Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 lipca 2010 r. sygn. akt II SAB/Łd 19/10 w sprawie ze skargi J. F. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od Prezesa Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi na rzecz J. F. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. akt II SAB/Łd [...]2/05 po rozpoznaniu skargi J.F. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że J.F. w dniu 11 maja 2010 roku złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci postanowień wraz z uzasadnieniami Sądu Rejonowego w Łodzi wydanych po uchyleniu postanowień tego Sądu i przekazaniu spraw do ponownego rozpoznania przez Sąd Najwyższy na mocy postanowień z dnia 20 stycznia [...]93 roku, sygn. akt: II CRN 146/92 i z dnia 9 czerwca [...]93 roku, sygn. akt: II CRN 52/93.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Prezes Sądu Rejonowego dla Łodzi – Widzewa w Łodzi pismem datowanym na dzień [...] maja 2010 roku wskazał, że żądane dane w postaci odpisów postanowień wraz z uzasadnieniami nie mają charakteru informacji publicznej w związku z czym do ich udostępnienia nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1[...]8 ze zm.). Uzyskanie odpisów tych orzeczeń możliwe jest jedynie po wykazaniu uprawnień procesowych wynikających z przepisów kodeksu postępowania cywilnego.

W skardze na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego dla Łodzi – Widzewa w Łodzi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J.F. wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie wskazanej informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że do dnia wniesienia skargi organ nie udostępnił informacji, nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia albo o umorzeniu postępowania. Pismo organu z dnia [...] maja 2010 roku, zdaniem strony, wywołuje ten sam skutek co decyzja odmowna, ale jest ono niezaskarżalne w trybie kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, pismem z dnia [...] maja 2010 roku skarżący został poinformowany, iż żądane przez niego dane nie mają charakteru informacji publicznej, zatem do ich udostępnienia nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej. W tej sytuacji brak było podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdyż decyzja taka jest wydawana jedynie w sytuacji gdy w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną. W przeciwnym wypadku, organ powiadania jedynie stronę o tym, że wniosek nie znajduje podstaw prawnych.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że skarżący wystąpił z wnioskiem o udostępnienie mu informacji publicznej w postaci postanowień Sądu Rejonowego wraz z uzasadnieniami. W odpowiedzi na ten wniosek organ udzielił skarżącemu pisemnej informacji wskazującej, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1[...]8 ze zm.), każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane dalej "prawem do informacji publicznej". Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 w/w ustawy). Regulacja art. 16 ust. 1 ustawy przesądza, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w formie decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż z treści przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że postępowanie w sprawie wniosku o udostępnienie takiej informacji może zakończyć w trojaki sposób. Po pierwsze, uwzględnienie wniosku następuje poprzez udostępnienie informacji, czyli czynność materialno – techniczną. Następnie, w określonych sytuacjach organ odmawia udzielenia informacji bądź umarza postępowanie w drodze decyzji administracyjnej.

Podkreślił, że organ pismem z dnia [...] maja 2010 roku powiadomił skarżącego, iż jego wniosek o udostępnienie informacji nie może zostać uwzględniony. Pismo to, zawiera wskazanie organu, który jest jego autorem, określa adresata, zawiera rozstrzygnięcie (czyli odmowę uwzględnienia wniosku), datę i podpis osoby sporządzającej to pismo.

W ocenie Sądu wojewódzkiego pismo to stanowi "ułomną decyzję administracyjną". Zgodnie bowiem z treścią wyroku NSA z dnia 20 lipca [...]81 roku, sygn. akt: SA 1163/81 (publ. OSP [...]82/9/169), pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji.

Analizując treść wskazanego pisma w kontekście zacytowanego orzeczenia, Sąd I instancji stwierdził, że pismo organu z dnia [...] maja 2010 roku stanowi rozstrzygnięcie w sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji uznał, że postępowanie w sprawie zostało zakończone przez organ. Organ ten tym samym nie pozostaje w bezczynności.

Skarżący w treści swojej argumentacji wskazywał, iż pismo to nie stanowi decyzji, bowiem nie zawiera pouczenia o dopuszczalności, terminie i sposobie wniesienia odwołania. Brak takiego pouczenia pozbawił stronę możliwości kwestionowania treści tego pisma.

