II SA/Łd 754/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-11-09	
Data wpływu	2012-08-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Grzegorz Szkudlarek
Joanna Sekunda-Lenczewska /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Wojciechowski	
Symbol z opisem	6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 91 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1996 nr 13 poz 74; art. 18 ust. 2 pkt 8; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 1997 nr 9 poz 43; art. 4 ust. 1 pkt 2; Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 94;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2010 nr 17 poz 95; art. 4, art. 13 pkt 2; Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.
Dz.U. 1990 nr 21 poz 123; art. 26 ust. 2 pkt 3; Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 3 par. 2 pkt 5, 147 par. 1, 50 par. 1, art. 53 par. 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 9 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Nina Krzemieniewska - Oleszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w P. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za włączenie się do gminnych sieci wodociągowych i kanalizacyjnych 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.	
Uzasadnienie
Skargą z dnia 29 czerwca 2012r. Prokurator Rejonowy w P. zaskarżył uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia opłat za włączenie się do gminnych sieci wodociągowych i kanalizacyjnych.

Prokurator ww. uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa tj. art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1996r., nr 13, poz. 4 ze zm.) poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia opłat za podłączenie do sieci kanalizacyjnej w postaci jednorazowej opłaty, podczas gdy przepisy te nie mogą stanowić podstawy do nałożenia obowiązku ponoszenia jakichkolwiek opłat na rzecz gminy w związku z budową lub podłączeniem do gminnej sieci kanalizacyjnej.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, iż zaskarżona uchwała w § 1 określa zasady finansowania inwestycji polegającej na włączeniu się do gminnych sieci wodociągowych lub kanalizacyjnych na terenie gminy W., określając, iż powyższa czynność podlega opłacie w wysokości 1.340 zł dla sieci wodociągowej i 1.200 zł dla sieci kanalizacyjnej.

W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera ogólne określenie adresata - poprzez wskazanie jego cech jako "osób i jednostek zamierzających korzystać z kanalizacji", nie wymieniając go z nazwy, zaś dyspozycja określa postępowanie adresata i ma zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności, stanowi podstawę do pobierania opłaty za każdorazowe podłączenie się do sieci kanalizacji sanitarnej.

Następnie Prokurator powołując się na art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stwierdził, iż powołane w podstawie prawnej ww. uchwały przepisy nie mogą stanowić podstawy do nałożenia na osoby i jednostki zamierzające korzystać z kanalizacji obowiązku finansowania budowy kanalizacji oraz ponoszenia opłat za podłączenie się do gminnej sieci kanalizacyjnej, gdyż w okresie uchwalenia przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do samoistnego wprowadzenia tego rodzaj u opłat. Z istoty upoważnienia wynika, że musi być ono wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Winno przy tym określać materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego oraz organy kompetentne do jego wydania, a także regulować inne kwestie związane z wydaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Natomiast art. 18 ustawy ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy i ma walor przede wszystkim wewnątrzorganizacyjny.

Następnie Prokurator podniósł, iż ustalone zakwestionowaną uchwałą opłaty mają cechy jednostronnie nałożonej na obywateli daniny publicznej. Tymczasem w okresie uchwalania przedmiotowej uchwały nie było przepisów ustawowych, które upoważniałyby gminę do wprowadzenia takich opłat. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Prokurator stwierdził, iż skoro żaden z powołanych w uchwale jako podstawa prawna przepisów w ogóle nie zawierał upoważnienia do wydawania aktów prawa miejscowego, to tym bardziej nie mógł upoważniać do nałożenia na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia świadczeń publicznych w drodze aktu prawa miejscowego. Zaskarżona uchwała Rady Gminy ustalająca zasady partycypacji w kosztach inwestycji nakłada w istocie na każdego (co do zasady) obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie osoby, które wykazują zamiar korzystania z kanalizacji sanitarnej oraz wykażą w przyszłości zamiar podłączenia do sieci kanalizacyjnej, a uchwała realizację tego zamiaru uzależnia od określonego zachowania w postaci uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty, o czym stanowi § 1 ww. uchwały. Zważywszy, iż adresaci uchwały zostali określeni generalnie, uchwała wskazuje powinne zachowanie i dotyczy sytuacji powtarzalnych, to kwestionowanej uchwale nie można odmówić charakteru aktu prawa miejscowego.

