Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w [...] na decyzję Dyrektora Muzeum Śląska Opolskiego w Opolu z dnia 31 grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Muzeum Śląska Opolskiego w Opolu na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Stowarzyszenie A w [...] (zwane dalej również skarżącym lub Stowarzyszeniem) jest decyzja Dyrektora Muzeum Śląska Opolskiego w Opolu (zwanego dalej również organem) z dnia 31 grudnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Wnioskiem z dnia 28 października 2020 r. (data wpływu), złożonym za pośrednictwem ePUAP, Stowarzyszenie zwróciło się do organu, na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji w postaci wysokości wynagrodzenia otrzymanego we wrześniu 2020 r. przez każdego pracownika i pracownicę Muzeum Śląska Opolskiego wraz ze wskazaniem stanowiska, wysokości wynagrodzenia zasadniczego otrzymanego na tym stanowisku, a także wysokości wszystkich innych elementów wynagrodzenia wypłaconych we wrześniu 2020 r. dla osoby zajmującej dane stanowisko. Ponadto skarżący wniósł - w przypadku zajmowania danego stanowiska przez kilka osób - o wskazanie wynagrodzenia dla każdej z tych osób osobno.

Pismem z dnia 9 listopada 2020 r. organ, działając na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (na dzień wydania zaskarżonej decyzji - Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zwanej dalej w skrócie u.d.i.p., poinformował Stowarzyszenie, że wnioskowana informacja nie może zostać udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i wyznaczył nowy termin załatwienia wniosku na dzień 14 grudnia 2020 r.

Pismem z dnia 29 grudnia 2020 r. Stowarzyszenie wezwało organ do niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na wniosek wobec upływu terminu zakreślonego w piśmie z dnia 9 listopada 2020 r.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2020 r. Dyrektor Muzeum Śląska Opolskiego, działając na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a., odmówił Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w postaci wysokości wynagrodzenia otrzymanego we wrześniu 2020 r. przez każdego pracownika i pracownicę Muzeum Śląska Opolskiego wraz ze wskazaniem stanowiska oraz wysokości wynagrodzenia zasadniczego otrzymanego na tym stanowisku, a także wysokości wszystkich innych elementów wynagrodzenia wypłaconych we wrześniu 2020 r. dla osoby zajmującej dane stanowisko, w zakresie odnoszącym się do następujących stanowisk: przewodnik muzealny-kasjer, konserwator, starszy konserwator, specjalista ds. kadr i płac, główny księgowy, kierowca-specjalista ds. obsługi technicznej, rysownik, kierownik Działu Administracyjnego i Projektów, informatyk, pełnomocnik dyrektora ds. techniczno-budowlanych, bibliotekarz-dokumentalista, dokumentalista, kasjer-pracownik gospodarczy, referent ds. organizacyjno-informatycznych, specjalista ds. administracyjnych i projektów, asystentka dyrekcji, specjalista ds. finansowo-księgowych, pracownik gospodarczy, starszy asystent konserwatorski, edukator muzealny, referent ds. finansowo-księgowych.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że żądana przez Stowarzyszenie informacja publiczna, w zakresie wskazanym w sentencji decyzji, objęta jest ochroną prywatności, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym Dyrektor był zobowiązany do odmowy jej udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto objęte wnioskiem informacje o wysokości wynagrodzenia otrzymanego we wrześniu 2020 r. oraz wysokości wynagrodzenia zasadniczego, a także wysokości wszystkich innych elementów wynagrodzenia wypłaconych we wrześniu 2020 r. w odniesieniu do stanowisk ujętych w sentencji decyzji dotyczą osób, które nie pełnią funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Dalej organ dowodził, odwołując się do poglądów orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że dane o wysokości wynagrodzenia otrzymanego we wrześniu 2020 r. przez każdego pracownika i pracownicę Muzeum Śląska Opolskiego wraz ze wskazaniem stanowiska oraz wysokości wynagrodzenia zasadniczego otrzymanego na tym stanowisku, a także wysokości wszystkich innych elementów wynagrodzenia wypłaconych we wrześniu 2020 r. dla osób zajmujących stanowiska wyspecyfikowane w sentencji decyzji, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.i.p., niemniej jednak, nie mogą zostać udostępnione skarżącemu w związku z koniecznością ochrony prawa do prywatności. Zdaniem organu, o ile wskazanie wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku ze środków publicznych, bez podania danych osobowych konkretnej osoby, nie podlegałoby przedmiotowemu ograniczeniu, o tyle możliwość powiązania określonego wynagrodzenia ze ściśle określoną osobą nie jest do pogodzenia z koniecznością poszanowania prywatności osoby fizycznej. Z tego względu organ uznał, że udostępnienie informacji o wynagrodzeniu na stanowiskach wymienionych w sentencji decyzji, na których zatrudnione są pojedyncze osoby, umożliwiłoby powiązanie otrzymywanego wynagrodzenia z tą osobą, a to stanowi naruszenie prawa do prywatności. Dodatkowo stwierdził, że za odmową udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzenia otrzymanego we wrześniu 2020 r. oraz wysokości wynagrodzenia zasadniczego, a także wysokości wszystkich innych elementów wynagrodzenia wypłaconych we wrześniu 2020 r. w zakresie stanowisk wyszczególnionych w sentencji decyzji, przemawia również okoliczność, iż osoby te nie pełnią funkcji publicznych. Zakres uprawnień tych osób nie obejmuje wydawania decyzji administracyjnych bądź dysponowania (zarządzania) mieniem samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z poglądami orzecznictwa, informacja o wysokości wynagrodzenia pracowników, których zakres uprawnień nie obejmuje wydawania decyzji administracyjnych bądź dysponowania (zarządzania) mieniem samorządu terytorialnego, nie może być traktowana jako informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p. Ponadto organ w załączniku do decyzji podał w ujęciu tabelarycznym wysokość płacy zasadniczej i pozostałych składników wynagrodzenia z podziałem na ilość etatów w zakresie następujących stanowisk: kustosz, starszy kustosz, kustosz dyplomowany, opiekun ekspozycji, montażysta wystaw, asystent muzealny, adiunkt i p.o. dyrektor.

