I OSK 210/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-11-17	
Data wpływu	2016-01-28	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Agnieszka Miernik
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Marek Stojanowski	
Symbol z opisem	6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	II SA/Łd 500/15	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2014 nr 0 poz 1647; art. 1 § 1 i 2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 183 § 1, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2014 nr 0 poz 518; art. 98 a ust. 1, art. 151 ust. 1; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 1257; art. 80, art. 84 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant st. asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 500/15 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 500/15 oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr S[...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Ł. decyzją z [...] marca 2015 r. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 69.600 zł wobec P. Spółki z o.o., jako właściciela nieruchomości położonej w Ł/ przy ul. O. oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działki nr ewid. [...]; [...] oraz [...] (przed podziałem) w obrębie B-55 o łącznej powierzchni 12.030 m2 z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem na działki nr ewid. [...], [...], [...] – [...] oraz [...] – [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania P. Spółka z o.o., decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., na podstawie m.in. art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej jako: u.g.n.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2015 r. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że spełnione zostały wszystkie, określone w art. 98a ust. 1 u.g.n., przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej. Nieruchomość położona w Ł. przy ul. O. oznaczona w ewidencji gruntów jako działki nr ewid. [...], [...] oraz [...] decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] września 2013 r. została podzielona na działki o nr ewid. [...], [...], [...] – [...] oraz [...] – [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] września 2013 r., kiedy nieruchomość ta stanowiła własność P. Spółki z o.o. W uchwale Rady Miejskiej w Ł. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej, stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy. Organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu 11 kwietnia 2014 r. (z potwierdzoną klauzulą aktualności na dzień 15 kwietnia 2015 r.) przez rzeczoznawcę majątkowego, który ustalił, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości wynosi 120.000 zł oraz 112.000 zł, co przy zastosowaniu 30% procentowej stawki opłaty adiacenckiej daje łączną kwotę wynoszącą 69.600 zł.

Oceniając operat pod względem formalnym, Kolegium stwierdziło, iż zawiera on wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości(Dz.U.207.2109 ze zm., dalej także jako rozporządzenie) elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Biegły po przeprowadzonej analizie rynku na potrzeby wyceny nieruchomości uznał, że należy oszacować indywidualnie wartości rynkowe poszczególnych działek wchodzących w skład podzielonej części nieruchomości. Suma wartości poszczególnych działek wchodzących w skład tej części nieruchomości, stanowi jej wartość rynkową. Zdaniem Kolegium, określenie wartości wycenianej części nieruchomości w inny sposób niż ten wybrany w operacie szacunkowym nie doprowadziłoby do określenia jej wartości rynkowej, stosownie do zapisów art. 151 ust. 1 u.g.n. Analiza rynku nieruchomości, jaką przeprowadził biegły na potrzeby wyceny wykazała, że uczestnicy rynku, dążąc do maksymalizacji zysku ze sprzedaży, zbywają na rynku indywidualnie działki wchodzące w skład nieruchomości, nie dzielą nieruchomości, aby następnie ją zbyć w całości. W związku z tym, rzeczoznawca majątkowy określając wartość rynkową części nieruchomości według jej stanu po podziale, dążąc do uzyskania najbardziej prawdopodobnej ceny możliwej do uzyskania na rynku za tę część nieruchomości, postanowił wyliczać indywidualnie wartości każdej z działek, a następnie je zsumować. Przyjęta metodologia ukierunkowała zasady wyboru nieruchomości podobnych na potrzeby wyceny. Uwzględniając treść art. 4 pkt 17 ustawy rzeczoznawca majątkowy winien dokonać wyceny każdej z działek powstałych w wyniku podziału, uwzględniając ich specyficzne cechy i atrybuty, zamieszczając te wartości w operacie, tak by na tej podstawie wykazać, iż nastąpił wzrost wartości dzielonej nieruchomości. W ocenie Kolegium, suma wartości działek powstałych po podziale, uwzględniająca to zróżnicowanie, przyjęta jako wartość nieruchomości po podziale, jest w realiach rynkowych w istocie jedyną techniką wyceny spełniająca dyrektywę art. 154 ust. 1 u.g.n. W tej sytuacji – zdaniem Kolegium – nie powinien więc budzić wątpliwości sposób dokonania wyceny w sprawie niniejszej. Każda z działek po podziale może stanowić odrębny przedmiot obrotu rynkowego, a tym samym posiada wartość rynkową, a możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, możliwość uzbrojenia, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Nie sposób nie zauważyć, że docelowo podział nieruchomości na poszczególne działki zmierza do ich wyodrębnienia jako samodzielnych nieruchomości, a nie następuje tylko dla samego podziału.

