Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant: specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia "[...]" w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 454/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2015 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 13 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. VII SA/Wa 454/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w O. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: organ I instancji) w postanowieniu z [...] października 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4, w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 31 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] w O. (dalej: Stowarzyszenie), odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych zespołu budowlanego obejmującego kamienice przy ul. M. [...] oraz P. [...] wraz z oficynami [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że Stowarzyszenie [...], we wniosku o wszczęcie postępowania nie wyjaśniło, na czym miałby polegać interes społeczny w uwzględnieniu jego żądania o wszczęcie z urzędu postępowania, poza ogólnikowym stwierdzeniem, że ww. zespół jest zabytkiem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i odpowiada definicji art. 3 pkt 13 tej ustawy. Stowarzyszenie nie podało żadnych nowych okoliczności, które uzasadniałyby ponowne rozpatrywanie sprawy dotyczącej wartości zabytkowej budynków, tym razem w odniesieniu do historycznego zespołu budowlanego, jaki zawsze tworzą budynki w zabudowie pierzejowej. Tym samym Stowarzyszenie nie spełniło przesłanek określonych w art. 31 k.p.a.

Stowarzyszenie [...] w O. złożyło zażalenie na postanowienie organu I instancji z [...] października 2014 r. nr [...]. Uzasadniając zażalenie wskazano, że postanowienie zostało oparte o wcześniejsze decyzje o odmowie dokonania indywidualnych wpisów do rejestru zabytków budynków składających się na ww. zespół (bez oficyn), a także w oparciu o opinie Narodowego Instytutu Dziedzictwa (dalej: NID) dotyczące ww. budynków, z których wynika, że prezentują one typowe przykłady kamienic czynszowych o dość niskim standardzie, jakie powszechnie wznoszone były w II połowie XIX w.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: organ odwoławczy) w postanowieniu z [...] stycznia 2015 r., znak [...], działając na podstawie art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz. U. 2014 poz. 1446, dalej: u.o.z.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu zażalenia Stowarzyszenia [...] w O., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji z [...] października 2014 r. Nr [...].

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił zdanie organu I instancji, że wskutek przekształceń urbanistycznych zespół przedmiotowych budynków utracił wartości zabytkowe, które mogłyby predestynować go do objęcia ochroną prawną, jako zabytku wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków. Organ odwoławczy jednocześnie podkreślił, że organ I instancji wydanymi wcześniej decyzjami odmówił wpisania do rejestru zabytków kamienic przy ul. P. [...] oraz przy ul. M. [...] w. W. W ocenie organu odwoławczego, brak jest zatem interesu społecznego we wszczęciu postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków historycznego zespołu budowlanego obejmującego kamienice przy ul. M. [...] oraz P. [...] wraz z oficynami [...].

Stowarzyszenie [...] w O. wniosło skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2015 r. zarzucając naruszenie:

- art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego polegającego na podjęciu działań zmierzających do zachowania zespołu budowlanego o wartości historycznej, artystycznej i naukowej;

- art. 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy, w szczególności brak należytej analizy argumentów podniesionych w zażaleniu.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podkreśliło, że przedmiotowy zespół budynków jest zespołem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 13 u.o.z., bowiem budynki tworzą powiązaną przestrzennie grupę, która powstała w 1888 r. jako jedna inwestycja R. S., pod kierunkiem mistrza budowlanego O. F.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) oddalając skargę Stowarzyszenia w uzasadnieniu wyroku z 13 listopada 2015 r., sygn. VII SA/Wa 454/15 wskazał, że w słusznej ocenie organów, za wszczęciem na wniosek Stowarzyszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego nie przemawiał interes społeczny. Zdaniem Sądu I instancji, bieg wydarzeń, wskazuje na rzeczywisty zamiar organizacji społecznej chcącej, uchylić skutki prawne wcześniej prowadzonego postępowania. Jednak działania te nie mogą pozostawać w interesie społecznym, skoro miałyby polegać na ponownym żądaniu wszczęcia takiego samego postępowania, w istocie na tej samej podstawie faktycznej i prawnej. Postępowania wcześniej prowadzone zakończyły się decyzjami ostatecznymi odmawiającymi wpisu do rejestru zabytków budynków przy ul. P. [...] i M. [...] we [...]. Organ dokonał już uprzednio analizy wartości zabytkowych tych budynków, co rzutuje bezpośrednio na możliwość uznania za zabytki zespołu tych budynków. Zdaniem Sądu I instancji, interes społeczny nie może być rozumiany jako sposób kontestowania działań organu ustawowo powołanego do ochrony zabytków, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostają decyzje wydane przez ten organ, odmawiające wpisania do rejestru zabytków ww. budynków.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r. pr. J. S. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania:

