Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 687/18 w sprawie ze skargi W. Sp. z o.o. z/s w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2018 r., wydanym w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 687/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z/s w W., uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oraz zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz W. Sp. z o.o. z/s w W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] września 2017 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył W. Sp. z o.o. z/s w W. administracyjną karę pieniężną w wysokości 500 zł za nieterminowe przekazanie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 r.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, decyzją z [...] grudnia 2017 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w W. Sp. z o.o. w W. w dniach od [...] do [...] lipca 2017 r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska ustalił, że podmiot będąc zobowiązanym, na podstawie art. 75 ust. 1 w zw. z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 r., poz. 1987 z późn.zm. – dalej w skrócie "ustawa o odpadach"), do sporządzenia zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania odpadów za 2014 r., przekazał je Marszałkowi Województwa [...] nieterminowo tj. [...] lipca 2015 r. Ustalenia z kontroli udokumentowano protokołem z [...] lipca 2017 r. Następnie organ odwoławczy odnosząc się zarzutu pominięcia art. 189f k.p.a., przywołał treść art. 202 ustawy o odpadach i stwierdził, że w sytuacji całkowitego uregulowania obszaru administracyjnych kar pieniężnych w ustawie o odpadach, nie ma potrzeby stosować przepisów k.p.a. w tym art. 189f k.p.a. Z przepisów art. 75 i art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach oraz art. 37 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach wynika jednoznacznie, że odwołujący był zobowiązany do złożenia zbiorczego zestawienia danych za 2014 r. w terminie do 15 marca 2015 r. Strona złożyła przedmiotowy dokument Marszałkowi Województwa [... ][...] lipca 2015 r., a więc z czteromiesięcznym opóźnieniem. W takiej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska był zobowiązany do wydania decyzji, na podstawie art. 200 ust. 1 i 2 w zw. z art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Organ administracji publicznej nie może odstąpić od wymierzenia tej kary. Kara wymierzona decyzją jest obligatoryjna, a przepisy ustawy o odpadach nie przewidują od niej żadnych odstępstw.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji, podnosząc zarzut niezastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, że decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy tylko w zakresie stwierdzonego po stronie skarżącej spółki naruszenia tj. niewykonania w terminie obowiązku złożenia zbiorczego sprawozdania danych o odpadach za 2014 r. Nieistotne w odniesieniu do prawidłowego ustalenia przez organ nieterminowego wykonania obowiązku dopiero w dniu [...] lipca 2015 r., są błędy w zakresie innych ustaleń dokonanych przez organ takich jak okres przeprowadzonej kontroli przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, która w rzeczywistości odbyła się od [...] do [...] lipca 2015 r., jak też daty protokołu z tej kontroli, który został w rzeczywistości sporządzony i podpisany [...] lipca 2015 r. Okoliczność uchybienia ustawowemu terminowi złożenia sprawozdania przez skarżącą Spółkę nie jest przez nią kwestionowana.

Sąd I instancji wyjaśnił, że istotę sporu stanowi prawidłowość wymierzenia kary administracyjnej za stwierdzone uchybienie z uwagi na to, że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte [...] lipca 2017 r., a więc już po wejściu w życie przepisów zawartych w dziale IVa kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących administracyjnych kar pieniężnych, wprowadzonych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). WSA podzielił stanowisko strony skarżącej, że organy obu instancji nieprawidłowo pominęły treść art. 189f k.p.a. w tym postępowaniu. Organy dokonały nieprawidłowej wykładni art. 189a, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem w związku z oceną, iż przepisy działu IVa k.p.a. nie mają w tej sprawie zastosowania, nie dokonały w sprawie dostatecznych ustaleń pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej. Naruszyły tym samym przepisy prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd podkreślił że, w świetle art. 189a § 1 k.p.a. zasadą jest, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Wyjątek od tej zasady określa art. 189a § 2 k.p.a. Treść w/w przepisu wskazuje, że wymienione w nim przesłanki (instytucje) są autonomiczne i przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne samodzielnie regulują każdą z tych przesłanek. Wskazuje na to użyte w przepisie sformułowanie "w tym zakresie" poprzedzone wyodrębnieniem przesłanek, które muszą być odrębnie uregulowane, by nie było możliwe zastosowanie zasady wynikającej z art. 189a § 1 k.p.a. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że art. 202 ustawy o odpadach nakazuje w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosować odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 201 z późn.zm. – dalej w skrócie "Ordynacja podatkowa"), jednak nieprawidłowo ocenił, że w sytuacji takiego ustawowego odesłania, obszar kar administracyjnych w ustawie o odpadach został całkowicie uregulowany i nie ma potrzeby stosować w tym zakresie przepisów k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji z taką oceną nie można się zgodzić, gdyż po pierwsze nie chodzi o ewentualną potrzebę, a obowiązek stosowania przepisów k.p.a., w sytuacji gdyby przepisy odrębne nie stanowiły dostatecznej podstawy, po drugie ustawa o odpadach stanowi odrębną regulację obszaru kar administracyjnych w takim zakresie w jakim zagadnienie to zostało uregulowane w dziale III ustawy Ordynacja podatkowa. Nie jest to więc w zestawieniu z treścią art. 189a § 2 k.p.a. regulacja całościowa, gdyż przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa nie zawierają regulacji dotyczącej instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Nietrafna jest więc ocena organu, iż w rozpoznawanej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 189f k.p.a.