Powołując się na art. 94 Konstytucji RP Prokurator podkreślił, iż podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada powyższa znajduje również potwierdzenie w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia przepisów powszechnie obowiązujących na terenie gminy. Szczegółowe umocowanie konkretnych organów do stanowienia przepisów prawa miejscowego w danym przedmiocie wynikać musi z przepisów prawa materialnego zawierających delegacje ustawowe, a nie jedynie pośrednio wynikać z przepisów ustawowych. Kwestionowana uchwała Gminy z dnia [...] została oparta na art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. Jednak żaden z powołanych przepisów ustawowych nie zawierał normy delegacyjnej, która uzależniałaby zakładanie instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych od wnoszenia na rzecz gmin opłat adiacenckich. Jedyną legalną drogą uzyskania środków do budżetu gminy związanych z uczestnictwem właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej zwiększających wartość nieruchomości, są zatem przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w szczególności regulujące kwestie opłat adiacenckich.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. wniosła o oddalenie skargi podnosząc, iż w obecnym stanie prawnym żaden przepis nie daje podstawy do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie budynku (nieruchomości) do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Jednakże przedmiotowa uchwała podjęta została w dniu [...]. Ustalono w niej opłatę za włączenie się do gminnych sieci wodociągowych lub kanalizacyjnych w postaci jednorazowej opłaty. Opłata miała być wnoszona po otrzymaniu pozytywnych warunków technicznych na wykonanie przyłącza. Uchwała została podjęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006r., nr 123, poz. 858 ze zm.), której przepisy zaczęły obowiązywać od 14 stycznia 2002r. Natomiast Rada Gminy podejmując w dniu [...] przedmiotową uchwałę powołała się również na przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej do czego nie odniósł się Prokurator w swojej skardze. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (a więc rada gminy) postanawiają o wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W ocenie organu w okresie od powstania samorządu terytorialnego w Polsce do dnia wejścia w życie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków istniała luka prawna w zakresie regulacji dotyczących budowy sieci wodociągowych (kanalizacyjnych), przyłączy do takich sieci, opłat za wodę. Obowiązująca wówczas ustawa Prawo wodne stanowiła w art. 99 ust. 2, iż urządzenia zaopatrzenia w wodę i urządzenia kanalizacyjne wsi wykonywane są na koszt budżetu państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości. Wykonanie urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi obejmowało również doprowadzenie sieci wodociągowej na teren nieruchomości i założenie jednego punktu poboru wody. Był to wówczas jedyny przepis regulujący kwestię budowy urządzeń zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. Mówił on wprawdzie o budowie tych urządzeń przez Skarb Państwa, ale po przejęciu tego zadania przez gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym) można było posiłkować się zapisami Prawa wodnego, ponieważ nie obowiązywały w tym zakresie żadne inne przepisy. Skoro powołana wyżej ustawa o gospodarce komunalnej w art. 4 ust. 1 pkt 2 pozwalała na wprowadzanie cen i opłat z korzystanie z usług komunalnych i urządzeń użyteczności publicznej, to nie było prawnych przeszkód, aby wprowadzić opłaty ustalone zaskarżoną uchwałą Rady Gminy. Opłata ta nazwana opłatą "za włączenie się do gminnej sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej" była faktycznie zwrotem części kosztów poniesionych przez gminę w związku z budową urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Nie miała zatem cech daniny publicznej.

Organ zwrócił również uwagę na przepis art. 148 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika obowiązek pomniejszania różnicy wartości nieruchomości ustalanej dla celów określenia opłaty adiacenckiej o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Z powyższych względów zdaniem organu nie można uznać, iż uchwała podjęta została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ma to istotne znaczenie w związku z skutkami prawnymi stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały. Uchwała taka jest nieważna ex tunc, czyli od dnia jej podjęcia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Ponadto w ocenie organu zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, gdyż uchwały podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie są aktami prawa miejscowego, co oznacza, iż skarga na uchwałę jako wniesiona po terminie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały powinna zostać odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na koniec organ stwierdził, iż faktycznie uchwała od wielu lat nie jest stosowana. Wejście w życie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wyraźnie uregulowało zasady budowy sieci wodociągowej, przyłączy wodociągowych oraz ustalania taryf za wodę. Uchwała stała się zatem bezprzedmiotowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 ze zm., powoływana także jako ustawa) stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest między innymi prokurator, przy czym nie jest on objęty obowiązkiem uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Co więcej, na mocy art. 53 § 3 P.p.s.a. skarga prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że (...) są one aktem prawa miejscowego.

Przedmiotowa uchwała określa zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, a zatem posiada cechy pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Adresatem tej uchwały są wszystkie podmioty korzystające z tych urządzeń i uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. z 1996r., nr 13, poz. 74 ze zm.), zwana od 1 stycznia 1999r. ustawą o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 1997r., nr 9, poz. 43 ze zm.). Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym zawierały upoważnienie organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Stosownie bowiem do regulacji art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym, do wyłącznej właściwości rady gminy należało m. in. podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, według którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń, ale w zakresie tego upoważnienia nie mieści się jednak wprowadzanie za pomocą uchwały opłat za korzystanie z tych urządzeń (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2012r. sygn. akt II SA/Kr 1687/11; wyrok WSA w Kielcach z dnia 23 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Kr 1688/11; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lipca 2011r. sygn. akt II SA/Ol 416/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2010r. sygn. akt II SA/Kr 846/10; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1994r. sygn. akt SA/Po 230/94 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Już w uchwale 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 1997r. (sygn. akt CZP 126/90 OSNC 1997/97) wyrażono pogląd, że ustalenie opłat za korzystanie z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę, odprowadzanie ścieków nie jest przepisem gminnym powszechnie obowiązującym – aczkolwiek ma ono charakter działania w sferze szeroko rozumianej działalności publicznej – jest natomiast aktem tzw. kierownictwa wewnętrznego, wiążącego wprost tylko organ gminy, a nie podmioty prawa, z którymi wchodzi ona w stosunki prawne. Akt prawa miejscowego, będąc źródłem prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, musi więc zawierać wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, ogólne wytyczne i reguły. Pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" oraz "zasady i tryb korzystania z gminnych urządzeń zaopatrzenia w wodę" są właśnie takimi ogólnymi pojęciami, przez które należy rozumieć ogólne wytyczne i reguły bez konkretyzacji uprawnień czy obowiązków, w tym bez określania ścisłej wysokości opłat. Określenie więc przez Radę opłat w wyznaczonej ściśle wysokości w akcie o charakterze generalnym, stanowiło zatem przekroczenie jej ustawowych kompetencji, a tym samym czyniło kontrolowaną uchwałę sprzeczną z prawem.