Zdaniem Kolegium, proces szacowania, wybór metody, podejścia i techniki, w tym także dobór ilości i rodzajów transakcji w określonym przedziale czasowym, jest sprawą rzeczoznawcy majątkowego, który przebieg wnioskowania przy wycenie obowiązany jest przedstawić w operacie. W ocenie Kolegium, proces ten i jego wyjaśnienie nie nasuwa zastrzeżeń. Organ podzielił możliwość rozszerzenia przez biegłą zakresu czasowego monitorowania rynku nieruchomości do 3 lat. Rzeczoznawca w piśmie z dnia 21 lipca 2014 r. odniósł się do konieczności wydłużenia okresu badania cen transakcyjnych do 3 lat. Żadna z norm prawnych nie określa długości monitorowania cen transakcyjnych, ale kwestia ta jest regulowana w Powszechnych Krajowych Zasadach Wyceny stanowiąc normę zawodową, a nie przepis prawa. Wspomniane zasady nakazują do porównań wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości, a wykorzystanie cen z innych okresów wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wobec tego rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia 21 lipca 2014 r. uzasadnił wydłużenie okresu badania cen transakcyjnych do 3 lat (od kwietnia 2011 r. do kwietnia 2014 r.). Opisanie okresu badania cen transakcyjnych na stronie 40 oraz stronie 41, jako okres "od kwietnia 2012 r. do kwietnia 2014 r." jest błędem pisarskim. Prawidłowo powinien być on opisany jako okres "od kwietnia 2011 r. do kwietnia 2014 r.". Konieczność wydłużenia okresu badania cen transakcyjnych do 3 lat wynikała ze zbyt małej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianych, zarejestrowanych w okresie 2 lat wstecz od daty wyceny na analizowanym rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. W szczególności, w okresie 2 lat od dany wyceny, tj. od kwietnia 2012 r. do kwietnia 2014 r. w segmencie gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną na analizowanym rynku zanotowano zaledwie 2 transakcje gruntami o powierzchni powyżej 2.500 m2 oraz jedynie 3 transakcje gruntami o powierzchni od 400 do 600 m2, odpowiadające cechom transakcji rynkowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na opisaną wyżej decyzję Kolegium P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. zarzuciła naruszenie:

1) art. 98a ust. 1 u.g.n. w zakresie w jakim przepis ten nakazuje ustalić wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen z dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej – zaś z treści wykonanego operatu szacunkowego w niniejszej sprawie wynika, że wzięto pod uwagę ceny z lat poprzednich (2011 – 2013) – z przewagą transakcji z roku 2011, jednocześnie ograniczając się do wskazania kilku transakcji dla każdej z trzech badanych grup transakcyjnych;

2) art. 98a ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia w zakresie, w jakim operat szacunkowy przyjęty za podstawę wyrokowania w nin. sprawie – dla ustalenia wartości wycenianych nieruchomości po podziale – przyjmuje sumę wartości działek ewidencyjnych wchodzących w skład tej nieruchomości; w konsekwencji skarżący zarzuca zastosowanie w operacie szacunkowym błędnej metodologii, w tym w szczególności wzięcie pod uwagę niewłaściwych transakcji (dokładniej transakcji odnoszących się do nieruchomości powierzchniowo innych aniżeli nieruchomość powstała po podziale - po podziale powstały bowiem jedynie nowe działki gruntu wchodzące w skład tej samej nieruchomości; do porównania przyjęto natomiast nieruchomości zbliżone powierzchniowo do nowopowstałych działek gruntu a nie do nieruchomości po podziale, której powierzchni pozostała bez zmian);