Organy obu instancji dokonując nieprawidłowej wykładni art. 189a k.p.a. uznały, że nie jest możliwe odstąpienie od wymierzenia skarżącej spółce administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania, gdyż ustawodawca nie przewidział takiego rozwiązania. Taka ocena obowiązujących przepisów prawa materialnego spowodowała, że organy obu instancji nie dokonywały żadnych ustaleń w zakresie zaistnienia ewentualnych przesłanek do zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. Tym samym organ odwoławczy nie wypełnił obowiązków wynikających z treści art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., gdyż nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego i nie dokonał wszechstronnej jego oceny. Uchybienia te powodują, że rozstrzygnięcie o wymierzeniu kary pieniężnej skarżącej Spółce za nieterminowe wykonanie obowiązku złożenia zbiorczego zestawienia danych o odpadach za 2014 r. jest przedwczesne.

Materiał dowodowy nie pozostawia wątpliwości i nie kwestionuje tego również skarżąca Spółka, że zestawienie za 2014 r. zostało przedłożone Marszałkowi Województwa [...] [...] lipca 2015 r. Z uwagi na profil prowadzonej przez Spółkę działalności jak również rodzaj i ilość wytworzonych w 2014 r. odpadów trafnie organy orzekające w sprawie zakwalifikowały ją do wytwórców obowiązanych do prowadzenia ewidencji odpadów. Działanie Spółki niewątpliwie pozostawało w sprzeczności z art. 237 ust. 1 ustawy o odpadach. Według art. 125 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy o odpadach za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy o odpadach w brzmieniu dotychczasowym. Nie ma zatem wątpliwości, że dokonane przez Spółkę naruszenie podlega karze administracyjnej w wysokości 500 zł, jednak wymierzenie kary uzależnione jest (w sytuacji, gdy jak w przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia) od oceny przez organ, czy nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary. Treść art. 189f k.p.a. wskazuje na obowiązek, a nie możliwość oceny przez organ przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej.

Konieczność dokonania przez organ ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy pozwalających na jej rozstrzygnięcie i zapewnienia stronie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obligowała Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również decyzji organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ uwzględni powyższą ocenę prawną i dokona ustaleń oraz oceny czy wobec skarżącej Spółki zachodzą przesłanki do odstąpienia od wymierzenia jej kary pieniężnej za nieterminowe wykonanie obowiązku złożenia sprawozdania za 2014 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Główny Inspektor Ochrony Środowiska reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wyrokowi Sądu I instancji zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad wymienionych w wyroku, nie miało miejsca naruszenie przez organ przepisów postępowania, które miałoby wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 202 ustawy o odpadach w zw. z działem III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa poprzez błędne uznanie, że organ odwoławczy nie dokonał wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, nie zgromadził wystarczająco materiału dowodowego i nie dokonał wszechstronnej jego oceny, wskutek tego, że nie zastosował art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. tj. nie przeanalizował czy w przedmiotowej sprawie spełnione zostały przesłanki i można odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, w sytuacji gdy wskutek odesłania poprzez art. 202 ustawy o odpadach w zakresie administracyjnych kar pieniężnych do przepisów działu III Ordynacji podatkowej, która jest regulacją odrębną i szczególną w stosunku do k.p.a. a także kompleksowo regulującą przesłanki wymiaru administracyjnych kar pieniężnych i ulg w tym zakresie, zastosowanie przepisów art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. nie było możliwe;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 202 ustawy o odpadach w zw. z działem III Ordynacji podatkowej, poprzez pominięcie, że nawet gdyby uznać, że organy powinny przeanalizować możliwość zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. to wskutek faktu, że nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie było obligatoryjne, to brak takiej analizy nie miał wpływu na wynik postępowania;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 202 ustawy o odpadach, w zw. z działem III ustawy Ordynacja podatkowa, poprzez błędną ich wykładnię a przez to nieprawidłowe ich zastosowanie i:

