Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 709/23 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 stycznia 2023 r. znak: DON.7100.37.2022.ANM w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 sierpnia 2023 r., VII SA/Wa 709/23, oddalił skargę J. R. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z 25 stycznia 2023 r. znak: DON.7100.37.2022.ANM uchylającą w całości decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z 30 grudnia 2021 r. znak: WINB-WOP.771.8.2021.PJ i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Toruniu (dalej: PINB) z 31 stycznia 2017 r. znak: PINB.440.25.2015.AG, którą nakazano skarżącemu rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego związanej z wykonaniem dodatkowych pomieszczeń na działce ewid. nr [...], w miejscowości L., ul. [...], gmina L.1.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego w szczególności art. 48 i 52 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów i błędną ich wykładnię – uznanie za zasadne skierowanie orzeczonego nakazu rozbiórki do inwestora i osoby nieżyjącej z pominięciem interesów prawnych właściciela nieruchomości będącego osobą ubezwłasnowolnioną całkowicie;

2. przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 138 § 1 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. przez ich niezastosowanie w okolicznościach to uzasadniających, co doprowadziło do bezzasadnej odmowy stwierdzenia nieważności wadliwej decyzji PINB.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Na wstępie podkreślić należy, że ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się ono na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanemu prawnikowi, zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego nie powołał art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej przy sformułowanych zarzutach, nie dyskwalifikuje skargi kasacyjnej, a Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do zawartych w niej zarzutów. Takie stanowisko jest zgodne z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (opubl.: ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1), w której wyjaśniono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że zarówno zarzuty naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. przez ich niezastosowanie, podobnie jak zarzuty naruszenia art. 48 i art. 52 u.p.b. przez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, stanowią powtórzenie zarzutów podniesionych w skardze do Sądu I instancji, a kwestia ich zasadności została już szczegółowo omówiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zaś argumentacja Sądu I instancji nie została skutecznie podważona i zasługuje na pełną aprobatę.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów k.p.a. za niezasadne, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stosował przepisów k.p.a. Mógł je jedynie naruszyć podczas dokonywania kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli w sposób pośredni. Natomiast skarżący kasacyjnie w punkcie 2. skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisów k.p.a. bez powiązania ich z przepisami p.p.s.a. Tymczasem, dla poprawności zarzutu naruszenia przepisów postępowania konieczne jest co do zasady wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. W konsekwencji, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej nie uczynił. Co więcej, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie odniósł postawionych zarzutów do wadliwości postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji, bądź przyjętego przezeń poglądu, dodatkowo nie rozwijając w tym zakresie argumentacji uzasadniającej ich postawienie. Zarzuty te zostały zatem błędnie sformułowane i jako takie są nieskuteczne. Przy czym, jak już wyżej wskazano, błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wyjaśnić należy, że przepis ten ma charakter wynikowy, tj. określa sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej rozpoznający odwołanie. Taki sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego nie pozwala na skuteczne podważenie oceny prawnej Sądu I instancji w kontekście zastosowania lub wykładni mających zastosowanie w tej sprawie przepisów prawa procesowego i materialnego. Naruszenie przepisu wynikowego jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co powoduje, że autor skargi kasacyjnej, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym, jego zdaniem, uchybił organ wydając decyzję. Takiego powiązania rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera w ramach powołanej w niej podstawy kasacyjnej, co uwzględniając zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, uniemożliwiało poszukiwanie takich naruszeń z urzędu. Powołanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. bez jednoczesnego wskazania, którym przepisom organ uchybił, wydając zaskarżoną decyzję nie czyni zadość prawidłowo sformułowanemu zarzutowi skargi kasacyjnej.

W odniesieniu natomiast do zarzutu naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis art. 48 (zarówno w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji PINB, tj. sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r. jak i po tej dacie) zawiera jednostki redakcyjne w postaci ustępów i punktów. Skarżący kasacyjnie stawiając powyższy zarzut uczynił to zatem w sposób nieprecyzyjny. Mając jednak na uwadze, że podstawę prawną decyzji PINB z 2017 r. stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 u.p.b. przyjąć należało, że tych przepisów dotyczy zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej. Przy czym, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, powyższe przepisy u.p.b. nie stanowiły wprost podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, albowiem jej przedmiotem była kwestia stwierdzenia nieważności decyzji. W tym miejscu przypomnieć zatem należy, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy badana decyzja dotknięta jest jedną z tzw. wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania. W przedmiotowej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była ocena możliwości zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 4 k.p.a. w ramach badania podstawy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o nakazie rozbiórki z powodu rażącego naruszenia prawa i skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że brak jest podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w świetle wykładni art. 52 u.p.b. Powyższy przepis (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji PINB) stanowi bowiem, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 Prawa budowlanego. Powyższy przepis wskazuje zatem wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami m.in. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 u.p.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, że rozbiórka obiektu budowlanego jest likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Pozostałe podmioty wymienione w tym przepisie powinny być adresatami nakazu rozbiórki dopiero wtedy, gdy skierowanie tego nakazu do inwestora z przyczyn faktycznych nie gwarantowałoby jego wykonania (zob. wyroki NSA: z 14 czerwca 2017 r., II OSK 2622/15; z 7 grudnia 2016 r., II OSK 628/15). Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego, nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora niebędącego właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., II OSK 3811/19). Tym samym, również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego okazał się niezasadny.

