Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego A. S. po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 664/16 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 664/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2016r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015r. [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka, [...]) wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonych w obrębie [...], gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...]ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność Z. G., poprzez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na części nieruchomości dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] - [...], w tym poprzez podwieszenie napowietrznych przewodów dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, posadowienie jednego słupa elektroenergetycznego linii 110 kV na działce nr [...], funkcjonowanie dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV po jej wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego o szerokości [...] m, tj. po [...] m od osi linii w obie strony, którego powierzchnia dla działki o nr [...] wynosi [...] m², natomiast dla działki nr [...] wynosi [...] m² oraz poprzez prawo wstępu na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano-montażowych oraz innych czynności związanych z budową dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV [...] - [...], a nadto w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii linii elektroenergetycznej 110 kV.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. Starosta [...], działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 1774) dalej: u.g.n. postanowił: 1) ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości położonych w obrębie m. [...], oznaczonej jako działki: [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność Z. G., poprzez zezwolenie [...] na założenie i przeprowadzenie na części tej nieruchomości dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...], w tym poprzez:

- podwieszenie napowietrznych przewodów dwutorowej linii elektroenergetycznej 110kV,

- funkcjonowanie dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV po jej wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego o szerokości 18 m (tj. po 9 m od osi linii w obie strony), którego powierzchnia na działce nr [...] wynosi [...] m², a na działce nr [...] wynosi [...]m²,

- posadowieniu jednego słupa elektroenergetycznego na działce nr [...] - zgodnie z załącznikiem mapowym do niniejszej decyzji (szt.2):

2) zobowiązać skarżącego do umożliwienia wstępu [...] na przedmiotową nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano- montażowych i innych czynności związanych z budową dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...];

3) zobowiązać skarżącego do umożliwienia wstępu [...] na przedmiotową nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przedmiotowej linii;

4) zobowiązać [...] do:

- przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac,

- przyznania i wypłacenia odszkodowania za rzeczywiste szkody powstałe wskutek udostępnienia wymienionej nieruchomości;

5) wskazać, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu do księgi wieczystej.

Na skutek odwołania wniesionego przez Z. G. (dalej: skarżący), Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2016r. uchylił w części decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015r. tj. w części, w której zobowiązano [...] do przyznania i wypłacenia odszkodowania za rzeczywiste szkody powstałe wskutek udostępnienia wymienionej nieruchomości, i w tym zakresie orzekł, że jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, Spółka zobowiązana będzie do zapłaty odszkodowania, oraz utrzymał w mocy decyzję w pozostałej części. W motywach uzasadnienia wskazano, że zasadne było wszczęcie postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości, gdyż w dniu [...] marca 2015r. wydana została decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która ma znaczenie ponadlokalne, bowiem ma zaspokajać potrzeby regionu - [...] Strefy Gospodarczej w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną oraz nie uzyskano w toku przeprowadzonych rokowań zgody na dobrowolne udostępnienie nieruchomości przez jej właściciela. Wyjaśniono, że proponowany przebieg linii elektroenergetycznej, jak i szerokość pasa technologicznego stanowi minimalne niezbędne obciążenie nieruchomości uwzględniające potrzeby przedsiębiorstwa przesyłowego w zakresie odpowiedniego dostępu do urządzeń przesyłowych, korzystania z nich w niezbędnym zakresie, potrzebę ich naprawy, konserwacji i bieżącej eksploatacji - art. 124 ust. 6 u.g.n. Wyjaśniono, że w pkt 4 zaskarżonej decyzji zobowiązano [...] do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu prac oraz przyznania i wypłacenia odszkodowania za rzeczywiste szkody, jednak odszkodowanie przysługuje dopiero wtedy, gdy nastąpi szkoda, zaś właściwy do ustalenia i przyznania takiego odszkodowania jest starosta (art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.), a nie jak wskazano w sentencji decyzji organu I instancji - inwestor [...] . W tym zakresie organ odwoławczy był zobowiązany do uchylenia decyzji organu I instancji.