- błędne uznanie, że w przypadku wymierzania administracyjnych kar pieniężnych organy obu instancji powinny zastosować regulację art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i przeanalizować przesłanki i możliwość odstąpienia od wymierzenia kary, w sytuacji gdy wskutek odesłania poprzez art. 202 ustawy o odpadach w zakresie administracyjnych kar pieniężnych do przepisów działu III Ordynacji podatkowej, która jest regulacją odrębną i szczególną w stosunku do k.p.a. a także kompleksowo regulującą przesłanki wymiaru administracyjnych kar pieniężnych i ulg w tym zakresie, zastosowanie przepisów art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie było możliwe,

- pominięcie, że ustawa o odpadach, będąca podstawą nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, odsyła w zakresie wymiaru tych kar do Ordynacji podatkowej, jako przepisu szczególnego i odrębnego, która to regulacja nie przewiduje możliwości odstąpienia od wymierzenia kary, stąd stosowanie w tym zakresie art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., nie jest możliwe;

- pominięcie, że ustawa nowelizująca k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. nie dokonała jednocześnie zmiany w ustawie o odpadach poprzez odesłanie do stosowania k.p.a. w zakresie administracyjnych kar pieniężnych, stąd w zakresie wymiaru tych kar należy stosować Ordynację podatkową;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 201 ust. 1, art. 202 i art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, w związku z art. 125 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1688 - zwanej dalej "ustawą o zużytym sprzęcie"), w zw. z art. 202 ustawy o odpadach, w zw. z działem III ustawy Ordynacja podatkowa poprzez błędną ich wykładnię a przez to nieprawidłowe ich zastosowanie i błędne uznanie, że w przypadku wymierzania administracyjnych kar pieniężnych w zakresie naruszenia prawa polegającego na nieterminowym przekazaniu marszałkowi województwa zbiorczego zestawienia danych o odpadach należy stosować art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., w sytuacji gdy naruszenie to jest nieusuwalne, stąd w takim przypadku nigdy nie zostanie spełniona przesłanka wynikająca z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., stąd stosowanie regulacji art. 189a i art. 189f k.p.a. we wskazanym zakresie jest niecelowe;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 189a § 1 i 2 pkt 2 i art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 200 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 201 ust. 1, art. 202 i art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, w związku z art. 125 ustawy o zużytym sprzęcie, poprzez błędną ich wykładnię a przez to nieprawidłowe ich zastosowanie i błędne uznanie, że administracyjna kara pieniężna nakładana za naruszenie prawa polegające na nieterminowym przekazaniu marszałkowi województwa zbiorczego zestawienia danych o odpadach jest karą obligatoryjną i ustawodawca nie przewidział możliwości jej miarkowania czy odstąpienia od niej bez względu na okoliczności towarzyszące powstaniu naruszenia, stąd stosowanie regulacji art. 189a i art. 189f k.p.a. we wskazanym zakresie jest niecelowe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, o których stanowi art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę niniejszą w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej sformułował pod adresem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zarzuty oparte na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Uwzględniając fakt, że zarzuty natury procesowej mogłyby się okazać skuteczne gdyby, przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę wyroku pogląd w sferze prawa materialnego okazał się wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszym rzędzie ustosunkował się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Podniesione w pkt II ppkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, a w rezultacie nieprawidłowe zastosowanie oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach.