- "art. 137 § 4 ustawy Prawo z dnia 25.07.2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.", poprzez brak należytego wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności brak wyjaśnienia przyczyn, dla których żądane przez Stowarzyszenie postępowanie nie mogło być wszczęte w sytuacji, gdy jego przedmiot jest zupełnie różny od przedmiotów postępowań prowadzonych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w 2014 r., jak również poddanie w wątpliwość trafności twierdzeń podnoszonych przez Stowarzyszenie, a to ze względu na małą liczbę jego członków;

- art. 7 k.p.a. poprzez brak ustalenia, że przedmiot wnioskowanego przez Stowarzyszenie postępowania jest zupełnie różny od przedmiotów postępowań prowadzonych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w 2014 r.,

- 31 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia interesu społecznego polegającego na działaniach zmierzających do ochronienia zabytkowego zespołu budowlanego ze względu na jego wartości historyczne i artystyczne, które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania, albowiem wydane rozstrzygnięcie nie uwzględnia okoliczności faktycznych, istotnych dla sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia "MKiDN" w sytuacji, gdy doszło do oczywistego naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania art. 7 k.p.a. oraz art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., mających istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonego postanowienia "MKiDN" w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

"- które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o niedokładnie ustalony stan faktyczny, a ponadto naruszenia te nie pozwalają w pełni zrozumieć przesłanek, którymi kierował się Sąd l instancji, wydając zaskarżony wyrok";

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 4 pkt 1 i pkt 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad

zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446, dalej: u.o.z., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku działań organizacyjnych i prawnych

zmierzających do trwałego zachowania zespołu budowlanego, położonego we

W. przy ul. M. [...] oraz P. [...] wraz z oficynami, a

także do zapobieżenia zniszczeniu przedmiotowego zespołu;

- art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, u.o.z. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na

braku działań zmierzających do ochrony przedmiotowego zespołu bez względu na

stan jego zachowania.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku opiera się głównie na tym, że w obrocie prawnym funkcjonują ostateczne decyzje [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków orzekające o niewpisaniu do rejestru zabytków budynków przy ul. M. [...], P. [...]. Stowarzyszenie wnioskowało o wszczęcie z urzędu postępowania o wpis do rejestru zabytków zespołu budowlanego, złożonego z ww. budynków oraz oficyn. Oficyny te położone są we W. przy ul. P. [...] (potwierdza to treść księgi wieczystej [...]). W obrocie prawnym nie ma żadnych decyzji wydanych w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków budynków przy ul. P. [...], nie były one przedmiotem żadnych oględzin (jak wynika z kopii notatki służbowej z 11 lutego 2014 r., a zatem nie wiadomo, jakie dodatkowe wartości historyczne, artystyczne lub naukowe wnoszą one do zespołu. Według skarżącego kasacyjnie, przedmiot postępowania jest zupełnie różny od przedmiotów postępowań prowadzonych przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w 2014 r.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, organy ochrony zabytków, nie wszczynając wnioskowanego postępowania, dopuściły się również naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie wszczynając bowiem tego postępowania, narażają przedmiotowy zespół na rozbiórkę, co jest sprzeczne z art. 4 pkt 1 i pkt 3 u.o.z. oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, u.o.z. Brak zatem wszczęcia wnioskowanego postępowania zmierzającego do objęcia zespołu wpisem do rejestru zabytków i tym samym uchronienia go przed rozbiórką oznacza brak działań zmierzających do zapewnienia warunków organizacyjnych i prawnych umożliwiających trwałe zachowanie tegoż zabytku, a także udaremniania jego zniszczenie, co w konsekwencji jest sprzeczne z art. 4 pkt 1 i pkt 3 u.o.z.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, przedmiotowy zespół jest zabytkowym zespołem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 13 u.o.z., bowiem wchodzące w jego skład budynki są ze sobą powiązane przestrzennie, jak również łączy je czas powstania (budynki powstały w 1888 r. jako jedna inwestycja R. S., pod kierunkiem mistrza budowlanego O. F.). Brak zatem wszczęcia wnioskowanego postępowania zmierzającego do objęcia zespołu wpisem do rejestru zabytków i tym samym uchronienia go przed rozbiórką jest również sprzeczne z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, u.o.z.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Na wstępie wyjaśnić należy, że obie podstawy kasacyjne nie zostały przez autora skargi kasacyjnej prawidłowo sformułowane.

