II SA/Go 638/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-12-14	
Data wpływu	2023-10-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Grażyna Staniszewska
Jarosław Piątek /sprawozdawca/
Michał Ruszyński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi A. H. na decyzję Przedsiębiorstwa [....] z o.o. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] września 2023 r. nr [...] S Sp. z o.o. odmówiła A.H. udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie:

1) udostępnienie wszystkich kopii faktur wystawionym osobom fizycznym oraz podmiotom gospodarczym w okresie od dnia 1 styczeń 2022 r. do 28 sierpnia 2023 r. za usługi typu: sprzedaż miejsca grzebalnego, opłata za korzystanie z kaplicy do pochówku, nadzór nad pogrzebem oraz inne opłaty dotyczące korzystania z cmentarza,

2) udostępnienie wszystkich kopii faktur wystawionym osobom fizycznym oraz podmiotom gospodarczym w okresie od dnia 1 styczeń 2022 r. do 28 sierpnia 2023 r. za usługi typu: usługi pogrzebowe, wykopanie mogiły, przechowanie zwłok, ubranie zwłok, opłaty cmentarne i dodatkowe do pogrzebu, sprzedaż trumny, urny, krzyża, obramowania do grobu oraz faktury za inne czynności związane z przeprowadzeniem i organizacją ceremonii pogrzebowej.

Niniejsza odmowa nie dotyczy faktur wystawionych na podstawie zawartej umowy na rzecz Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w zakresie świadczenia usług transportu zwłok pacjentów z placówki do chłodni i ich przechowywania oraz faktur za okres od 1 stycznia 2022 r. do 18 stycznia 2022 r. udostępnionych wnioskodawcy pismem z dnia [...] lutego 2022 r., dla których Spółka wydała decyzję o częściowej odmowie udostępnienia informacji publicznej z dnia

[...] września 2023 r. (pismo znak: [...]).

W uzasadnieniu organ wskazał, że A.H. wystąpił dnia 28 sierpnia 2023 r. z wnioskiem o udostępnienia informacji publicznej we wskazanym w rozstrzygnięciu decyzji zakresie. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że udostępnienie powyższych informacji powinno nastąpić w formie elektronicznej na podany adres poczty elektronicznej - [...]. Dokonując analizy przedmiotowego wniosku Spółka uznała, iż żądane przez wnioskodawcę wyżej wskazane informacje posiadają charakter informacji przetworzonej w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Powołując się na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2023 r. w sprawie o sygn. akt III OSK 6325/21, organ uznał, iż informacja w zakresie objętym niniejszą decyzją jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż w uzasadnieniu wyżej wymienionego wyroku wskazane jest, iż informacja przetworzona to m.in. informacja "wymagająca zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów oraz może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. (...) Ponadto przyjmuje się, że anonimizacja dokumentów stanowi jedynie przekształcenie informacji, to jednak prowadzi do uzyskania informacji przetworzonej, jeżeli polega na utworzeniu całego zbioru tak opracowanych dokumentów, wcześniej wybranych z wszystkich posiadanych materiałów i przez to wymaga nakładu środków i zaangażowania pracowników z uszczerbkiem dla prawidłowego toku funkcjonowania organu."

Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie wyodrębnienie informacji w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych wymagałoby wyselekcjonowania ze zbiorów dokumentów tych informacji cząstkowych, które dotyczą wniosku, a ich pozyskanie wiąże się z poniesieniem wysokich nakładów takich jak czasochłonność, liczba zaangażowanych pracowników, zużycie specjalistycznego sprzętu (kserokopiarka, skaner), tonerów, itp. Spółka bowiem musiałaby dokonać anonimizacji ok. 1 000 szt. dokumentów, które należałoby przed anonimizacją dwukrotnie skserować, a po anonimizacji zeskanować. W rezultacie uzyskanie materiału, który miałby zostać udostępniony wnioskodawcy, wymagałoby wyłączenia pracownika z realizacji jego podstawowych zadań na ponad 40 h, czyli ponad tydzień, co z kolei stanowiłoby poważne zakłócenie normalnego funkcjonowania Spółki w obszarze zadań wykonywanych przez niniejszego pracownika. Organ podkreślił, że jego zasoby kadrowe zostały na tyle ograniczone, że nie dysponuje innymi pracownikami, którzy mogliby zostać włączeni w proces przygotowania dokumentów dla wnioskodawcy bez uszczerbku dla prawidłowego toku jego funkcjonowania. Mając na uwadze powyższe Spółka uznała, iż miała obowiązek udostępnienia informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem wyłącznie w sytuacji zaistnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym. Żądając informacji publicznej przetworzonej wnioskodawca powinien więc wykazać, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego. Organ podkreślił dalej, iż w złożonej przez wnioskodawcę odpowiedzi z dnia [...] września 2023 r. na wezwanie do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia informacji publicznej, wnioskodawca uzasadnił chęć pozyskania informacji w w/w zakresie podejrzeniem "działania na szkodę "S" Sp. z o. o. oraz ustaleniem "czy nie popełniono przestępstwa na szkodę "S" Sp. z o. o. oraz Skarbu Państwa i Gminy. Zatem Spółka na podstawie uzasadnienia wnioskodawcy uznała, iż zakres żądanych informacji stanowi realizację indywidualnego interesu wnioskodawcy poprzez przeprowadzenie osobistych "prywatnych" działań kontrolnych. Zdaniem organu, jeżeli wnioskodawca podejrzewa działanie na szkodę Spółki, Wspólnika bądź Skarbu Państwa, które wyczerpuje art. 296 k.k. ma społeczny obowiązek w myśl art. 304 § 1 k.p.k. zawiadomić o tym prokuratora lub Policję. Zatem wnioskodawca nie wskazał żadnych realnych i konkretnych możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której udostępnienia zażądał. W związku z powyższym, w ocenie Spółki wnioskodawca w niniejszej sprawie nie wskazał zaistnienia przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem. Z braku wskazania szczególnej istotności dla interesu publicznego przez wnioskodawcę organ uznał, iż zakres żądanej przez niego informacji przetworzonej stanowi realizację jego indywidualnego interesu, w szczególności biorąc pod uwagę, że wnioskodawca, jako osoba fizyczna prowadząca działalność gospodarczą, prowadzi działalność konkurencyjną w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze, organ uznał za zasadne wydanie decyzji

o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym we wstępie.

A.H., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję Spółki, zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej naruszenie art. 3 ust. 1

pkt 1 u.d.i.p. przez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w przyjęciu, że:

- informacja wnioskowana przez A.H. jest informacją przetworzoną, a na wypadek nieuwzględnienia zarzutu,

- A.H. nie wykazał skutecznie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Mając na uwadze tak postawione zarzuty, pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części - w całości oraz zobowiązanie "S" Sp. z o.o. do udzielenia wnioskowanej informacji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że udostępnienie dokumentów w postaci kserokopii nie jest informacją przetworzoną. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych pełnomocnik zauważył, że sięgnięcie przez organ do zbiorów dokumentacji zawierających informacje proste i wyselekcjonowanie spośród nich danych dotyczących nagród przyznawanych poszczególnym pracownikom, ich podstawy oraz wysokości, a następnie poddanie ich procesowi anonimizacji

i skatalogowania, nie skutkuje przekształceniem informacji prostej w informację przetworzoną. Informacją przetworzoną jest zatem taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem,

a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych.

Zdaniem strony, nakład pracy potrzebny do przedłożenia żądanej przez skarżącego informacji ogranicza się wyłącznie do wyjęcia z segregatora kilku faktur

i ich zeskanowania i przesłania. W tym zakresie nie powstaje zatem informacja przetworzona. Nadal mamy do czynienia z informacją prostą, która istnieje w Spółce.

Ponadto, w ocenie pełnomocnika, A.H. wykazał istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego w udzieleniu mu wnioskowanej informacji wyrażające

się m.in.: interesie Skarbu Państwa i Gminy w prawidłowym wydatkowaniu środków publicznych, klasyfikowaniu z punktu widzenia VAT świadczonych usług

i realizowanych dostaw, rejestrowaniu wszystkich dokonywanych świadczeń usług lub dostaw towarów, a także interesie ogółu członków w lokalnej społeczności i ochroną jej przed nadużyciem pozycji dominującej przez "S" Sp. z o.o. Wnioskodawca wskazał, że "S" Sp. z o.o. stanowi własność Gminy, a zatem wydatkuje i konsumuje środki publiczne. Szczególna staranność w wydatkowaniu, jak i pozyskiwaniu i rozliczaniu dochodów tego podmiotu jest konieczna. Tymczasem aktualnie istnieje podejrzenie działania na szkodą "S" Sp. z o.o. i nie fakturowanie wszystkich pozycji realizowanych dostaw i usług. Pozbieranie wnioskowanych faktur umożliwiłoby Spółce we współpracy z wnioskodawcą ustalenie, czy nie popełniono przestępstwa na szkodę "S" Sp. z o.o. oraz Skarbu Państwa i Gminy. Wnioskodawca wskazał również, że istnieje podejrzenie, że "S" Sp. z o.o. wykorzystuje swoją dominującą pozycję na rynku usług pogrzebowych i mogła pomijać opłaty cmentarne, których zapłaty żądała od konkurencji. Zebranie wnioskowanych danych pozwoli na ustalenie, czy Spółka nie faworyzowała swoich klientów tworząc gorsze warunki dla konkurencji. W końcu istnieje zasadnicze podejrzenie stosowania przez "S" Sp. z o.o. złych stawek vat, tj. stawki 8% zamiast stawki 23%.

