II SAB/Łd 10/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-29	
Data wpływu	2026-01-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski /przewodniczący/
Piotr Mikołajczyk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.), Sędzia WSA Marcin Olejniczak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Prezydenta Miasta Pabianic w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adw. W. M., prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł.	
Uzasadnienie
1. A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezydent Miasta Pabianic w sprawie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wskazania jakie dokumenty znajdują się w księdze wieczystej Nr [...], którą założono dla nieruchomości oraz wskazania jaki przepis prawa nie pozwala, aby "gospodarz ulicy [...]" – Prezydent Miasta Pabianic nie miał prawa udostępnienia informacji publicznej w sprawie dokumentów znajdujących się w księdze wieczystej założonej dla nieruchomości publicznej ulicy [...].

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 3 września 2025 r. złożył w kancelarii Prezydenta Miasta Pabianic pismo dotyczące udostępnienia informacji publicznej o podstawie prawnej, tj. wskazania przepisu prawa, który zabrania Prezydentowi Miasta Pabianic poinformowania skarżącego o tym, jakie dokumenty znajdują się w księdze wieczystej nr [...]. Skarżący podniósł, że Prezydent Miasta Pabianic nie udostępnił mu żadnej informacji w tej kwestii i tym samym dopuścił się bezczynności. Skarżący do skargi załączył kserokopie pism z dnia 3 września 2025 r. oraz z dnia 28 listopada 2025 r. oraz kserokopię pisma Prezydenta Miasta Pabianic z dnia 18 września 2025 r.

2. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że dla ulicy [...] urządzona jest księga wieczysta nr [...], w której zgromadzone są dokumenty związane z tytułem własności Gminy Miejskiej P. w tym zakresie i "nie widzi podstaw i potrzeby występowania o dokumenty wnioskowane" przez skarżącego. Ponadto organ dodał, że sądy powszechne i administracyjne orzekały co do zapisów w powyższej księdze wieczystej, jak i przebiegu ulicy [...], o czym skarżący jako uczestnik postępowania miał wiedzę.

3. Pismem z dnia 1 kwietnia 2026 r. pełnomocnik skarżącego wyznaczony z urzędu oświadczył, że popiera skargę oraz wniósł o przyznanie nieopłaconych ani w całości, ani w części kosztów zastępstwa procesowego w ramach pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Jednocześnie pełnomocnik skarżącego wskazał, że przedmiot wniosku dotyczy udostępnienia informacji dotyczącej majątku Miasta P., w szczególności dokumentów dotyczących stanu prawnego tej nieruchomości, co mieści się w graniach przedmiotowych uprawnień określonych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c w związku z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pełnomocnik skarżącego wskazał, że nie zachodzą okoliczności wyłączające uprawnienie do uzyskania informacji publicznej i skarżący nie ma – wbrew stanowisku organu – formalnego uprawnienia do dokonania osobistego wglądu do dokumentów księgi wieczystej nieruchomości opisanej we wniosku, w związku z tym zwrócenie się do organu właściciela nieruchomości o udzielenie informacji w tym zakresie było uzasadnione. Pełnomocnik skarżącego podniósł, że rozważeniu podlegać powinna okoliczność, że wnioskodawca nie dochodził udostępnienia dokumentów z księgi, a jedynie informacji wskazującej jakie dokumenty znajdują się w księdze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

4. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

1. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.), [dalej: "P.p.s.a."], sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Taki przypadek ma miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 120 P.p.s.a.).

2. Art. 3 § 1 P.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1–7 i § 3 P.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Należy też zauważyć, że w przypadku skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie skierowanie do organu ponaglenia w trybie w trybie art. 37 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 – wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

3. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części na podstawie art. 151 P.p.s.a.

4. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), [dalej: "u.d.i.p."], tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Ustawa ta, wprowadzając generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, określa zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania jak również procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., na wniosek, który wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot.