Chcąc podnieść zarzuty uchybienia przepisom proceduralnym strona powinna uwzględnić przy konstruowaniu takich zarzutów, że w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., podstawa kasacyjna obejmująca zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczna, tj. prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jedynie w przypadku, gdy zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., której nie przedstawiono w skardze kasacyjnej uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, powinna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu.

Oceniając natomiast sposób sformułowania zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego wskazać należy, że całkowicie pozbawiony jest podstaw zarzut naruszenia art. 137 § 4 p.p.s.a. Zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej powołano błędną datę uchwalenia ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto uzasadnienie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 137 § 4 p.p.s.a. jest całkowicie oderwane od treści tego przepisu. Wskazać należy, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji autora tego środka zaskarżenia i domyślać się, naruszenie jakich przepisów zamierzał czy powinien skutecznie zarzucić sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest też uprawniony do jakiegokolwiek korygowania zarzutów kasacyjnych, czy też ich uściślania lub modyfikowania. Skarga kasacyjna musi zawierać prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Tych wymogów autor skargi kasacyjnej nie spełnił.

Nie zasługiwał na uwzględnienie samoistny zarzut dotyczący naruszenia art. 7 i 31 § 1 pkt 1 k.p.a. gdyż Sąd I instancji nie stosował tych przepisów.

Pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że doszło do oczywistego naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. Prawidłowo ocenił Sąd I instancji, który wskazał, że rzeczywistym zamiarem Stowarzyszenia jest uchylenie skutków prawnych wcześniej prowadzonego postępowania. Słusznie argumentuje Sąd I instancji, że działania te nie mogą pozostawać w interesie społecznym, skoro miałyby polegać na ponownym żądaniu wszczęcia takiego samego postępowania, w istocie na tej samej podstawie faktycznej i prawnej. Przypomnieć należy za Sądem I instancji, że postępowania wcześniej prowadzone zakończyły się decyzjami ostatecznymi odmawiającymi wpisu do rejestru zabytków budynków przy ul. P. [...] i M. [...] we [...]. Organ dokonał zatem uprzednio analizy wartości zabytkowych tych budynków, co miało bezpośredni wpływ na możliwość uznania za zabytki zespołu tych budynków w niniejszym postępowaniu. Zgodnie z definicją ustawową, nieruchomość będąca zabytkiem może obejmować części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 u.o.z.). Historyczny zespół budowlany obejmuje powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcję, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Istotne znaczenie ma to, że w postępowaniach wcześniej prowadzonych, które zakończyły się decyzjami ostatecznymi odmawiającymi wpisu do rejestru zabytków budynków przy ul. P. [...] i M. [...] we [...] organ dokonał analizy wartości zabytkowych, które ustawodawca przewidział zarówno w treści definicji ustawowej zabytku jak również w definicji ustawowej historycznego zespołu budowlanego. W istocie Stowarzyszenie w toku postępowania przed organami administracji oraz przed Sądem I instancji wskazywało na wartości zabytkowe nie historycznego zespołu budowlanego, lecz na wartości zabytkowe budynków w stosunku do których zostały wydane decyzje o niewpisaniu tych budynków do rejestru zabytków. Skarżący kasacyjnie występując z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania o wpis do rejestru zabytków historycznego zespołu budowlanego złożonego z budynków oraz oficyn nie wskazał, jakie wartości zabytkowe posiadają oficyny, które wraz z budynkami tworzą historyczny zespół budowlany zgodnie z treścią art. 3 pkt 13 u.o.z.

Nie można uznać w okolicznościach niniejszej sprawy, że w interesie społecznym leży kwestionowanie ostatecznych decyzji administracyjnych odmawiających wpisania do rejestru zabytków budynków poprzez składanie nowych wniosków o wpis do rejestru zabytków historycznego zespołu budowlanego złożonego w zasadniczej części z przedmiotowych budynków w odniesieniu do których wydano ostateczne decyzje odmawiające wpisania ich do rejestru zabytków. Wniosek o wpis do rejestru zabytków historycznego zespołu budowlanego powinien uwzględniać wszystkie elementy definicji ustawowej przedstawionej w art. 3 pkt 13 u.o.z., a nie tylko te, które dotyczą pojedynczego zabytku nieruchomego. Skarżący kasacyjnie nie wykazał istotnych i ważnych z punktu widzenia interesu społecznego wartości, które przedstawia przedmiotowy historyczny zespół budowlany. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, według którego z wydanych rozstrzygnięć ewidentnie wynika, że brak jest interesu społecznego we wszczynaniu na wniosek Stowarzyszenia [...] w O. z 15 sierpnia 2014r., postępowania administracyjnego o wpisanie do rejestru zabytków zespołu kamienic we [...].