Zdaniem pełnomocnika, zebranie ww. informacji pozostawało zatem w interesie samej "S" Sp. z o.o. i pozwoliłoby jej zarządowi na ocenę zakresu naruszeń interesów Skarbu Państwa przez tę Spółkę. Także Gmina jako właściciel -udziałowiec w ramach zarządu właścicielskiego winna zapoznać się z ww. danymi.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Spółki wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz Spółki kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie, w myśl art. 135 p.p.s.a., następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym (art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902, dalej powoływana jako u.d.i.p.). Ustawa ta określa zasady i tryb udostępniania informacji publicznych, będąc rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, wyrażonego w art. 61 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).

Nie ulega wątpliwości, iż informacje, których domaga się skarżący (faktury za usługi pogrzebowe) stanowią informację publiczną. Należy wskazać, że S sp. z o.o. jest osobą prawną, której działalność w całości opiera się na majątku publicznym, jest bowiem spółką prawa handlowego, w której 100% udziałów posiada Gmina.

W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy żądana przez skarżącego informacja jest informacją prostą czy przetworzoną, dla udostępnienia której ustawodawca przewidział pozytywną przesłankę – wykazanie w jej uzyskaniu szczególnie istotnego interesu publicznego. Wymóg ten został określony w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W tym miejscu wskazać należy, że informacja publiczna przetworzona jest pojęciem nieostrym i nie została przez ustawodawcę zdefiniowana, jednakże w myśl stanowiska orzecznictwa, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która:

- w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem,

a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., I OSK 1746/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA);

- jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego

w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13,) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2012 r., I OSK 2149/12; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13; wyrok NSA z dnia 3 października 2014 r., I OSK 747/14, CBOSA);

- jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – "przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej" (wyroki NSA z dnia 5 września 2013 r. I OSK 953/13, I OSK 866/13, I OSK 865/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2010 r., I OSK 1737/12); "jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest konieczność ochrony "porządku publicznego" (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji" (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r., I OSK 1769/13);

- może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r., I OSK 2658/14; wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., I OSK 33/15, CBOSA)

- nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – "informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona" (zob. np. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11, CBOSA);

- której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej" (zob. np. wyroki NSA: z dnia 2 października 2014 r., I OSK 140/14; z dnia 21 września 2012 r., I OSK 1477/12, LEX nr 1264566; z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11, LEX nr 1094536; z dnia 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11, z dnia 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, CBOSA).

W judykaturze wskazuje się na praktyczną trudność z wytyczeniem granicy pomiędzy informacją przetworzoną a informacją prostą, udostępnioną po wykonaniu na niej pewnych czynności umożliwiających jej udostępnienie. Jak już wyżej wskazano, w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. Suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, szerokiego zakresu wniosku powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, co może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań, może być uznane za przetworzenie informacji prostych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11; z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 202/12; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z 25 listopada 2016 r., I OSK 1513/15; z 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2791/16; z 26 marca 2018 r., I OSK 2349/17; z 27 marca 2018 r., I OSK 1526/16, z 26 stycznia 2022 r., III OSK 1069/21, z 18 października 2023 r., III OSK 1848/22, CBOSA). Zatem ustalenie charakteru wnioskowanej informacji - prostej czy przetworzonej wymaga uwzględnienia okoliczności danego przypadku i ich oceny przez pryzmat zakresu i rodzaju czynności koniecznych do przygotowania informacji żądanej przez wnioskodawcę. Ocena żądanej informacji pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej czy jest informacją prostą, należy zawsze do organu, do którego trafia wniosek. Oznacza to, że podmiot do którego skierowane jest żądanie udzielenia informacji publicznej dokonuje kwalifikacji żądanej informacji jako prostej lub przetworzonej. Zatem to na organie spoczywa obowiązek wykazania, iż żądana przez wnioskodawcę informacja na charakter przetworzonej.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wskazał, że wyodrębnienie informacji w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych wymagałoby wyselekcjonowania ze zbiorów dokumentów tych informacji cząstkowych, które dotyczą wniosku, a ich pozyskanie wiąże się z poniesieniem wysokich nakładów takich jak czasochłonność, liczba zaangażowanych pracowników, zużycie specjalistycznego sprzętu (kserokopiarka, skaner), tonerów, itp. Spółka bowiem musiałaby dokonać anonimizacji ok. 1 000 szt. dokumentów, które należałoby przed anonimizacją dwukrotnie skserować, a po anonimizacji zeskanować. W rezultacie uzyskanie materiału, który miałby zostać udostępniony wnioskodawcy, wymagałoby wyłączenia pracownika z realizacji jego podstawowych zadań na ponad 40 h, czyli ponad tydzień, co z kolei stanowiłoby poważne zakłócenie normalnego funkcjonowania Spółki w obszarze zadań wykonywanych przez niniejszego pracownika. Organ podkreślił, że jego zasoby kadrowe zostały na tyle ograniczone, że nie dysponuje innymi pracownikami, którzy mogliby zostać włączeni w proces przygotowania dokumentów dla wnioskodawcy bez uszczerbku dla prawidłowego toku jego funkcjonowania.

