykazał ani nie udowodnił, że nie miał wpływu na powstanie naruszeń w zakresie przestrzegania przez pracowników przedsiębiorstwa zasad dotyczących czasu pracy, czy też użytkowania urządzenia rejestrującego ani tego, że do naruszeń doszło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Tymczasem na podmiocie wykonującym transport drogowy spoczywa ciężar wykazania zaistnienia takich nadzwyczajnych zdarzeń lub okoliczności. Twierdzenie, że brak możliwości bieżącej kontroli kierowcy zwalniałoby przedsiębiorcę z odpowiedzialności na podstawie art. 93 ust. 7 u.t.d. doprowadziłaby do sytuacji, iż teoretycznie przedsiębiorca mógłby powoływać się na "okoliczności których nie mógłby przewidzieć" w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę przepisów prawa. Kierowanie pojazdem z reguły odbywa się z wyłączeniem możliwości sprawowania bezpośredniej kontroli przez przedsiębiorcę. Nie oznacza to jednak, że jest on zwolniony od odpowiedzialności za powstałe naruszenia.

W ocenie Sądu I instancji organy wykazały naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, które uzasadniały nałożenie kar. Ich wysokość została ustalona w sposób prawidłowy, na podstawie właściwych przepisów ustawy i załącznika do u.t.d., obowiązującego w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia artykułów: 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a." są zdaniem Sądu bezzasadne. Postępowanie bowiem przeprowadzone zostało w sposób właściwy, a rozstrzygnięcia organów obu instancji zostały uzasadnione w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 k.p.a.

Sz. T. złożył skargę kasacyjną od cytowanego wyroku. Wniósł o jego uchylenie w części dotyczącej orzeczenia o nałożeniu kary pieniężnej tytułem nieokazania wykresówek za okres kontroli i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły ustalenie stanu faktycznego;

II) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 29 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców poprzez przyjęcie, że przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący wobec zawężonego przyjęcia pojęcia definicji odpadów przez WSA w Krakowie.

Organ nie udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną. Obecny na rozprawie w dniu [...] czerwca 2014 r. pełnomocnik GITD wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Sz. T. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. został nieprawidłowo sformułowany. Można Sądowi I instancji zarzucić naruszenie powołanego przepisu, gdy sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uwzględni skargi i nie uchyli zaskarżonej decyzji, jak i wtedy, gdy sąd ten nie dopatrzy się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s.377). Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Powołany przepis bowiem wyczerpuje zbiór możliwych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego poprzez generalne ujęcie wszystkich tych naruszeń, które nie zostały wskazane w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i pkt 2 p.p.s.a., tj. dających podstawę do wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 596/12, Lex nr 1291395). Zatem naruszenie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. powinno się powiązać z przepisami proceduralnymi, których naruszenie właśnie doprowadziło do naruszenia wspomnianego na wstępie przepisu. Jednocześnie należy także wykazać, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania (podstawa kasacyjna z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Zatem sformułowany w pkt II petitum skargi zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie poddawał się kontroli.

W tej sytuacji należało przyjąć, że ustalenia WSA co do stanu faktycznego nie zostały podważone.

Oznaczało to, że zostało prawidłowo ustalone, że skarżący zajmował się przewozem odpadów, które nie były ani odpadami z gospodarstw domowych, ani odpadami zwierzęcymi bądź tuszami zwierzęcymi nieprzeznaczonymi do spożycia przez ludzi. Podczas kontroli zaś nie okazał wykresówek lub dokumentów potwierdzających nieprowadzenie pojazdu za dni, kiedy był wykonywany przewóz odpadów.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, art. 29 ustawy o czasie pracy kierowców w ust. 1 stanowi, że na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, wyłącza się ze stosowania art. 5-9 tego rozporządzenia. Jednocześnie kategorie pojazdów, o których mowa w powołanym ust. 1, wyłączone są z zakresu stosowania rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 (art. 29 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców). Oznacza to, że na mocy art. 29 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców do kategorii pojazdów określonych w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie stosuje się przepisów tego rozporządzenia dotyczących: minimalnego wieku konduktorów i pomocników kierowców (art. 5), dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdu (art. 6), przerwy w prowadzeniu pojazdu (art. 7) oraz dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku (art. 8 i 9). Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców w kategoriach pojazdów wymienionych w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie ma obowiązku instalowania i użytkowania tachografu bądź innych urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, określonych w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21 z późn. zm.).