W skardze na powyższą decyzję Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie następujących przepisów:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. f u.d.i.p. poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu wnioskowanej przez skarżącego informacji publicznej;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, podczas gdy informacja ta nie podlega ograniczeniu, w związku z czym powinna zostać udostępniona;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 oraz 17 ust. 1 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na arbitralnym stwierdzeniu, że żądane informacje publiczne stanowią informację, która nie może zostać udostępniona ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w sytuacji gdy okoliczność ta nie została w sposób dostatecznie wyjaśniona ani należycie umotywowana, jak wymagają tego ww. przepisy;

- art. 13 ust. 2 u.d.i.p. przez ich błędne zastosowanie polegające na wydaniu decyzji administracyjnej z przekroczeniem terminu określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.,

- art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przez ich niezastosowanie i nieudostępnienie w terminach określonych w tych przepisach wnioskowanej informacji publicznej niebędącej, zdaniem skarżącego, informacją podlegającą ograniczeniu wynikającemu z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W związku z tym zarzutami Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania i szeroko omówiło cele u.d.i.p. oraz znaczenie wnioskowanej informacji. Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego, Stowarzyszenie wskazało, że zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, iż ochrona prywatności osoby fizycznej nie obejmuje działalności publicznej osoby ani sfery działań i zachowań, które ogólnie są pojmowane jako osobiste lub prywatne, jeżeli działania te lub zachowania wiążą się ściśle z działalnością publiczną. Jeżeli zatem informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może zostać ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udzielenia informacji publicznej, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego, konieczność udostępnienia wnioskowanej informacji wynika również z jednej z naczelnych zasad gospodarki finansami publicznymi, tj. z zasady jawności finansów publicznych wyrażonej w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Dlatego obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, w tym o wynagrodzeniach wraz ze wszystkimi składnikami, które są finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna. Skarżący podniósł też, że wynagrodzenia wszystkich pracowników urzędu należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, a zatem informacje te mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Odnośnie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Stowarzyszenie wskazało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wystąpienia negatywnej przesłanki, skutkującej odmową udzielenia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Przedstawienie przyczyn, jakie legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że prawo do informacji publicznej realizowane jest na zasadach i w trybie cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej nadal w skrócie u.d.i.p. Ustawa ta reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, określając zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej. Stanowi ona wyraz realizacji prawa do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowi natomiast, że informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach i w trybie tej ustawy stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Kategorie takich informacji, w formie przykładowego katalogu zostały wskazane w art. 6 u.d.i.p.

Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości i nie jest to kwestia sporna między stronami, że Dyrektor Muzeum Śląska Opolskiego w Opolu jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Muzeum Śląska Opolskiego w Opolu jest samorządową instytucją kultury prowadzoną przez Województwo Opolskie i posiada osobowość prawną. Ponadto Muzeum realizuje zadania publiczne w zakresie określonym w ustawie z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2020 r. poz. 902), jak również w ustawie z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194). Z kolei działalnością Muzeum kieruje Dyrektor, co wynika z § 8 Statutu Muzeum Śląska Opolskiego, zatwierdzonego uchwałą Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 29 września 2009 r., nr XXXVI/375/2009 (dostępna na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Muzeum).

Niekwestionowane jest również to, że wnioskowana przez skarżącego informacja posiada walor informacji publicznej. Niewątpliwie bowiem informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń osób zajmujących w Muzeum Śląska Opolskiego określone stanowiska finansowane są ze środków publicznych, stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Stąd informacja o wydatkach organu, w tym wydatkach na wynagrodzenia jest informacją o majątku publicznym, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA z dnia: 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; 10 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 240/19; 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wysokości wynagrodzeń oraz dodatkowych składników, wypłacanych pracownikom organu - jako stanowiące informacje o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych, są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Mieszczą się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do majątku, którym dysponuje (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.).

W niniejszej sprawie sporną pozostaje natomiast kwestia zasadności odmowy udostępnienia wnioskowanej przez Stowarzyszenie informacji w postaci wysokości wynagrodzeń i wszystkich innych elementów wynagrodzenia w zakresie odnoszącym się do stanowisk wymienionych w sentencji zaskarżonej decyzji, z uwagi na ochronę prawa do prywatności, o której stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tej kwestii organ uznał, że powiązanie otrzymanego wynagrodzenia z konkretną osobą, w sytuacji gdy dane stanowisko zajmuje tylko jedna osoba, stanowi naruszenie prawa do prywatności. Ponadto, w ocenie organu, osoby wymienione w decyzji nie pełnią funkcji publicznych, bo nie wydają - w ramach swych uprawnień - decyzji i nie dysponują (zarządzają) mieniem samorządu terytorialnego.

Zdaniem Sądu, organ dokonał błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czym naruszył ten przepis. Odnotować trzeba, że zgodnie tą regulacją prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W odniesieniu zatem do osób zatrudnionych w organie, które pełnią funkcję publiczną, uznać należy, że wnioskowane przez skarżącego informacje dotyczące wysokości ich wynagrodzeń i innych dodatkowych świadczeń stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

W przekonaniu Sądu, w zakresie informacji publicznej mieszczą się również informacje o imionach i nazwiskach osób zatrudnionych w organie na określonych stanowiskach. Mianowicie na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d u.d.i.p. udostępnieniu podlegają także informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Podobnie też, ograniczenie udostępnienia takich informacji na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłączone jest w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne.

Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, iż dane dotyczące imienia i nazwiska osób zatrudnionych w podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowią informację publiczną podlegającą ogólnemu obowiązkowi udostępnienia stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Dążenie bowiem do poszerzenia, pogłębienia i wzmocnienia transparentności, rzetelności i legalności działalności podmiotów publicznych wymaga poddania procesów zatrudniania oraz stanu obsady pracowniczej podmiotów publicznych szerokiej kontroli społecznej. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej w odniesieniu do danych personalnych osób, które - będąc zatrudnione w podmiotach publicznych na stanowiskach pomocniczych lub usługowych - nie pełnią funkcji publicznych. Co do tej kategorii osób prawo dostępu do informacji publicznej może podlegać ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli zatem podmiot ubiegający się o udostępnienie informacji publicznej wnosi o udzielenie informacji na temat wszystkich osób zatrudnionych w danym podmiocie publicznym według stanu na określony dzień, obowiązkiem właściwego organu jest dokonanie odpowiedniego podziału pracowników przy zastosowaniu kryterium pełnienia przez nich funkcji publicznych (funkcji związanych z kierowaniem/zarządzaniem podmiotem publicznym lub z bezpośrednią realizacją zadań publicznych przez ten podmiot) oraz powiązanie z tak przeprowadzoną kategoryzacją formy prawnej załatwienia wniosku o udostępnienie danych personalnych pracowników. Niewątpliwie, jedynie osoby zatrudnione na stanowiskach usługowych i pomocniczych (np. kierowcy, portierzy, informatycy, osoby sprzątające), jako nierealizujące bezpośrednio zadań publicznych przypisanych do danego podmiotu publicznego, mogą zostać zaliczone do grupy pracowników niepełniących funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym można względem nich rozważać ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. Dane personalne osób stanowiących obsadę organów lub zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych lub zarządzających w podmiotach publicznych nie mogą natomiast zostać wyłączone z zakresu obowiązku ich udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ponieważ dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i mają nierozerwalny związek z pełnieniem tych funkcji.

Uwzględniając dokonane wyżej rozważania o charakterze ogólnym, stwierdzić przyjdzie, że organ wyraził nieprawidłowe stanowisko, iż już samo wskazanie imienia i nazwiska (czy możliwość powiązania danego stanowiska z konkretną osobą) pracownika otrzymującego określone wynagrodzenie narusza prawo do prywatności, a tym samym podlega ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Takiej ochronie - co do zasady - nie podlegają bowiem osoby pełniące funkcje publiczne. Tymczasem organ poza ogólnym stwierdzeniem, iż osoby zajmujące wymienione w sentencji decyzji stanowiska nie pełnią funkcji publicznej, nie dokonał żadnej analizy w tym zakresie i nie wyjaśnił wyrażonego w tej mierze poglądu. W uzasadnieniu decyzji nie zawarł też żadnych rozważań w odniesieniu do poszczególnych osób wymienionych w decyzji w kontekście realizacji przez nie nałożonych na Muzeum zadań publicznych. Natomiast bez szczegółowej i dogłębnej analizy organu w powyższym zakresie trudno zaakceptować stanowisko, że żądana informacja mogłaby podlegać wyłączeniu z udostępnienia na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Decyzja w omawianej materii nie została bowiem należycie i przekonująco uzasadniona, co stanowi o naruszeniu wymogów z art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wobec charakteru popełnionego naruszenia wskazać trzeba, że w myśl ogólnej zasady postępowania administracyjnego, ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tych dwóch zasad doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie decyzji, które nie może być sformułowane ogólnikowo i powinno służyć przekonaniu strony do tego, że rozważono wszystkie istotne okoliczności faktyczne w kontekście obowiązujących przepisów prawa. W uzasadnieniu decyzji należy zatem przedstawić - w sposób pełny, logiczny i wyczerpujący - tok rozumowania organu. Dopiero wówczas możliwe będzie dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. Tylko tak sporządzone uzasadnienie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści. Według Sądu, organ nie sprostał powyższym obowiązkom, naruszając wymienione wyżej przepisy.

Ponadto organ błędnie przyjął, że pełnienie funkcji publicznej wiąże się wyłącznie z wydawaniem decyzji czy zarządzaniem mieniem samorządu terytorialnego. Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można więc założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie świadczy to jednak o utożsamianiu tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, dlatego wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14). Ograniczenie dostępności informacji publicznej jest bowiem wyjątkiem od zasady (por. ust. 1 i 3 art. 61 Konstytucji RP), a zatem w myśl reguły exceptiones non sunt extendendae ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (zasadę tę potwierdza wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 951/14).