W skardze na tą decyzję Z. G. domagał się uchylenia decyzji organów obydwu instancji i zasądzenia kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenie: art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 77 i art. 105 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy, nieprzeprowadzenie wymaganych przepisami rokowań a jedynie ich pozorowanie, jak również brak ścisłego określenia sposobu dokonywanych ograniczeń i bez ścisłego wskazania czasookresu ich trwania, dokonanie ograniczenia prawa własności, które nie jest dla właściciela najmniej uciążliwe i nie sprowadza się do niezbędnego minimum, art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji co do istoty sprawy, podczas gdy organ I instancji odmawiając przeprowadzenia wyjaśnienia błędów sporządzonego operatu szacunkowego służebności przesyłu, nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie, art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołującego się, art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez wydanie rozstrzygnięcia w sprzeczności z wyrażoną w Konstytucji zasadą proporcjonalności, art. 6 i 7 k.p.a. oraz art.107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności przy sporządzeniu uzasadnienia skarżonej decyzji, które nie zawiera wymaganych elementów, art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016r. uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy wskazał, że trafnie organy orzekające dopatrzyły się podstaw do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości, składającej się z wymienionych wyżej działek, stanowiących własność skarżącego. Na mocy art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m.in. przewodów i urządzeń do przesyłania energii elektrycznej, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrażą na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunkiem koniecznym i zarazem niezbędnym jest realizacja przez podmiot celu publicznego określonego w art. 6 u.g.n., przy czym w tej sprawie została wydana przez Starostę [...] decyzja z [...] marca 2015r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n.

Sąd I instancji podkreślił, że w świetle art. 124 ust. 3 u.g.n., warunkiem udzielenia zezwolenia jest poprzedzenie wniosku o zezwolenie rokowaniami przeprowadzonymi z właścicielem nieruchomości co do uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza wnioskodawca, dołączając do wniosku o wydanie decyzji dokumenty z ich przeprowadzenia. Sąd zwrócił uwagę, że art. 124 u.g.n. nie określa formy przeprowadzenia rokowań a jedynie obowiązek ich przeprowadzenia. Nie jest zatem trafne stanowisko skarżącego, że w sprawie inwestor nie określił i nie zaproponował właścicielowi nieruchomości warunków uzyskania zgody na wykonanie prac. Z kolei brak możliwości uzyskania zgody właściciela oznacza sytuację, w której nie przyjął on przedłożonej mu propozycji. Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie akceptowane jest stanowisko, iż strony postępowania nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie prowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania te mogą być zakończone w dowolnym czasie, choćby wtedy gdy nie ma szans na zawarcie porozumienia. Strony samodzielnie i dowolnie decydują, nie tylko o tym czy na ich skutek dojdą do porozumienia, lecz również o tym, kiedy je zakończyć.

Sąd podkreślił, że wbrew twierdzeniom skarżącego, inwestor przeprowadził z właścicielem nieruchomości rokowania w dniach [...] października 2014r. i [...] listopada 2014r., podczas których zaproponował skarżącemu najpierw kwotę 1326 zł, a następnie 3000 zł, za ustanowienie służebności przesyłu. Do porozumienia jednak nie doszło, gdyż skarżący zażądał za udostępnienie nieruchomości opłaty rocznej w wysokości 12000 zł z możliwością negocjacji kwoty w sytuacji zmian rynkowych. W dniu 7 maja 2015r. inwestor zaoferował kwotę 6798 zł za ustanowienie służebności przesyłu ustaloną na podstawie operatu szacunkowego. Nadto w kolejnych pismach z dnia: 8 grudnia 2014r., 20 lutego 2015r., 25 marca 2015r., 1 czerwca 2015r., 22 czerwca 2015r. oraz 7 lipca 2015r. skarżącemu były przedstawiane nowe oferty finansowe za udostępnienie nieruchomość w celu realizacji, a następnie użytkowania dwutorowej linii elektroenergetycznej 110kV relacji [...], przy stale rosnących ofertach finansowych od 3300 zł za obie nieruchomości do ostatecznej kwoty 8000 zł. Skarżący w pismach stanowiących odpowiedź na nowe propozycje ostatecznie zażądał za podpisanie umowy służebności przesyłu kwoty 24000 zł, na co inwestor nie wyraził zgody. Tak znaczna rozbieżność niweczyła szanse osiągnięcia porozumienia, co słusznie uznano za brak porozumienia pomiędzy stronami w ramach prowadzonych rokowań, które nie mogły być uznane za pozorne.