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego obejmujące art. 4 pkt 1 i pkt 3 u.o.z. oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, u.o.z. Sposób, w jaki zostały przytoczone i uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia ww. przepisów prawa materialnego nie pozwala na jego uwzględnienie, ani na nawet na ich wnikliwą analizę, zostały one bowiem sformułowane w sposób mało czytelny. Nie sposób ze skargi kasacyjnej wywnioskować, na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie ww. przepisów prawa materialnego. Wskazując na wnioski wynikające z uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach), liberalizującej dotychczasowe stanowisko NSA co do formułowania podstaw kasacyjnych i skutku niepowiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji publicznej z zarzutem naruszenia prawa przez sąd I instancji, nie można odstąpić od egzekwowania podstawowych wymogów związanych z formułowaniem zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty te nie mogą być na tyle ogólnikowe, by zmuszały sąd do domniemywania intencji strony i zastępowania jej we wskazywaniu chociażby wpływu danego naruszenia na wynik sprawy. Taka sytuacja zaś ma miejsce w niniejszej sprawie.

Pominąwszy już nawet formalne niedostatki zarzutu naruszenia prawa materialnego, bez wątpienia prawidłowe było uznanie przez WSA w Warszawie że organ administracji publicznej jest obowiązany w procesie ważenia interesu społecznego i statutowych celów organizacji społecznej uwzględnić także interes strony. Przede wszystkim jednak nie można oderwać tej oceny od faktów obiektywnych, mających skutek prawny, a zatem istnienia ostatecznych decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...].

Wskazać bowiem należy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonują ostateczne decyzje orzekające o niewpisaniu do rejestru zabytków budynków przy ul. P. [...] i M. [...], kolejne postępowanie dotyczące historycznego zespołu budowlanego w skład którego wchodzą te budynki oraz ich oficyny staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tych decyzji. Przesądzające znaczenie w niniejszej sprawie ma nie treść wniosku Stowarzyszenia, w którym zwrócono się o wszczęcie z urzędu postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych zespołu budowlanego obejmującego kamienice przy ul. M. [...] oraz P. [...] wraz z oficynami we [...], lecz to, że organ prowadził już postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków budynków przy ul. P. [...] i M. [...], zakończone decyzjami nr [...], orzekając w każdym przypadku o niewpisaniu budynków do rejestru zabytków. Mimo, że przedmiotem postępowania były indywidualne budynki, to w uzasadnieniu decyzji wówczas wydanych wskazano, za opiniami NID Oddział Terenowy we [...], że powojenne zmiany w zabudowie kwartałowej ulic P. – M. spowodowały utratę wartości zabytkowych zabudowy tego rejonu miasta.

Niedopuszczalne jest, aby w obrocie prawnym były dwie decyzje wydane dla tej samej nieruchomości, rozstrzygające w przedmiocie jej wartości zabytkowej. Dotyczy to również sytuacji, w której pojedynczy budynek wchodzi w skład historycznego zespołu budowlanego (art. 3 pkt 13 u.o.z.). Ponowne rozstrzyganie tej samej sprawy stanowi naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) i nie leży w interesie społecznym. W piśmiennictwie wskazano, że "Jednym z zasadniczych aspektów problematyki interesu społecznego jest potencjalna, zawarta w istocie zjawiska interesu społecznego konfliktowość w stosunku do innych celów i wartości określonych w ustawodawstwie. W niniejszej sprawie taką wartością jest zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.).

Jest to jedna podstawowych zasad postępowania administracyjnego i oznacza że wzruszenie decyzji ostatecznej, tj. uchylenie lub jej zmiana, stwierdzenie nieważności decyzji oraz wznowienie postępowania, może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. i to przy założeniu, że usunięcie określonego rodzaju wady może nastąpić wyłącznie we właściwym trybie. Wobec tego, w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustaleń zawartych we wcześniejszej ostatecznej decyzji, w odniesieniu do tego samego przedmiotu, organ nie może dojść do wniosków przeciwnych niż zawarte w tejże wcześniejszej i ostatecznej decyzji. Decyzje ostateczne o niewpisaniu przedmiotowych budynków do rejestru zabytków mają powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.