Informacja publiczna stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

5. Ponadto zgodnie z orzecznictwem oraz literaturą przedmiotu, informacja publiczna to każda wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane organy władzy publicznej, jak również przez inne podmioty realizujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań o charakterze władczym oraz gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej przysługuje także tym informacjom, które – choć nie zostały wytworzone przez wskazane podmioty – dotyczą ich bezpośrednio. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, niezależnie od tego, czy zostały sporządzone bezpośrednio przez dany organ lub podmiot. Ponadto, dokumenty wykorzystywane przez podmiot w celu realizacji powierzonych mu ustawowo zadań również posiadają taki status.

6. Charakter publiczny przypisuje się informacjom związanym ze sferą działalności publicznej. O uznaniu określonej informacji za podlegającą udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej decydują jej treść i charakter, a więc kryterium rzeczowe. Należy zaznaczyć, że nie każdy dokument pozostający w dyspozycji organu stanowi informację publiczną. Przepisy ustawy mają na celu realizację konstytucyjnego prawa obywateli do dostępu do informacji dotyczących działalności władz publicznych oraz spraw publicznych, lecz nie nakładają obowiązku udostępniania wszystkich dokumentów wytwarzanych przez organy lub inne podmioty wykonujące zadania publiczne bądź zarządzające mieniem publicznym.

7. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

8. Według art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).

9. W przypadku skierowania do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej pisemnego wniosku o udostępnienie tej informacji, można wyróżnić, w zależności od okoliczności faktycznych i prawnych, następujące działania podmiotu, do którego wniosek taki został skierowany, a mianowicie podmiot ten może:

1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udostępnienia; podmiot dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (pisemnej odpowiedzi);

2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazać, że podmiot nie jest dysponentem informacji, o których udostępnienie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować wnioskodawcę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udostępnienia żądanej przez niego informacji (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.);

3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje się w formie decyzji administracyjnej;

4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez wnioskodawcę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

10. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej Sąd w pierwszej kolejności bada, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

11. W realiach niniejszej sprawy skarżący wystąpił z wnioskiem z dnia 3 września 2025 r. do Prezydenta Miasta Pabianic o wskazanie podstawy prawnej, tj. przepisu prawa, który zabrania Prezydentowi Miasta Pabianic poinformowania skarżącego jakie dokumenty znajdują się w księdze wieczystej nr [...]. Okolicznością bezsporną w sprawie jest to, iż ww. organ co do zasady jest podmiotem zobowiązanym – pod warunkiem spełnienia wynikających z u.d.i.p. przesłanek – do udostępnienia informacji publicznej.

12. W skardze skarżący wskazał, że w dniu 3 września 2025 r. złożył "pismo z intencją udostępnienia mi informacji publicznej o podstawie prawnej przepisie prawa, który zabrania Prezydentowi poinformowania mnie o tym, jakie dokumenty znajdują się w księdze wieczystej [...]".

W odpowiedzi na ww. wniosek organ pismem z dnia 18 września 2025 r. wyjaśnił skarżącemu, że zgodnie z art. 23 ustawy o księgach wieczystych i hipotece prowadzenie ksiąg wieczystych należy do właściwości sądów rejonowych, a mając na uwadze położenie nieruchomości, właściwym dla wskazanej przez skarżącego księgi wieczystej jest Sąd Rejonowy w P. i ewentualnie ta instytucja może udzielić skarżącemu informacji o dokumentach znajdujących się w tej księdze wieczystej.

Skarżący pismem z dnia 28 listopada 2025 r. ponowił wniosek i zażądał w nim podania podstawy prawnej, która zabrania organowi udzielenia skarżącemu informacji o tym, jakie dokumenty znajdują się w księdze wieczystej.

W dalszej zaś kolejności organ pismem z dnia 12 grudnia 2025 r. poinformował skarżącego, że wobec treści wniosku z dnia 28 listopada 2025 r. podtrzymuje wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 18 września 2025 r.