Sąd I instancji wskazał jednak, że zakres prawa własności przy wydaniu decyzji o sposobie ograniczenia nieruchomości musi być ściśle określony, decyzja musi wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomości, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji (wyrok NSA z 10.11.2006r. sygn.akt I OSK 23/06, publ. Lexis.pl nr 3951166). Decyzja poza terytorialnym zakresem zajęcia, powinna także wyraźnie precyzować termin, na który udziela się zezwolenia. Uznano, że skarżący słusznie zarzuca, iż wydana decyzja nie zawiera okresu ograniczenia właściciela w korzystaniu z nieruchomości. Nie wynika z niej, w jakim czasie inwestor będzie uprawniony do wzniesienia na nieruchomości skarżącego słupa elektroenergetycznego oraz wykonywania pozostałych prac budowalno-montażowych. Obowiązkiem Starosty było określenie w decyzji orientacyjnego czasu ograniczenia koniecznego do zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Nadto organ powinien precyzyjnie wyjaśnić pojęcie "innych czynności związanych z budową dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej" w kontekście ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia Sąd uznał, że decyzja Wojewody [...] wydana została z naruszeniem przepisów postępowania odnośnie do wyjaśnienia sprawy w zakresie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i dania wyrazu poczynionym ustaleniom w treści uzasadnienia (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 2 oraz art. 107 § 3 w z w. z art. 8 i art. 11 k.p.a.). Stwierdzono, że brak wyjaśnienia tego aspektu sprawy wynikał częściowo z wadliwego odkodowania treści normatywnej art. 124 ust. 1 u.g.n., zakreślającego przesłanki wydania danego rodzaju decyzji, co miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego na podstawie art. 145 § w pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu decyzji Wojewody [...].

Od tego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] S.A. z siedzibą w [...] zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. przez błędną, rozszerzającą wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, iż w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu konieczne jest określenie terminu, na jaki udziela się zezwolenia na zajęcie nieruchomości, podczas gdy omawiany przepis prawa takiego wymogu nie ustanawia, jak również nieprawidłowe przyjęcie, że niedopuszczalne jest zastosowanie w decyzji zwrotu, zgodnie z którym organ zobowiązuje właściciela nieruchomości do umożliwienia wstępu na przedmiotową nieruchomość uprawnionemu w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowalno-montażowych i innych czynności związanych z budową dwutorowej napowietrznej linii elektro-energetycznej.

Biorąc pod uwagę podniesiony zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, orzeczenie o zwrocie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że do zastosowania regulacji wynikającej z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. niezbędne jest wystąpienie łącznie wskazanych przesłanek tj.:

- nieruchomość jest niezbędna do korzystania z tzw. "urządzeń przesyłowych";

- właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża zgody na założenie i przeprowadzenie przez jego nieruchomość ww. urządzeń;

- ograniczenie korzystania z nieruchomości musi nastąpić zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego;

- wydanie przedmiotowej decyzji musi być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, które to rokowania nie przyniosły rezultatu.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że formułowanie wszelkich innych wymogów, w tym dotyczących terminu, stanowi niedopuszczalne rozszerzenie przesłanek wynikających z art. 124 ust. 1 u.g.n. Zarzucono, że w skarżonym wyroku Sąd meriti, mimo braku podstawy prawnej, zastrzegł konieczność wskazania terminu zajęcia nieruchomości, a tym samym zastosował niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię przepisów prawa, które winny być interpretowane ściśle.

Nadto skarżąca Spółka przytoczyła treść art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, który określa obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej, jak również art. 107 § 2 ww. ustawy, zgodnie z którym inne składniki, które powinna zawierać decyzja mogą określać przepisy szczególne. Odnosząc powyższe reguły do przedmiotowej sprawy wskazano, że art. 124 u.g.n. nie statuuje obowiązku określenia w decyzji jakiegokolwiek terminu. Poza tym zestawiając tę regulację z treścią art. 124b ust. 3 u.g.n. wyraźnie wynika, że jeśli w wydanej decyzji ma być określony termin, to wprost wynika to z treści przepisu. Z tego powodu należy przyjąć, że ustawodawca celowo w art. 124 u.g.n pominął określenie terminu, na który następuje zajęcie nieruchomości.

Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że ograniczenie własności polegające na zezwoleniu na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń przesyłowych kreuje trwały i bezterminowy stosunek prawny, obowiązek właściciela nieruchomości w znoszeniu zajęcia terenu na potrzeby korzystania z urządzenia przesyłowego. Wyjaśniono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd o braku podstaw do określenia terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na cel regulacji art. 124 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 6.11.2014r. sygn. akt I OSK 221/14, z dnia 30.06.2016r. sygn. akt I OSK 3500/15).