Ustosunkowując się do powyższego Sąd I instancji podkreślił, że brak pouczenia nie pozbawia strony możliwości kwestionowania danego rozstrzygnięcia. Owszem, strona po otrzymaniu rozstrzygnięcia, które nie zawiera pouczenia nie miała wiedzy o prawie wniesienia danego środka odwoławczego. Tym niemniej strona mogła starać się o przywrócenie terminu do wniesienia tegoż środka. Zaniechanie pouczenia stanowić może bowiem podstawę argumentacji tegoż wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dodał, iż w niniejszej sprawie rozstrzygał tylko kwestię bezczynności organu, poza zakresem zainteresowania Sądu pozostała kwestia merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.F., zaskarżając go w całości, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.

1) art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwanej dalej w skrócie u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie stwierdził bezczynności Prezesa Sądu Rejonowego dla Łodzi - Widzewa w Łodzi, zwanego dalej w skrócie Prezesem Sądu, pomimo tego, że do chwili wydania zaskarżonego wyroku Prezes Sądu, naruszając prawo skarżącego do uzyskania informacji publicznej, nie udostępnił mu posiadanych orzeczeń Sądu Rejonowego w Łodzi, stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p, o udostępnienie których skarżący wystąpił do Prezesa Sądu we wniosku z dnia 11 maja 2010 r.;

2) art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż przesłankę wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowić może okoliczność, że żądana we wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Tymczasem prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów prawa prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może zostać wydana w sytuacji, gdy żądana we wniosku informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu powołanego wyżej przepisu u.d.i.p., a jednocześnie prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, bądź ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W konsekwencji Sąd uznał, że prawnie dopuszczalnym jest wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej, nie zważając na treść art. 156 § 1 pkt 2 kpa;

3) art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na stwierdzeniu, że pismo Prezesa Sądu z dnia [...] maja 2010 r. znak nosiło cechy decyzji administracyjnej. Treść wskazanego pisma prowadzi tymczasem do jednoznacznego wniosku, że nie zawiera ono niezbędnych elementów decyzji administracyjnej, określonych w art. 107 § 1-3 K.p.a., w tym rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Dodać należy, że intencją Prezesa Sądu nie było wydanie decyzji administracyjnej w sprawie odmowy udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, czemu Prezes Sądu dał wyraz w odpowiedzi na skargę z dnia 2 czerwca 2010 r.

Ponadto skarżący zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszeni przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób ogólnikowy oraz nie przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób pełny i rzetelny przesłanek, które uzasadniały stwierdzenie przez Sąd braku bezczynności Prezesa Sądu, co uniemożliwia ocenę poprawności twierdzeń przyjętych przez Sąd oraz skutkuje niemożnością dokonania kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Sąd nie wypowiedział się w kwestii poglądu Prezesa Sądu, zgodnie z którym u.d.i.p nie miała w stanie faktycznym sprawy zastosowania, wobec czego bezpodstawnym było wydanie przez tenże organ decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, co dla oceny zasadności skargi miało zasadnicze znaczenie;

2) art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku stosownej analizy treści art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Sąd, pomimo uznania pisma Prezesa Sądu z dnia [...] maja 2010 r. za decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nie przeprowadził wywodu na temat dopuszczalności wydania na gruncie u.d.i.p decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że żądana we wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Tymczasem wykładnia wskazanych przepisów prawa prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na wystąpienie wskazanej wyżej okoliczności jest pozbawione podstawy prawnej;

3) art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 149 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez niestwierdzenie bezczynności Prezesa Sądu w zakresie realizacji wniosku skarżącego z dnia 11 maja 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej, pomimo zaistnienia przesłanek do wydania takiego rozstrzygnięcia.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ), określanej dalej jako Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają zarzuty kierowane pod adresem zaskarżonego wyroku.

W niniejszej sprawie zarzuty te są uzasadnione.

Przede wszystkim trafne są zarzuty naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi art. 141 § 4 i art. 149 Ppsa

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia kwestii mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie, czy informacja żądana przez skarżącego miała charakter informacji publicznej. Odpowiedz na to pytanie determinuje ocenę w zakresie czy Prezes Sądu Rejonowego dla Łodzi – Widzewa pozostawał w bezczynności.

