Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Go 536/22 w sprawie ze skargi P.R. na postanowienie Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 czerwca 2022 r. nr 86/2022 w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 14 grudnia 2022 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Go 536/22, oddalił skargę P.R. na postanowienie Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z 28 czerwca 2022 r., nr 86/2022, utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z 29 kwietnia 2022 r., nr 11/PPZ/2022. Tym ostatnim postanowieniem na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1940 ze zm.) organ odmówił uchylenia postanowienia Komendanta Miejskiej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2021 r., nr 3/GPZ/2021, nakładającego na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązków wskazanych w decyzji Komendanta Miejskiej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z 23 sierpnia 2018 r., nr 21/PZ/2018.

Sąd pierwszej instancji oddalając skargę wskazał, że mimo częściowo błędnego uzasadnienia sprawy, zastosowana przez organ pierwszej instancji podstawa prawna i oba rozstrzygnięcia są zgodne z prawem. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, prawidłowo ustalono, że odmowa uchylenia postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny za niewykonanie obowiązków była następstwem ustalenia braku podstaw wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 4 oraz pkt 5 k.p.a., co wyłączało dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy, a zatem i badania jej pod kątem art. 146 § 2 k.p.a.

W skardze kasacyjnej P.R. zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wskazując na uchybienie:

- art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., poprzez nierozpoznanie istoty sprawy w zakresie zasadności zastosowania przez organ pierwszej instancji art. 146 § 2 k.p.a., polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że podstawą rozstrzygnięcia w postanowieniu z 29 kwietnia 2022 r., którego poprawność zastosowania miał oceniać organ drugiej instancji, był wskazany w jego sentencji art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie art. 146 § 2 k.p.a., który, jak wynika z treści uzasadnienia postanowienia z 29 kwietnia 2022 r., stanowił rzeczywistą podstawę jego wydania;

- art. 151 p.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżonym postanowieniem naruszony został art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędną, tj. zbyt wąską, wykładnię tego przepisu k.p.a., polegającą na przyjęciu, iż wymieniona w nim przesłanka wznowienia postępowania zachodzi jedynie w przypadku pominięcia strony i prowadzenia postępowania bez jej udziału, podczas gdy właściwe rozumienie tego przepisu obejmuje również niezawinione przez stronę niebranie udziału w poszczególnych jego czynnościach.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od Lubuskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych przez niego niezbędnych kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Lubuski Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, a granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wskazane w podstawach skargi kasacyjnej przepisy postępowania.

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Wskazać należy, że pismo skarżącego z 20 maja 2021 r., inicjujące postępowanie zakończone postanowieniem kontrolowanym w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakwalifikowane jako wniosek o wznowienie postępowania, dotyczyło jednego z etapów postępowania egzekucyjnego zakończonego wydaniem postanowienia Komendanta Miejskiej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z 17 marca 2021 r., nr 3/GPZ/2021, nakładającego na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym. Egzekwowane obowiązki wynikały z ostatecznej i prawomocnej decyzji Komendanta Miejskiej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z 23 sierpnia 2018 r., nr 21/PZ/2018, i dotyczyły usunięcia stwierdzonych uchybień w zakresie przepisów przeciwpożarowych w budynkach przy Al. 11-go listopada 91 w Gorzowie Wielkopolskim. Skarżący został powiadomiony o wszczęciu postępowania egzekucyjnego, a przesyłka zawierająca tytuł wykonawczy wystawiony 19 marca 2020 r. (nr 2/GPZ/2020), w którym zawarto pouczenie o obowiązku powiadomienia o każdej zmianie miejsca pobytu, zaadresowana na ul. [...], [...], została odebrana przez zobowiązanego 10 czerwca 2020 r.