Wśród rodzajów pojazdów określonych w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, które mogą zostać wyłączone od stosowania art. 5 – 9 tego aktu wymieniono m.in. te używane do przewozów w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, usługami telegraficznymi i telefonicznymi, nadawaniem programów radiowych i telewizyjnych oraz wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych (lit. h) oraz używane do przewozu odpadów lub tusz zwierzęcych nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (lit. n).

Według skarżącego z treści art. 13 ust. 1 lit. n) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wynika, że zostały nim objęte pojazdy używane do przewozu odpadów, bez względu na charakter, przeznaczenie odpadów. Stanowisko swoje skarżący oparł na gramatycznej wykładni tego przepisu.

Natomiast zdaniem WSA, akceptującego stanowisko organów, powyższy przepis dotyczy tylko pojazdów przeznaczonych do przewozu odpadów zwierzęcych lub tusz zwierzęcych nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Organ oparł swoje stanowisko także na gramatycznej wykładni, z tym, że odwołał się do wersji angielskiej rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i porównał treść lit. h i n ust. 1 art. 13 tego aktu. Ponadto w przytaczanej lit. h mowa jest o pojazdach używanych w związku z odprowadzaniem ścieków, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, a w lit. n – o pojazdach używanych do przewozu odpadów lub tusz zwierzęcych nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi. Jak słusznie podniósł WSA za organami, przyjęcie argumentu skarżącego, że treścią przepisu art. 13 ust. 1 lit. n omawianego rozporządzenia objęto pojazdy używane do przewozu wszelkiego rodzaju odpadów, oznaczałoby zbędność regulacji z lit. h tego samego artykułu.

Ponadto w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmuje się, że uregulowań rozporządzenia (WE) nr 561/2006 dotyczących odstępstw od reżimu ogólnego (także dotyczące kategorii pojazdów wykluczonych ze stosowania tego aktu) nie można interpretować "w sposób rozszerzający działanie tego aktu ponad to, co jest niezbędne do zapewnienia ochrony interesów, którą ma gwarantować". Równocześnie przy interpretacji wyjątków należy uwzględniać cel tego aktu, którym jest ujednolicenie warunków konkurencji w odniesieniu do sektora transportu drogowego (w tym wyeliminowanie rozbieżności mogących zakłócić konkurencję w tej dziedzinie) i poprawa warunków pracy pracowników tego sektora. Realizacji tych celów służy obowiązek wyposażania pojazdów w transporcie drogowym w tachografy umożliwiające kontrolę czasu kierowania pojazdem oraz okresów wypoczynku kierowców (por. wyrok TSUE z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt C-222/12 w sprawie A. Karuse AS v. Politsei-ja Piirivalveamet i powołane tam orzecznictwo TSUE, t. 28, 30, 32, 42, Lex nr 14433643). Skład orzekający akceptuje powyższe stanowisko.

Stanowisko WSA i organu potwierdzały także uregulowania ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 z późn. zm., obowiązującej do dnia 22 stycznia 2013 r.). Według art. 2 ust. 2 pkt 6a ustawy o odpadach, tego aktu nie stosuje się do zwłok zwierząt, w zakresie uregulowanym przepisami rozporządzenia (WE) nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. WE 273 z 10.10.2002, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 37, str. 92, z późn. zm.). Według art. 2 ust. 1 lit. a) cytowanego rozporządzenia produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego, to całe tusze, części zwierząt lub produkty pochodzenia zwierzęcego określone w art. 4, 5 i 6 nie przeznaczone do spożycia przez ludzi, obejmujące komórki jajowe, zarodki i nasienie. W motywie 10 Preambuły do tego rozporządzenia stwierdzono, że "Aby uniknąć ryzyka rozproszenia czynników chorobotwórczych i/lub pozostałości substancji szkodliwych, produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego winny być przetworzone, przechowywane i trzymane oddzielnie w zatwierdzonym i nadzorowanym zakładzie wyznaczonym przez zainteresowane Państwo Członkowskie lub winny zostać usunięte w odpowiedni sposób. W pewnych okolicznościach, szczególnie gdy jest to uzasadnione odległością, czasem transportu lub problemami związanymi z wydajnością, wyznaczony zakład przetwórczy, spalarnia lub współspalarnia może znajdować się w innym Państwie Członkowskim.".

Zatem i z powodu szczególnych zasad postępowania z odpadami zwierzęcymi, należy przyjąć, że uregulowanie art. 13 ust. 1 lit. n rozporządzenia (WE) nr 561/2006 dotyczy tylko omawianej kategorii odpadów. Taka interpretacja jest zgodna z celami rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i stanowiskiem TSUE.

Z powyższych względów zarzut naruszenia prawa materialnego należało uznać za niezasadny.

W sytuacji, gdy skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało ją oddalić.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.