Przede wszystkim przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a, ustawodawca powierzył sądom administracyjnym kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na indywidualne akty i czynności (art. 3 § 2 pkt 1 - 4 P.p.s.a), jak i bezczynność organów w tym zakresie (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). Skarga na bezczynność przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i określone postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się przy tym, że bezczynność organu zachodzi, gdy nie dotrzymuje on terminu załatwienia sprawy, a także w przypadku odmowy wydania stosownego aktu czy podjęcia czynności, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga podjęcia takich działań.

Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze - powinien on zbadać, czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. Ponadto zobowiązany jest rozważyć, czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem doń skargi został wyczerpany. Następnie, o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, sąd musi ustalić, czy organowi administracji można przypisać bezczynność rozumianą jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Powyższe rozważania i ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w pisemnych motywach podjętego przez sąd orzeczenia.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął, że pismo Prezesa Sądu z dnia [...] maja 2010r. stanowi decyzję administracyjną w sprawie z wniosku o udostępnienie informacji publicznej i dlatego organ nie pozostaje w bezczynności. Wcześniej Sąd prawidłowo odnotował, że na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. Nr. 112, poz. 1[...]8 ze zm ) decyzje administracyjne wydawane są tylko w dwóch sytuacjach, pierwsza to odmowa udostępnienia informacji publicznej, druga to umorzenie postępowania.

To trafne spostrzeżenie nie przeszkodziło jednak w uznaniu pisma Prezesa Sądu Rejonowego dla Łodzi – Widzewa z dnia [...] maja 2010r., z którego wynika, że żądana przez wnioskodawcę informacja nie stanowi informacji publicznej za decyzję administracyjną. Doprowadziło to Sąd do przyjęcia, że także w sytuacji gdy żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, odmowa jej udzielenia następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Pogląd taki jest nieprawidłowy, także w świetle wcześniejszych twierdzeń samego Sądu.

Zgodnie z art.16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

W innych przypadkach ustawa nie przewiduje, aby istniał obowiązek załatwienia wniosku decyzją administracyjną.

Niezgodne z prawem jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uznające pismo z dnia [...] maja 2010r. za decyzję administracyjną, którą załatwiony został wniosek skarżącego.

Należy przypomnieć, że z /wym pisma jednoznacznie wynika, że zdaniem Prezesa Sądu żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej. Skoro tak, to brak było podstaw do potraktowania pisma z dnia [...] maja 2010r. za decyzję administracyjną, czym naruszono art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji w ogóle nie zajął się oceną charakteru informacji żądanej przez skarżącego, podczas gdy informacja ta niewątpliwie posiada walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 art. 6 ust. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Treść orzeczenia sądu nie tylko stanowi, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, ale stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a będąc rodzajem informacji dotyczącej treści i postaci dokumentów urzędowych, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji z uwagi na ochronę tajemnic ustawowo chronionych. Jednakże jeśli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. W zależności od rodzaju tajemnicy wnioskodawcy służy wówczas, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, bądź skarga do sądu administracyjnego, bądź powództwo do sądu powszechnego (art. 22 ustawy).

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji przybiera, jak wskazano powyżej, procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że w tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli informacji zgodnej z wnioskiem. Przedstawienie informacji zupełnie innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji zupełnie wymijającej, może powodować jego uzasadnione wątpliwości co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi.

Analiza pisma z dnia [...] maja 2010r, jakie Prezes Sądu Rejonowego dla Łodzi – Widzewa przesłał do skarżącego, wykazuje, że nie jest ono decyzją odmawiającą udostępnienia informacji publicznej ( w jego treści wyraźnie wskazuje się, że żądana informacja nie jest informacją publiczną ). Nie jest też odpowiedzią uwzględniającą wniosek skarżącego.

W świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej organ pozostawał więc w zwłoce, toteż Sąd winien zobowiązać Prezesa Sądu Rejonowego do załatwienia wniosku skarżącego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa w zw. z art.203 pkt. 1 Ppsa i § 14 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr. 163, poz.1349 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.