Nałożenie grzywny w celu przymuszenia poprzedziły czynności kontrolne przeprowadzone 2 marca 2021 r., w rezultacie których ustalono, że egzekwowane obowiązki nadal nie zostały wykonane. Skarżący w nie uczestniczył w czynnościach, powołując się na nieprawidłowe zawiadomienie go o przeprowadzeniu tej kontroli przesyłka wysłaną na niewłaściwy adres (ul. [...], [...], zamiast ul. [...]), co miało go pozbawić udziału w postępowaniu.

Przechodząc do oceny dwóch sformułowanych zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że zarówno zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., jak i art. 151 p.p.s.a. powiązany z zarzutem naruszania art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. okazały się bezzasadne.

Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. We wniosku strona ma obowiązek wskazania podstaw, na których opiera swoje żądanie (art. 148 § 1 k.p.a.). Złożenie wniosku wszczyna postępowanie wstępne. Granice rozpoznania sprawy po wznowieniu postępowania wyznacza natomiast art. 149 § 2 k.p.a., według którego postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W przypadku, gdy organ ustali, że nie występuje żadna ze wskazanych we wniosku strony podstaw wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, tylko podejmuje decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Przejście do merytorycznego rozpoznania sprawy może nastąpić tylko w sytuacji stwierdzenia, że w okolicznościach sprawy występuje przyczyna wznowienia postępowania. Przed pozytywnym przesądzeniem kwestii istnienia przesłanki wznowieniowej rozważanie kierunku rozstrzygnięcia istoty sprawy jest przedwczesne i w istocie zbędne. Dopiero bowiem faza rozpoznawania istoty sprawy aktualizuje możliwości zastosowania art. 146 § 2 k.p.a., który stwierdza, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W konsekwencji zastosowania tej regulacji organ wydaje rozstrzygnięcie zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzając, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, iż w sprawie nie wystąpiły podstawy wznowieniowe. Sąd pierwszej instancji prawidłowo skontrolował przeprowadzone przez organy postępowanie szczegółowo sprawdzając, czy podnoszona przez skarżącego podstawa wznowieniowa została zweryfikowana.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na który skarżący powoływał się w piśmie z 20 maja 2021 r., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się uwagę, że przez udział strony w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć udział w całym ciągu czynności procesowych, tj. udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział w których jest przewidziany w k.p.a. Oznacza to, że ma to być sytuacja, gdy strona w ogóle nie wzięła udziału w postępowaniu, albo też, gdy nie brała ona udziału w istotnych czynnościach o charakterze przygotowawczym. Ze zgromadzonego w aktach administracyjnych materiału dowodowego, odzwierciedlającego całokształt przeprowadzonych czynności w sprawie budynków przy Al. [...] w [...] wynika natomiast, że tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła. Skarżący od samego początku wykazywał brak woli współpracy z organami, w tym utrudniał przeprowadzenie czynności kontrolno-rozpoznawczych, nie odbierając zawiadomienia o terminie ich przeprowadzenia, nie stawiając się na nie, a także nie udostępniając obiektu do kontroli. Wobec konsekwentnego uchylania się przez skarżącego od obowiązku dobrowolnego wykonania 14 obowiązków wynikających z decyzji Komendanta Miejskiej Straży Pożarnej w Gorzowie Wielkopolskim z 23 sierpnia 2018 r., wszczęto postępowanie egzekucyjne w administracji. Z mocy art. 6 § 1 u.p.e.a. na wierzycielu spoczywa bowiem prawny obowiązek podjęcia czynności przewidzianych przez ustawodawcę, zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, gdy zobowiązany uchyla się od wykonywania obowiązku. Z akt administracyjnych wynika, że przesyłka zawierająca tytuł wykonawczy, w którym zawarto pouczenie o obowiązku powiadomienia o każdej zmianie miejsca pobytu, zaadresowana na ul. [...], [...], została odebrana przez zobowiązanego 10 czerwca 2020 r., co potwierdza jego własnoręczny podpis na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Także wcześniejsza korespondencja w sprawie kierowana była do skarżącego na ww. adres i skutecznie doręczana. W toku trwającego postępowania egzekucyjnego zobowiązany nie przedstawił dowodów zrealizowania wszystkich ciążących na nim obowiązków, konsekwentnie prezentując bierną postawę i nie reagując na wezwania organu.