Podstawą do ustalenia opłat nie może być również powołany przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, co znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA w Krakowie z dnia 28 stycznia 2011 roku, sygn. akt: II SA/Kr 1133/10, publ. Lex Nr 707804 oraz

z dnia 22 listopada 2010 roku, sygn. akt: II SA/Kr 851/10, publ. Lex Nr 657980; wyroki WSA w Kielcach z dnia 12 maja 2010 roku, sygn. akt: II SA/Ke 248/10, publ. Wspólnota 2010/23/42 oraz z dnia 14 kwietnia 2010 roku, II SA/Ke 172/10, publ. Lex Nr 619916). Przepis ten określał, że jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają m. in. o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 13 grudnia 2000 roku (sygn. akt: II SA 2320/00, publ. Lex nr 49520), powołany przepis nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzenia opłat o charakterze publicznoprawnym. Choć w przepisie tym mówi się o cenach i opłatach, to opłaty o których mowa w tym przepisie, są tylko ustalonymi należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za usługę ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Gdy pojawia się przymus, to czyni opłatę już daniną publiczną narzuconą jednostronnie za usługę. Taki charakter ma opłata wprowadzona zaskarżoną uchwałą.

Nie znajduje uzasadnienia w ocenie Sądu argumentacja organu, według którego skargę należy oddalić, bowiem zaskarżony akt z powodu utraty mocy przepisów stanowiących podstawę jego uchwalenia nie jest już stosowany. W tym miejscu zaznaczyć trzeba, że brak stosowania danej uchwały, a nawet jej uchylenie przez organ stanowiący gminy, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. To stanowisko potwierdza również pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących (podobnie: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010r. sygn. akt II SA/Ol 892/10 publ. LEX nr 754097; WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 października 2008r. sygn. akt II SA/Ol 458/08 publ. LEX nr 475256).

Podkreślenia również wymaga, że zaskarżona uchwała doznała dodatkowej wadliwości na skutek sposobu jej ogłoszenia. Potwierdza to zapis zawarty w przedmiotowej uchwale, że podlega ona ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy i wchodzi w życie z dniem ogłoszenia – paragraf 5 zaskarżonej uchwały.

Oceniając uchwałę jako akt generalny o mocy wiążącej należy mieć na uwadze wskazany w art. 88 ust. 1 Konstytucji wymóg jej ogłoszenia. Zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb ogłaszania takich aktów określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010r., nr 17, poz. 95). Artykuł 13 pkt 2 tej ustawy nakazuje ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, m.in. aktów prawa miejscowego stanowionych przez organ gminy. W myśl art. 4 powołanej ustawy akty te wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia. Z przepisów tych wynika, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz, że brak takiego ogłoszenia powoduje, że dany akt nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08 publ. LEX nr 531834 oraz wyrok z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 2038/09 pub. LEX nr 569729). Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały kwestie ogłaszania aktów tego rodzaju regulowały przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. nr 21, poz. 123 ze zm.) - art. 26 ust. 2 pkt 3 oraz rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 października 1990r. w sprawie zasad i trybu wydawania oraz rozpowszechniania wojewódzkich dzienników urzędowych. Skoro zatem zaskarżona uchwała nie została opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z przepisami regulującymi te kwestie w dacie jej podjęcia i nie została też opublikowana od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2010r., nr 17, poz. 95), a pobierano na jej podstawie opłaty, to niezachowanie względem zaskarżonej uchwały wymagań przewidzianych m.in. w Konstytucji RP (art. 88 ust. 1) i powołanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stosownie powoduje konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. z uwagi na rażące naruszenie prawa w zakresie procedury jej podejmowania.

Stwierdzenie nieważności jest rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu. Stwierdzenie nieważności działa ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem. Innymi słowy niezgodność aktu prawa miejscowego z prawem powszechnie obowiązującym powoduje nieważność tego aktu od już daty jego uchwalenia, zatem od samego początku taki akt nie wywołuje żadnych skutków prawnych z niego wynikających.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

j.m.

-----------------------

10