Poza tym należy dostrzec, że pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną na gruncie u.d.i.p. nie ogranicza się do definicji tego pojęcia zawartej w Kodeksie karnym (art. 115 § 13 i 19). Po pierwsze, Kodeks karny jest regulacją podstawową dla norm prawa karnego, nie zaś administracyjnego. Po drugie, racjonalny ustawodawca nie zawarł w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. odesłania do definicji ww. pojęcia ujętej w Kodeksie karnym, gdy tymczasem uczynił to względem pojęcia funkcjonariusza publicznego w art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Przyjmując zatem racjonalność działania ustawodawcy, założyć można, że jego wolą było nadanie pojęciu "osób pełniących funkcje publiczne" autonomicznego znaczenia na gruncie u.d.i.p. i pojęcie to ma autonomiczne oraz szersze znaczenie niż w przepisach Kodeksu karnego.

Interpretacji pojęć użytych w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK-A 2006/3/30). Stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być jedynie osoby zajmujące stanowiska kierownicze lub uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są bowiem nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Zdaniem Trybunału, nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK dostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Przedstawione poglądy TK zostały zaakceptowane przez NSA (m.in. w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 185/20), w pełni zgadza się z nimi również Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, jako pracowników na stanowiskach o charakterze usługowym czy technicznym, traktuje się szeregowych pracowników nieposiadających żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymanie czystości, serwis techniczny, sekretarka, kucharka, kierowca, portier, pracownik ochrony, kierownik administracyjny odpowiadający za pracę personelu obsługowego i administracyjnego).

Uwzględniając powyższe ujęcie osoby pełniącej funkcje publiczne na gruncie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., w niniejszej sprawie należało uznać, że wykonywanie przez Muzeum Śląska Opolskiego - jako samorządową instytucję kultury - zadań publicznych i dysponowanie środkami publicznymi powoduje, że cały proces ich realizacji ma charakter publiczny, w tym również w zakresie odnoszącym się do konkretnych osób zatrudnionych w organie, które wykonują czynności faktycznie będące realizacją tych zadań. To oznacza, że pracownikami pełniącymi w organie funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. będą wszystkie osoby zajmujące stanowiska związane z zarządzaniem i realizacją zadań publicznych oraz wydatkowaniem środków publicznych.

Sąd podziela pogląd, że w przypadku pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie chodzi wyłącznie o osobę uprawnioną do podejmowania decyzji na zewnątrz. W świetle powołanego wcześniej orzecznictwa za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w strukturach organu, mającą związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Chodzi zatem o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub których sprawowanie pozwala na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej i nie należy do stanowisk, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organ nie dokonał wystarczającej analizy, czy osoby zajmujące wymienione w decyzji stanowiska pełnią funkcje publiczne, czy też nie. W konsekwencji przedwcześnie uznał, kierując się wadliwą wykładnią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., że na podstawie tego przepisu istnieją podstawy do odmowy udostępnienia żądanych informacji publicznych ze względu na ochronę prywatności wskazanych osób. Podobnie dołączona do decyzji tabela z wykazem stanowisk i wynagrodzeń nie realizuje żądania wniosku z uwagi na brak powiązania z konkretnymi pracownikami Muzeum (brak personaliów). Dokonaną przez organ ocenę w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy zatem uznać za niepełną i nieuzasadniającą wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. W rezultacie również w omawianym obecnie zakresie kontrolowana decyzja nie odpowiada wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. i nie realizuje zasad z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.

W ocenie Sądu, wszystkie ujawnione naruszenia są tego rodzaju, że mogły mieć lub miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż stanowią efekt braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie oraz rozważenia istotnych okoliczności faktycznych, a także dokonania wadliwej wykładni zastosowanego przepisu. Jednocześnie Sąd uznał, że niecelowe jest dalsze badanie zaskarżonej decyzji w kontekście pozostałych zarzutów skargi, ponieważ odniesienie się do nich będzie możliwe dopiero po dokonaniu ustaleń i po przedstawieniu motywów rozstrzygnięcia we wskazanym w wyroku zakresie, o ile oczywiście w sprawie przedmiotowego wniosku organ ponownie wyda decyzję odmowną.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że wykazane wyżej wadliwości zaskarżonej decyzji czynią koniecznym jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku. Z kolei rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. i obejmuje uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 200 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.