Odnośnie obowiązku określenia w decyzji pojęcia "innych czynności związanych z budową dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej", na co wskazano w zaskarżonym wyroku wyjaśniono, że sąd I instancyjny oparł swoje rozstrzygnięcie na poglądzie zaprezentowanym w wyroku NSA z dnia 10.11.2006r. sygn. I OSK 23/06, gdzie stwierdzono, iż niedopuszczalne jest wskazanie w decyzji, że uprawniony może wykonywać "inne czynności związane z budową linii". Jednak orzeczenie to zapadło w innym stanie faktycznym sprawy i nie odpowiada sytuacji w niniejszej sprawie. W przytoczonym wyroku NSA formułując wskazaną tezę stwierdził, że nie jest wystarczające dla ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości samo odwołanie się do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie takie precyzyjne określenie zakresu ograniczenia w odniesieniu do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ma miejsce i zostało opisane w sposób prawidłowy.

Poza tym skarżąca kasacyjnie podniosła, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do tego, aby organ określał szczegółowo jakie prace mogą być wykonane na nieruchomości. Przytaczając fragmenty orzeczenia NSA z dnia 6.11.2014r. sygn. akt I OSK 221/14, wskazano, że każdy z etapów procesu inwestowania (m.in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu budowlanego) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Cały zatem proces technologiczny prowadzonej inwestycji pozostaje poza decyzją, o której mowa w art.124 u.g.n. Na obecnym zaś etapie istotne jest wyłącznie, że kwestionowana decyzja zakreśla obszar, w którym te prace będą wykonywane oraz, że obszar ten został objęty zajęciem z przeznaczeniem na ściśle określony cel, ograniczając prawo własności właściciela do swobodnego dysponowania wskazaną częścią nieruchomości. W tej sprawie organ zgodnie z przytoczonymi wskazaniami, w sposób prawidłowy określił zakres uszczuplenia władztwa właściciela, w precyzyjny sposób określając obszar na którym mogą być posadowione urządzenia przesyłowe. Określił także jakie to będą urządzenia oraz na czym będą polegały prace prowadzone na nieruchomości. Wyjaśniono, że użycie w decyzji zwrotu "inne czynności" nie otwiera uprawnionemu nieograniczonych możliwości dokonywania jakichkolwiek czynności na nieruchomości objętej decyzją, bowiem te "inne czynności" mogą być przedsięwzięte jedynie w ścisłym związku z budową dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. G. wniósł o utrzymanie orzeczenia Sądu I instancji w mocy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 1302) dalej jako: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadające temu przepisowi przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej będzie polegało na wskazaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego i charakteru naruszenia. Tylko takie postawienie zarzutów w skardze kasacyjnej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, działającemu w granicach podstaw skargi kasacyjnej, na rozpoznanie sprawy w sposób oczekiwany przez wnoszącego środek odwoławczy. Sąd ten zatem w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka przytoczyła w ramach podstaw kasacyjnych naruszenie prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. przez błędną, rozszerzającą wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, iż w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu konieczne jest określenie terminu, na jaki udziela się zezwolenia na zajęcie nieruchomości, podczas gdy regulacja ta nie przewiduje takiego wymogu.

Zarzut autora skargi kasacyjnej uznać należy za zasadny.

Odnośnie do tak postawionego zarzutu, wyjaśnić pozostaje, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2015r., poz. 782 z późn.zm.) zwanej dalej: u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, że konieczność określenia w decyzji czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. terminu, na który udzielono zezwolenia, nie znajduje umocowania w art. 124 ust. 1 u.g.n. W tym zakresie wykładnia wskazanego przepisu dokonana przez Sąd I instancji jest błędna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w rzeczonej decyzji terminu, to ustalenie takowego terminu na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej.

Za takim wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie, wprost np. w treści art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym "Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy". W tym zakresie nadto wypowiadał się już Naczelny Sąd Administracyjny, który w licznych orzeczeniach prezentował stanowisko, zgodnie z którym treść art. 124 ust. 1 u.g.n. nie zawiera normy, która zobowiązywałaby organ orzekający w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z uwagi na realizację inwestycji celu publicznego do wskazania terminu, na który udziela się tego zezwolenia (por. wyrok z dnia 28.06.2017r. sygn. akt I OSK 2531/15, wyrok z dnia 2.08.2016r. sygn. akt I OSK 2232/14, wyrok z dnia 12.10.2016r. sygn. akt I OSK 3332/15, wyrok z dnia 7.09.2016r. sygn. akt I OSK 87/16, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza tym, jak słusznie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, ograniczenie własności poprzez zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości urządzeń przesyłowych w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. kreuje trwały i bezterminowy stosunek prawny, polegający na ograniczeniu prawa własności nieruchomości poprzez ustanowienie trwałego znoszenia przez właściciela nieruchomości w sferze, w której może być wykonywana własność nieruchomości, stanu ukształtowanego przebiegiem zainstalowanego urządzenia przesyłowego, na co zwrócił uwagę Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 lutego 2009r. sygn. II CSK 394/08. Niezasadnie wobec powyższego w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji przyjął, że brak wskazania terminu zajęcia nieruchomości stanowi naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. Wyjaśnić pozostaje także, iż w przytoczonym przez Sąd meriti wyroku NSA z dnia 10.11.2006r. sygn. akt I OSK 23/06 wyrażono stanowisko, iż decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości musi wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji, to jednak w żadnym miejscu nie wskazuje na konieczność precyzyjnego określenia terminu, na który udziela się zezwolenia. Niezasadnie więc Sad I instancji przyjął, że w decyzji Wojewody [...] brak jest wskazania terminu, na który następuje ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Na uwzględnienie zasługuje także stanowisko Spółki, iż zapis w decyzji organu odwoławczego o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości w zakresie użycia terminu "innych czynności związanych z budową dwutorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV" nie stanowi naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n.

