Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlk. z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Go 181/21 w sprawie ze skargi H. C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od H. C. na rzecz Gminy [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Go 181/21 oddalił skargę H. C. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. H. C. (dalej: "skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: "organ") z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie, mianowicie czy:

1. Gmina [...] zlecała w 2021 r. wykonanie jakichkolwiek badań na okoliczność wykazania jakości wykonanych robót przy budowie boisk przy ul. [...] w [...]. Jeśli tak to proszę o przesłanie kopii tych badań.

2. Gmina [...] prowadziła korespondencję mailową lub w formie papierowej z projektantami budowy boiska przy ul. [...] w [...]. Jeśli tak to proszę o przesłanie kopii tych badań.

Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał drogę mailową lub pisemną na wskazany adres zamieszkania, pozostawiając wybór organowi.

Wójt Gminy [...] w udzielonej stronie odpowiedzi z dnia 17 sierpnia 2021 r. wskazał, że Gmina [...] w 2021 r. zlecała wykonanie badań gruntów warstw wegetacyjnych przy realizacji zadania pod nazwą "Remont boiska piłkarskiego w [...]" przy ul. [...] w [...]. Organ podał, że wyniki badań mają charakter roboczy i stanowią element wypracowania ostatecznego stanowiska przez Gminę [...] i mają na celu weryfikację badań wykonanych przez wykonawcę robót, w związku z powyższym nie są one informacją publiczną i stanowią tzw. dokument wewnętrzny, który nie podlega udostępnieniu. Wójt Gminy [...] jednocześnie poinformował, że w trakcie procesu inwestycyjnego Gmina [...] prowadzi korespondencję z biurem projektowym, która to korespondencja posiada charakter roboczy i nie podlega udostępnieniu.

H. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, iż zawarty w piśmie skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r. wniosek we wskazanym powyżej zakresie nie był wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Nadto zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Należy wskazać, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d u.d.i.p.). Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych.

W ocenie Sądu fakt, że wykonana ekspertyza która niewątpliwie służyła realizacji celu publicznego, nie przesądza o tym że stanowi ona informację publiczną. Ekspertyzy zewnętrzne obejmujące swym zakresem analizy, poglądy czy wnioski ich twórców, stanowiące pewien proces/etap przydatny do przyjęcie przez organ stanowiska w sprawie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero na podstawie wyników przedmiotowej ekspertyzy, stosownie do okoliczności, można stwierdzić prawidłowość wykonanych robót albo też uchybienia w przedmiotowym zakresie. Wyniki ekspertyzy stanowią więc materiał, na podstawie którego, mogą być podejmowane kolejne działania przez Gminę [...] służące sprawdzeniu realizacji inwestycji przez wykonawcę (skarżącego). Ekspertyza nie przesądza o kierunku działania organu, co pozwoliłoby zakwalifikować przedmiotowe dane jako informacje publiczne. Dokumentacja służy zgromadzeniu niezbędnych materiałów i nie zawiera wiążących rozwiązań co do sposobu załatwienia sprawy - wykonywania zadań publicznych przez gminę. Należy również podzielić stanowisko organu, że wnioskowana przez skarżącego korespondencja z biurem projektowym ma charakter wyłącznie dokumentów wewnętrznych, niewiążących w żaden sposób organ, służących jedynie uzgadnianiu stanowiska organu odnośnie sposobu i prawidłowości wykonywania prac. Wymaga podkreślenia, że wnioskowana dokumentacja nie jest wyrazem stanowiska organu, nie jest skierowana do podmiotów zewnętrznych, a tym samym jest pozbawiona jakiegokolwiek waloru oficjalności. Nie każdy dokument będący w posiadaniu czy też wytworzony przez podmiot publiczny ma charakter dokumentu urzędowego. Za dokument taki nie sposób uznać skierowanego do organu administracji dokumentu prywatnego (a takim jest ekspertyza), czy też wytworzonego przez podmiot publiczny dokumentu roboczego, koncepcyjnego, wytworzonego tylko na potrzeby danego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2021 r., III OSK 4155/21, CBOSA). Zważyć trzeba, że celem ustawy nie jest zaspokojenie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, na potrzeby toczących się postępowań sądowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, CBOSA). Stwierdzić należy, że żądana przez H. C. dokumentacja (ekspertyza i korespondencja) nie stanowi informacji publicznej.

Sąd I instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r., nie dotyczył informacji publicznej, a zobowiązany podmiot udzielił wnioskodawcy odpowiedzi w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji nie można zatem uznać, że Wójt Gminy [...] pozostawał w bezczynności. Z powyższych względów Sąd uznał, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") podlegała oddaleniu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł H. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 zd. 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku na podstawie niekompletnych akt sprawy,

2. naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku będącego przedmiotem oceny przez Sąd I instancji nie jest udostępnienie informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jako nieuzasadniony ocenić należy zarzut naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 2 zd. 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..)". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 p.p.s.a.). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków lub oparł rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Należy przy tym odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych. Okoliczność, że ocena żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2021 r. przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu.

Natomiast organ przekazał WSA w Gorzowie Wielkopolskim całość zgromadzonych w sprawie akt. Zauważyć przy tym należy pewną specyfikę dotyczącą akt z zakresu dostępu do informacji publicznej. Otóż postępowanie to w swej istocie jest odformalizowane i nie ma potrzeby zakładania typowych dla jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego akt sprawy, a na akta sprawy dotyczącej dostępu do informacji publicznej składają się zazwyczaj wniosek strony oraz udzielona na niego odpowiedź organu. Rzadziej obejmują one dodatkowo jakąś szerszą korespondencję pomiędzy wnioskodawcą a podmiotem, do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej.

Niezasadny jest także zarzut naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 2 u.d.i.p. poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku będącego przedmiotem oceny przez Sąd I instancji nie jest udostępnienie informacji publicznej.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie w zasadzie nie kwestionuje wykładni wskazanych przepisów. Można jedynie domyślać się, że być może skarżącemu kasacyjnie chodzi o postać niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów - przede wszystkim co do okoliczności związanych z przyjętym w sprawie przez Sąd I instancji stanem faktycznym tj. uznaniem, że jego wniosek z dnia [...] sierpnia 2021 r. nie dotyczy informacji publicznej. Zatem strona skarżąca kasacyjnie próbuje za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego, również jako podstawę niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12;

wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Tymczasem skarżący w niniejszej sprawie nie zakwestionował skutecznie przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.