Zdaniem Sądu organ w zaskarżonej decyzji przedstawił przekonującą argumentację, świadczącą o tym, że wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej. W szczególności organ wskazał na znaczną ilość dokumentów, które podlegają anonimizacji (ok. 1.100), podał jakie czynności winny zostać dokonane oraz zwrócił uwagę na ich czasochłonność. W świetle podanych okoliczności nie można zarzucić organowi, że w sposób dowolny przyjął, że wykonanie ww. czynności stanowiłoby poważne zakłócenie normalnego funkcjonowania spółki w obszarze zadań wykonywanych przez jej pracownika. Należy zatem stwierdzić, że organ wskazał konkretne okoliczności, które odniósł do realiów konkretnego wniosku i w rezultacie zasadnie wywiódł stanowisko o przetworzonym charakterze informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej był uprawniony do wezwania wnioskodawcy do wykazania, że uzyskanie żądanej przez niego informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie wskazuje się, że z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, iż nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania (wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22, CBOSA). Podkreśla się, że wnioskodawca powinien posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2022 r., III OSK 5040/21, CBOSA). Przesłanka udostępnienia informacji przetworzonej ma być traktowana w sposób niejako wyjątkowy. Wnioskodawca nie tylko musi wskazać na interes publiczny przemawiający za udostępnieniem mu informacji przetworzonej, ale interes ten musi być szczególnie istotny. Podmiot żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. Za podmiot o takich cechach niewątpliwie można uznać: posła, senatora, radnego, a także inne podmioty, które są w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domagają, w sytuacji gdy np. występują w określonych procesowych rolach uczestników postępowań dotyczących tworzenia lub kontrolowania aktów normatywnych (zob. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2022 r., III OSK 5090/21, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2022 r., III OSK 1069/21, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca istnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" koniecznej do udzielenia informacji publicznej przetworzonej, upatruje w interesie Skarbu Państwa i Gminy w prawidłowym wydatkowaniu środków publicznych, klasyfikowaniu z punktu widzenia VAT świadczonych usług i realizowanych dostaw, rejestrowaniu wszystkich dokonywanych świadczeń usług lub dostaw towarów, a także interesie ogółu członków w lokalnej społeczności i ochroną jej przed nadużyciem pozycji dominującej przez "S" sp. z o.o. Wnioskodawca wskazał, że istnieje podejrzenie działania na szkodą "S" sp. z o.o. oraz wykorzystywania przez ten podmiot pozycji dominującej na lokalnym rynku usług pogrzebowych. Zdaniem skarżącego uzyskanie informacji publicznej umożliwiłoby ustalenie, czy nie popełniono przestępstwa na szkodę "S" sp. z o.o. oraz Skarbu Państwa i Gminy.

Zdaniem Sądu samo subiektywne podejrzenie skarżącego o nieprawidłowym działaniu S sp. z o.o. m.in. w zakresie stosowania błędnych stawek podatku VAT, czy o możliwości popełnienia przestępstwa przez ten podmiot, nie oznacza wykazania przez skarżącego, że informacja publiczna jest ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców. Nadto w ocenie Sądu wnioskodawca nie wykazał, że posiada obiektywne i autentyczne możliwości posłużenia się informacją publiczną przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych. Organ trafnie zauważył, iż zakres żądanej przez niego informacji przetworzonej stanowi realizację jego indywidualnego interesu, gdyż wnioskodawca, jako przedsiębiorca prowadzi działalność konkurencyjną na lokalnym rynku usług pogrzebowych.

Z powyższych względów, zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji organ zasadnie uznał, że skarżący nie wykazał zaistnienia przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione.

W konsekwencji skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.