13. Z akt sprawy, w ocenie Sądu, jednoznacznie wynika, że skarżący wystąpił o wskazanie podstawy prawnej, tj. przepisu prawa, z którego wynika brak umocowania dla Prezydenta do wskazania skarżącemu jakie dokumenty znajdują się ww. księdze wieczystej. Wbrew zatem stwierdzeniu pełnomocnika skarżącego w piśmie z dnia 1 kwietnia 2026 r., skarżący nie wystąpił w przedmiotowym wniosku o wskazanie jakie dokumenty znajdują się w księdze wieczystej, ale o wskazanie podstawy prawnej odmowy wskazania tych dokumentów. Tu pojawia się więc zasadnicze pytanie, czy żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej.

14. Udzielając odpowiedzi na tak postawione pytanie, należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że informacje o obowiązujących przepisach prawa czy wyjaśnienie podstawy prawnej działań organu nie stanowią informacji publicznej, tym samym przepisy u.d.i.p. nie znajdują do nich zastosowania, które to poglądy skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni popiera. Wnioskowana informacja musi mieć wymiar materialny, musi odnosić się do sfery faktów istniejących na dzień występowania o nią i musi znajdować się w posiadaniu jednostki wykonującej zadania publiczne. Wyjaśnianie podstawy prawnej działań organu nie jest informacją o sprawach publicznych, nie należy bowiem do sfery faktów, tylko do kwestii prawnych. Sprowadza się do oceny zastosowania przepisów prawa (wyrok NSA z 13.06.2025 r., III OSK 1866/24; por. także np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.07.2021 r. sygn. akt II SA/Wa 557/21; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13.09.2017 r. sygn. akt II SAB/Go 52/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 4.09.2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 126/17). Również domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej (np. wyroki NSA: z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1380/12 oraz z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1963/12). Podobnie wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11; wyrok WSA w Szczecinie z 13.03.2025 r., I SAB/Sz 2/25).

15. Zważywszy przytoczone ww. poglądy orzecznictwa żądanie skarżącego wskazania podstawy prawnej w trybie u.d.i.p. nie było więc zasadne, gdyż wskazanie podstaw prawnych nie stanowi informacji publicznej. Sąd dostrzega co prawda, że zarówno z pism organu z dnia 18 września 2025 r. jak i z 12 grudnia 2025 r., jednoznacznie wynika, że to sąd powszechny może udzielić odpowiedzi w zakresie dokumentów znajdujących się w aktach księgi wieczystej, co winno skutkować przyjęciem, że organ takiej informacji udzielić nie może, że względu a właściwość sądu powszechnego. Należy przy tym zauważyć, że organ w piśmie z dnia 18 września 2025 r. wskazał, że podstawą prawną – choć jak wynika z powyższych rozważań nie był do tego zobowiązany w trybie u.d.i.p. – jest art. 23 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 341 z późn. zm.), zgodnie z którym prowadzenie ksiąg wieczystych należy do właściwości sądów rejonowych. Sąd dostrzega natomiast, że w ww. pismach organu brak jest wskazania skarżącemu wprost, że wniosek w zakresie wskazania podstawy prawnej nie może być załatwiony w trybie u.d.i.p., co stanowi niechybnie pewną wadliwość postępowania organu. Okoliczność ta nie ma jednak, zdaniem Sądu, wpływu na końcową ocenę postępowania organu udzielającego odpowiedzi na wniosek skarżącego, a to z ww. przyczyny, że żądana informacja w zakresie podania podstaw prawnych nie stanowi informacji publicznej. Z całą zaś pewnością, zdaniem Sądu, ww. okoliczność nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że organ pozostawał w bezczynności, organ bowiem na wniosek skarżącego odpowiedział, choć z pewnością nie do końca w sposób precyzyjny, a przede wszystkim taki, którego oczekiwał skarżący.

16. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił (pkt 1 sentencji wyroku).

17. O kosztach orzeczono na podstawie art. 250 § 1 P.p.s.a., przyznając kwotę 480 zł powiększoną o kwotę podatku od towarów i usług wyliczoną według stawki podatku obowiązującej dla tego rodzaju czynności na podstawie przepisów o podatku od towarów i usług, obejmującą wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone stosownie do § 23 ust. 1 pkt 1 lit. c w związku z § 4 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 87).

ds