Wobec tak postawionego zarzutu wyjaśnić należy, że przedmiotem postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest umożliwienie inwestorowi uzyskania w trybie administracyjnym realizacji określonej inwestycji celu publicznego. W postępowaniu tym istotne jest określenie przebiegu inwestycji w zgodzie z postanowieniami planu miejscowego, a w jego braku z ustaleniami decyzji lokalizacyjnej wydawanej w odrębnym postępowaniu. W niniejszej sprawie wydana została [...] marca 2015r. decyzja nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdzie w załączniku Nr 1 stanowiącym mapy zasadnicze w skali 1:1000 i 1:2000 określono granice terenu objętego wnioskiem, w tym obejmujące działki nr [...] i [...] w obrębie [...], gm. [...], z której wynika rodzaj inwestycji - przebudowa linii napowietrznej 110kV [...] polegająca na rozbudowie fundamentów pod [...] słupów (z jednotorowych na słupy dwutorowe) oraz zmiana lokalizacji słupów w obrębie oznaczonych działek.

Istotą zarzutu skargi kasacyjnej jest kwestia wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n., czy naruszeniem tego przepisu jest dopuszczenie wskazania innych czynności związanych z prowadzeniem prac remontowo - montażowych na nieruchomości, czy też brak ich jednoznacznego określenia stanowi o naruszeniu tej normy prawa. Wskazać pozostaje, że przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie formułuje obowiązku określenia, w wydanej na jego podstawie decyzji kolejności prac i szczegółowego sprecyzowania ich harmonogramu. Kwestia ta nie mieści się bowiem w granicach sprawy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że każdy z etapów procesu inwestowania (m.in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu budowlanego) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Cały zatem proces technologiczny prowadzonej inwestycji pozostaje poza decyzją, o której mowa w powyższym przepisie. Na obecnym zaś etapie istotne jest wyłącznie, że kwestionowana decyzja zakreśla obszar, w którym te prace będą wykonywane oraz, że obszar ten został objęty zajęciem z przeznaczeniem na ściśle określony cel, ograniczając prawo własności właściciela do swobodnego dysponowania wskazaną częścią nieruchomości. Ograniczenie to następuje oczywiście zgodnie w niniejszej sprawie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponieważ decyzja wydana w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym stwarza warunki do wystąpienia o pozwolenie na budowę i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody, jak również stanowi dowód, o jakim mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Dopiero na etapie udzielenia pozwolenia na budowę organy architektoniczno-budowlane będą analizować techniczne możliwości zrealizowania sieci oraz tryb, formę i zakres koniecznych działań, których podjęcie będzie niezbędne do usunięcia ewentualnych przeszkód. Z tego też względu nie można żądać w decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości precyzyjnego i jednoznacznego określenia wszelkich czynności związanych z wykonywaniem prac remontowo-montażowych, bowiem te zostaną jednoznacznie określone dopiero w wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na etapie związanym z uzyskiwaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane istotne pozostaje wyłącznie, czy kwestionowana decyzja zakreśla obszar, w którym te prace będą wykonywane oraz, czy obszar ten został objęty zajęciem z przeznaczeniem na ściśle określony cel (w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego), ograniczając prawo własności właściciela do swobodnego dysponowania wskazaną częścią nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 2.02.2012r., sygn. akt I OSK 357/11, dostępny CBOSA).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna - jako zawierająca usprawiedliwione podstawy - podlega uwzględnieniu i na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i oddaleniu skargi.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że jeżeli istotną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia sądu pierwszej instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a