Należy także zauważyć, że czynności kontrolne z 2 marca 2021 r., do których nawiązywał skarżący, nie stanowiły etapu postępowania, który zakończył się wydaniem decyzji nakładającej obowiązki, lecz miały miejsce już na etapie postępowania egzekucyjnego, różniącego się swoją specyfiką od postępowania głównego. Na ich podstawie potwierdzono jedynie brak wykonania wszystkich obowiązków przez zobowiązanego, co w konsekwencji uzasadniało zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Zgodnie bowiem z art. 119 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucji dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

W świetle tych okoliczności uzasadnione jest stanowisko orzekających organów oraz Sądu pierwszej instancji, iż brak udziału skarżącego w czynnościach kontrolnych z 2 marca 2021 r. nie świadczy o tym, że skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Tym samym prawidłowo przyjęto, że w sprawie nie ziściła się podstawa wznowieniowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na przypisanie Sądowi pierwszej instancji uchybienia polegającego na zbyt wąskiej wykładni art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. sprowadzającej się do generalnego wykluczenia możliwości zastosowania tej regulacji, gdy strona nie bierze udziału bez swojej winy w określonej czynności w postępowaniu. Sąd oceniając legalność postanowienia nie tyle kierował się taką błędną wykładnią, co dokonał oceny, iż w całokształcie okoliczności sprawy odzwierciedlających udział strony w postępowaniu egzekucyjnym, kwestia doręczenia skarżącemu upoważnienia do czynności kontrolnych w dniu 2 marca 2021 r. mających na celu kolejne już sprawdzenie wykonania egzekwowanych obowiązków nie stanowi przesłanki podważającej jego udział w całym postępowaniu.

Skoro oceniono, że w sprawie nie ziściła się podstawa wznowieniowa, to wydanie postanowienia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. z powodu braku przesłanki wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. było w pełni uzasadnione.

Rozstrzygnięcie powyższych kwestii pozwala na ocenę zarzutu uchybienia art. 134 § 1 p.p.s.a., którego istota sprowadza się do wytknięcia Sądowi pierwszej instancji zaniechania oceny zastosowania przez organy art. 146 § 2 k.p.a.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że Sąd pierwszej instancji takiej oceny w istocie dokonał stwierdzając, że przywołany przepis w okolicznościach sprawy nie miał w ogóle zastosowania, albowiem kwestia jego ewentualnego zastosowania aktualizuje się tylko po przesądzeniu wystąpienia przesłanek wznowieniowych. Skoro przesądzono w okolicznościach sprawy, że nie wystąpiły, to rozważania prowadzone w tym zakresie w uzasadnieniach postanowień obu instancji były zbędne. Trafnie przy tym Sąd pierwszej instancji zauważył, że podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a organy nawiązywały w swoich rozważaniach do treści art. 146 § 2 k.p.a. w kontekście podkreślenia faktu dalszego uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązków. Przeprowadzona przez Sąd Wojewódzki kontrola legalności zakwestionowanych rozstrzygnięć była adekwatna i prawidłowo odnosiła się do oceny stanowiska orzekających organów, które stwierdziły brak wystąpienia podstawy wznowieniowej. Istota sprawy, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, została wyjaśniona. Sąd pierwszej instancji nie pominął w swoich rozważaniach kwestii związanych z art. 146 § 2 k.p.a., wyraźnie bowiem stwierdził, że wskazany przepis, wobec braku wystąpienia podstaw wznowieniowych, nie miał zastosowania w sprawie.

Sąd Wojewódzki dochodząc do uprawnionego wniosku, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., co uzasadniało oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwionej na podstawie art. 184 p.p.s.a.