3) art. 6, 7, 8, 10, 77 § 1 K.p.a. i art. 80 w zw. z art. 140 k.p.a. z modyfikacją wynikającą z art. 136 K.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do oceny czy w sprawie nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Zdaniem Sądu I instancji, oceniając sporządzony dla potrzeb kontrolowanego postępowania operat pod względem formalnym, zgodzić się należy z organem, że został on sporządzony z poszanowaniem przepisów u.g.n., a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia, wymagane elementy. Ponadto przedstawiona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Określonej wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Autorka, dokonując wyceny uwzględniła w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat ten niewątpliwie wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości. Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób mieć zastrzeżeń co do przyjętych przez biegłego założeń i metodyki wyceny, w szczególności co do przyjętego okresu monitorowania cen transakcyjnych. Konieczność wydłużenia okresu badania rynku nieruchomości do 3 lat wynikała ze zbyt małej liczby transakcji nieruchomości podobnych zarejestrowanych w okresie 2 lat wstecz od daty wyceny. Żaden przepis nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu opinii miał obowiązek zbadać wszystkie lub większość transakcji podobnych zawartych w tym samym czasie na określonym rynku. Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relatywna, co przy ustaleniach, że ilość transakcji była niedostateczna, uzasadnia rozszerzenie okresu badania rynku.

W piśmie z dnia 7 września 2015 r., złożonym w toku postępowania sądowego, skarżąca wyjaśniła, iż bezpodstawne było uwzględnienie przy wycenie nieruchomości, transakcji wcześniejszych, podczas gdy – zdaniem strony – były na rynku transakcje z lat 2012, 2013 i nawet 2014, w tym przykładowo te, w których strona skarżąca, po zrealizowaniu inwestycji (budowa domów jednorodzinnych), sprzedawała nieruchomości za cenę po 160 zł za m2, czyli niższą niż przyjęta przez biegłą. Odnosząc się do tego argumentu, Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż do porównania biegła uwzględniała nieruchomości niezabudowane (str. 42, 48 i 55 operatu), podczas gdy strona sprzedawała nieruchomości zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Z tego powodu powołane przez stronę transakcje nie mogą być uwzględnione jako miarodajne dla wyceny gruntu niezabudowanego. Nie zmienia tego nawet sytuacja, iż strona sprzedając nieruchomości w akcie notarialnym szczegółowo określała cenę gruntu i wartość poczynionych na nim naniesień.

Strona skarżąca kwestionowała również ustalenie wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek wywodząc, iż biegły winien zbadać rynek nieruchomości jako całość, gdyż po podziale jest to nadal jedna nieruchomość, ale wielodziałkowa. Zdaniem Sądu I instancji, przyjęta przez biegłą metoda wyceny takich nieruchomości odpowiada prawu. Rzeczoznawca oszacował wartość przedmiotowych nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określił wartość poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych na skutek podziału uwzględniając zapisy decyzji podziałowej, a następnie zsumował ich wartości, co dało – w ocenie biegłego – najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której należało obliczyć wysokość opłaty adiacenckiej. Przedstawiony sposób wyliczenia wartości nieruchomości po podziale, Sąd I instancji ocenił jako prawidłowy wskazując, iż nie można tracić z pola widzenia podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 ustawy). W sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Odrzucenie tego sposobu określania wartości nieruchomości po podziale uniemożliwiałoby w wielu sytuacjach w ogóle określenie tej wartości, np. przy braku transakcji, których przedmiotem byłyby duże powierzchniowo nieruchomości, podzielone wprawdzie w trybie art. 98 ustawy na kilka czy kilkanaście działek, ale objęte jedną transakcją. Nie sposób nie zauważyć, że doświadczenie wskazuje, iż po podziale zbywane są, w znakomitej większości, działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości. Oczywistym jest bowiem, że cena 1 m2 mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1 m2 działki dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży kilku nieruchomości, powstałych z nieruchomości dzielonych właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomości niepodzielone, o znacznie większej powierzchni.