Ponadto, skierowane nakazu rozbiórki obiektu budowlanego do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze, ponieważ prowadzi do odstąpienia od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie każde zatem – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też racje ekonomiczne lub gospodarcze nie mogą przesądzać o rażącym naruszeniu prawa. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. W orzecznictwie dominuje pogląd, że dochodzi do niego, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 21 kwietnia 2008 r., I OPS 2/08, ONSAiWSA z 2008 r., nr 5, poz. 76). Wskazuje się również, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99). Tego rodzaju okoliczności prawne i faktyczne nie wystąpiły jednak w tej sprawie. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że norma z art. 52 u.p.b. podlegała wykładni dokonywanej między innymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i to przede wszystkim w zakresie możliwości skierowania nakazu rozbiórki zarówno do inwestora, jak i do właściciela nieruchomości niebędącego inwestorem, ale dysponującego tytułem prawnym i faktyczną możliwością wykonania tego rodzaju nakazu. Nie można zatem stwierdzić, że proste zestawienie osnowy decyzji PINB z 31 stycznia 2017 r. z normą z art. 52 u.p.b., świadczy o oczywistej sprzeczności między rozstrzygnięciem organu a treścią przepisu. Uwzględniając powołane przez GINB orzecznictwo sądów administracyjnych, Sąd I instancji zasadnie uznał, że nie można stwierdzić, iż treść art. 52 u.p.b. nie budziła wątpliwości interpretacyjnych. Oznacza to, że wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i na tej podstawie oddalił skargę, albowiem nie zostały spełnione warunki pozwalające stwierdzić, że decyzja z 31 stycznia 2017 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z kolei stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy zatem uwzględnić, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2007 r., I OSK 350/06). Kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego zachodzić będzie jedynie wówczas, gdy podmiot, do którego skierowano decyzję, nie miał przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a mimo to został przez organ administracji publicznej potraktowany jako strona tegoż postępowania. Przepis ten obejmuje zatem takie przypadki, gdy decyzja administracyjna kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć, np. decyzję skierowano do pełnomocnika strony (por. wyrok NSA z 24 maja 2007 r., II GSK 400/06). Innymi słowy, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. obejmuje wypadki wadliwości decyzji polegające na rozstrzygnięciu decyzją sytuacji prawnej jednostki, która w świetle norm prawa materialnego nie ma ani interesu prawnego, ani obowiązku prawnego w danej sprawie administracyjnej (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., II GSK 543/09). Uwzględniając natomiast okoliczności niniejszej sprawy, tj. fakt, że skarżący, będąc jednocześnie inwestorem, który bez wymaganego pozwolenia dokonał rozbudowy obiektu budowlanego, jak i opiekunem prawnym ubezwłasnowolnionego całkowicie syna, będącego właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki, został oznaczony przez organ jako adresat decyzji, nie sposób uznać, że decyzja skierowana została do osoby nie będącej stroną w sprawie. W związku z powyższym w sprawie nie było również podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odniesieniu zaś do rzekomego skierowania decyzji z 31 stycznia 2017 r. do osoby nieżyjącej wyjaśnienia wymaga, że w niniejszej sprawie, w związku ze stwierdzeniem, że roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego zostały wykonane przez M. i J. R. bez wymaganego pozwolenia na budowę, PINB – na podstawie art. 48 u.p.b. – wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, a następnie stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. wydał postanowienie z 6 września 2016 r., którym nakazał ww. osobom wstrzymanie robót budowlanych i przedłożenie, w terminie do dnia 31 października 2016 r., stosownych dokumentów, umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. Wobec tego, że nie przedłożono wymaganej dokumentacji, brak było podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego i konieczne stało się wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę. W związku z powyższym decyzją z 31 stycznia 2017 r., której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, PINB – działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 k.p.a. – nakazał skarżącemu (w dniu wydania decyzji żona skarżącego, czyli drugi z inwestorów, już nie żyła) rozbiórkę rozbudowy budynku mieszalnego na przedmiotowej działce. Stwierdzić zatem należało, że zarzut dotyczący skierowania decyzji o nakazie rozbiórki do osoby nieżyjącej jest chybiony, ponieważ wyłączonym adresatem decyzji PINB z 31 stycznia 2017 r. był skarżący.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma Sąd I instancji, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 jak i pkt 4 k.p.a., a skarżący jest zobowiązany do wykonania decyzji o nakazie rozbiórki, albowiem jest inwestorem, który inwestycję samowolnie zrealizował i brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie.

Mając powyższe na uwadze podane, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na mocy art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.