Strona skarżąca zwróciła także uwagę, iż decyzja organu odwoławczego jest dotknięta wadą nieważności, bowiem błędnie wskazuje działki, których podział był podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do tej kwestii, Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] września 2013 r. dokonała podziału działki nr ewid. [...] na działki nr ewid. [...] i [...], działki nr ewid. [...] na działki nr ewid. [...] – [...] oraz działki nr ewid. [...] na działki nr ewid. [...] – [...]. Prezydent Miasta Ł. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działki nr ewid. [...], [...] i [...]. Operat odnosił się do wszystkich tych działek. Decyzja pierwszej instancji odnosi się także do działek nr ewid. [...], [...] i [...]. Natomiast to Samorządowe Kolegium Odwoławcze poczyniło błąd pisząc w sentencji decyzji, że odnosi się ona do ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działek nr ewid. [...] i [...]. Decyzja Prezydenta Miasta Ł. w rozstrzygnięciu organu odwoławczego została prawidłowo określona (data, numer i adresat). Wynika z tego, iż to jedynie działki, których podział był efektem naliczenia opłaty adiacenckiej, zostały źle wymienione. W ocenie Sądu I instancji, w obliczu tego, że w decyzji SKO prawidłowo wskazano decyzję pierwszej instancji poprzez podanie poprawnej daty wydania i nr decyzji – nie ma racji bytu zarzut strony skarżącej stanowiący o nieważności decyzji. Lektura decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie nasuwa wątpliwości do jakiej decyzji pierwszej instancji się odnosi. Pomyłka Samorządowego Kolegium Odwoławczego – zdaniem Sądu I instancji – powinna być rozpatrywana w kategoriach oczywistej omyłki. Sprawa zakończona wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r., II SA/Łd 141/15 odnosi się do opłaty adiacenckiej z tytułu podziału działek nr ewid. [...] i [...]. W tamtej sprawie działka nr ewid. [...] została podzielona na działki nr ewid. [...] – [...], a działka nr ewid. [...] na działki nr ewid. [...] – [...]. W niniejszej sprawie nastąpił natomiast podział działek nr ewid. [...], [...] i [...] (czyli działek powstałych z wcześniejszego podziału).

Reasumując, Sąd I instancji uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego oraz nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tego względu WSA w Łodzi orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.").

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła P. Sp. z o.o. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1) art. 98a ust. 1 u.g.n. w zakresie w jakim przepis ten nakazuje ustalić wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen z dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej - zaś z treści wykonanego operatu szacunkowego w niniejszej sprawie wynika, że wzięto pod uwagę ceny z lat poprzednich (2011 - 2013) - przy czym wyjaśnienia biegłej zawarte w piśmie z dn. 21.07.2014 r. nie stanowią - wbrew twierdzeniom organów administracyjnych obu instancji - rzeczywistego i szczegółowego wyjaśnienia z jakich powodów biegły uznał rozszerzenie zakresu czasowego badania rynku lokalnego za bardziej miarodajne dla określenia wartości rynkowej nieruchomości od np. poszukiwania transakcji na rynku o szerszym zasięgu terytorialnym, ale bliższych czasowo dacie wyceny,

2) art. 98a ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - w zakresie, w jakim operat szacunkowy przyjęty za podstawę wyrokowania w nin. sprawie - dla ustalenia wartości wycenianych nieruchomości po podziale - przyjmuje sumę wartości działek ewidencyjnych wchodzących w skład tej nieruchomości; w konsekwencji skarżący zarzuca zastosowanie w operacie szacunkowym błędnej metodologii, w tym w szczególności wzięcie pod uwagę niewłaściwych transakcji (dokładniej transakcji .odnoszących się do nieruchomości powierzchniowo innych aniżeli nieruchomość powstała po podziale - po podziale powstały bowiem jedynie nowe działki gruntu wchodzące w skład tej samej nieruchomości; do porównania przyjęto natomiast nieruchomości zbliżone powierzchniowo do nowopowstałych działek gruntu a nie do nieruchomości po podziale, której powierzchni pozostała bez zmian);

II. kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. z modyfikacją wynikającą z art. 136 K.p.a. poprzez nie dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poprawnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji a w szczególności poprzez dokonanie błędnej oceny stosowanych przepisów w postępowaniu przed Prezydentem Miasta Ł. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej (tj. powołanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego),

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w warunkach, gdy prawidłowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym, powinna prowadzić do uchylenia tej decyzji w całości,

3) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przez oddalenie skargi w warunkach, gdy prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji powinna prowadzić do stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ewentualnie pkt 3 K.p.a. (nieważność decyzji administracyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 "P.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest sposób wyceny nieruchomości po jej podziale.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z oceną co do rzetelności i mocy dowodowej operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie. Złożony do akt operat szacunkowy jest opinią w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., powinien z tej przyczyny zostać przez organ oceniony w świetle wiedzy specjalistycznej, ale z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta, a w szczególności jej wzrost jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. O zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty. Postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej toczyć się winno z poszanowaniem zasad określonych nie tylko w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, ale również w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem sądu II instancji ma rację kontrolowany sąd wywodząc, że sporządzona opinia biegłego rzeczoznawcy jest spójna i logiczna, sam zaś operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Określonej wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Autorka, dokonując wyceny uwzględniła w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych opinii. Operat ten wskazuje na to, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości, co zostało w sposób jasny i klarowny wywiedzione, z przywołaniem i porównaniem konkretnych wartości. O rzetelności wyjaśnień biegłego świadczy również argumentacja organu, który w zaskarżonej decyzji, ale i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wnikliwie przeanalizował sporządzony dla potrzeb postępowania operat. Wobec powyższego nie sposób mieć zastrzeżeń co do przyjętych przez biegłego założeń i metodyki wyceny nieruchomości, w szczególności w odniesieniu do przyjętego okresu monitorowania cen transakcyjnych. Konieczność wydłużenia okresu badania rynku nieruchomości do 3 lat wynikała ze zbyt małej liczby transakcji nieruchomości podobnych, zarejestrowanych w okresie dwóch lat wstecz od daty wyceny. Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relatywna, co przy ustaleniach, że była niedostateczna ilość transakcji uzasadnia rozszerzenie okresu badania rynku. Biegła złożyła w tym zakresie stosowne wyjaśnienia, tak w operacie jak i później. Z tego względu uzasadnienie wydłużenia okresu monitorowania rynku należy uznać za wystarczające i zasadne. Nie mogły okazać się skuteczne zarzuty kasacji, na potwierdzenie których nie złożono żadnego kontrdowodu, formułując zarzuty i argumenty tożsame z podniesionymi w odwołaniu, do których odniósł się zarówno biegły jak i organ.

Badana skarga kasacyjna kwestionowała również sposób ustalenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości wyodrębnionych działek ewidencyjnych. Zdaniem skarżącego kasacyjnie biegły badanie rynku winien odnieść do tych nieruchomości, które wielkością odpowiadają nieruchomości sprzed podziału, gdyż po podziale jest to nadal jedna nieruchomość choć składa się na nią wiele działek ewidencyjnych. Zdaniem sądu II instancji zgodzić należało się z kontrolowanym sądem, że przyjęta przez rzeczoznawcę metoda odpowiadała prawu. Nie można bowiem tracić z pola widzenia podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku (art. 151 ust. 1 u.g.n.). W rozpoznawanej sprawie określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku tego podziału. Podział geodezyjny tworzy stan prawny pozwalający na obrót poszczególnymi działkami powstałymi na skutek podziału, co może nie być bez znaczenia dla wartości całej nieruchomości. Jeśli zatem poszczególne działki mogą być przedmiotem samodzielnego obrotu, to wartość nieruchomości po podziale, w sensie ekonomicznym, zależy od sumy wartości poszczególnych działek utworzonych przez podział. Za wadliwe uznać należało zatem stanowisko, które nie dopuszczało takiego sposobu wyceny.

Zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych, mniejszych działek, po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1m2 nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonanego podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku". Podobnie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2948/12 oraz z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1123/12. Mając na względzie powyższe stwierdzić należało, że słusznie kontrolowany sąd przyjął, że w toku postępowania przed organami administracji nie doszło do naruszenia reguł postępowania dowodowego, zawartych w art. 6,7,77§1, 80, 136, 140 kpa. Z tego też względu za niezasadny uznać należało zarzut naruszenia 145§1pkt.1lit.c P.p.s.a., a także art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych( tekst jednolity 2017, poz. 1647).

Wbrew stanowisku kasacji nie stwierdzono w postępowaniu odwoławczym naruszeń, które wymuszałyby zastosowanie przepisu art. 145§1pkt.2 lub 3 kpa. Wojewódzki Sąd Administracji w sposób szczegółowy wyjaśnił, że stwierdzona omyłka co do numeru działek ewidencyjnych miała charakter oczywistej omyłki. Pozostała treść decyzji w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że rozpatrzeniu podlegało odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] marca 2015r. nr 29/2015. Z tego też względu nie mógł skutecznie podważyć zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 145§1pkt.2 P.p.s.a.

Poczynione rozważania winny również prowadzić do wniosku, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 98 a ust.1 u.g.n., a także § 4 ust.1 rozporządzenia. Przeprowadzone postępowanie wykazało, że wartość spornej nieruchomości wzrosła w wyniku podziału, poczynione ustalenia w tym względzie nie zostały skutecznie zakwestionowane , co w konsekwencji umożliwiało ustalenie opłaty adiacenckiej.

Wobec niezasadności zarzutów skargi kasacyjnej należało ją oddalić na zasadzie art. 184 P.p.s.a.