Lektura skargi kasacyjnej dowodzi, że osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy Sąd I instancji orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o wymierzeniu Spółce administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie Marszałkowi Województwa [...] zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 r. trafnie wywiódł, że organy obu instancji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 189a k.p.a., uznając, iż przepisy działu IV k.p.a. nie mają w tej sprawie zastosowania. W konsekwencji pominęły treść art. 189f k.p.a. i nie dokonały w sprawie dostatecznych ustaleń pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd I instancji stwierdził mianowicie, że z treści art. 189a § 1 k.p.a. wynika obecnie zasada, zgodnie z którą w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonania stosuje się przepisy niniejszego działu, a wyjątki od tej zasady określa art. 189a § 2 k.p.a. Wymienione w art. 189a § 2 k.p.a. przesłanki są autonomiczne i przepisy k.p.a. nie znajdują zastosowania w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne samodzielnie regulują każdą z tych przesłanek. Sąd stwierdził także, że ustawa o odpadach stanowi odrębną regulację obszaru kar administracyjnych w takim zakresie, w jakim zagadnienie to zostało uregulowane w dziale III ustawy Ordynacja podatkowa. Nie jest to więc w zestawieniu z treścią art. 189a § 2 k.p.a. regulacja całościowa, ponieważ przepisy działu III Ordynacji podatkowej nie zawierają regulacji dotyczącej instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Wobec tego nie zgodził się z oceną organu, że w przedmiotowej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 189f k.p.a. Treść art. 189f k.p.a. wskazuje na obowiązek, a nie możliwość oceny przez organ przesłanek do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej. Zatem, jak wywiódł Sąd, organ powinien ocenić, czy w rozpatrywanej sprawie występują przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej.

Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Główny Inspektor Ochrony Środowiska. Negując podgląd Sądu, organ stwierdził, że co prawda w przepisach ustawy o odpadach i Ordynacji podatkowej nie została uregulowana możliwość odstąpienia od nałożenia kary lub udzielenia pouczenia, o której stanowi art. 189a § 1 pkt 2 k.p.a., to jednak biorąc pod uwagę dotychczasowe regulacje i orzecznictwo, a przede wszystkim zasady dotyczące ochrony środowiska, nie można przyjąć stosowania art. 189a k.p.a. do postępowań w sprawie wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za nieprzestrzeganie przepisów ustawy o odpadach w jakimkolwiek zakresie. Organ podkreślił, że podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy ustawy o odpadach. W ustawie tej zawarty jest art. 202, który nakazuje w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosować przepisy działu III Ordynacji podatkowej zatytułowany "Zobowiązania podatkowe". Tak więc w sytuacji, gdy obszar administracyjnych kar pieniężnych został uregulowany całkowicie w ustawie o odpadach, nie ma potrzeby stosować w tym zakresie przepisów k.p.a. Zaznaczył także, że ustawa nowelizująca k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. nie dokonała nowelizacji ustawy o odpadach poprzez odesłanie do stosowania k.p.a. w zakresie administracyjnych kar pieniężnych. Wskazał przy tym, że naruszenie prawa polegające na nieterminowym przekazaniu marszałkowi województwa zbiorczego zestawienia danych o odpadach jest nieusuwalne. Karze podlega każdy, kto nie złożył lub nieterminowo złożył sprawozdanie. Złożenie sprawozdania po ustawowo określonym terminie trudno określić mianem zaprzestania naruszenia prawa. Zatem w rozpatrywanej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania. Dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdują zastosowania do kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takimi, w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm – sankcji pieniężnej. Organ administracji publicznej nie może w takim przypadku odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, jak również nie może jej miarkować przy uwzględnieniu takich kryteriów jak okres uchybienia terminowi czy przyczyny uchybienia terminowi.

Zaprezentowany wyżej pogląd skarżącego kasacyjnie organu co do zasady zasługuje na aprobatę. Otóż, nie można przyjąć, jak uczynił to Sąd I instancji, że na skutek nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, organy orzekające w sprawie wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie Marszałkowi Województwa zbiorczego zestawienia danych za 2014 r. miały obowiązek zastosować znowelizowane w tym zakresie przepisy działu IVa k.p.a., a konkretnie art. 189f § 1 k.p.a. Opowiedzenie się po stronie poglądu prezentowanego przez Sąd I instancji oznaczałoby w rezultacie prawną możliwość odstąpienia przez organ od nałożenia każdej administracyjnej kary pieniężnej.

W pierwszym rzędzie zauważyć trzeba, że ustawodawca mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) dokonał istotnej nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mianowicie, z dniem 1 czerwca 2017 r., na podstawie art. 1 pkt 41 wspomnianej ustawy, po dziale IV dodano dział IVa zatytułowany "Administracyjne kary pieniężne". Z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej (druk VIII.1183) wynika, że projektowane rozwiązania mają stanowić uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma zawsze pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Stosownie do art. 189a § 1 k.p.a. w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Po myśli art. 189a § 2 k.p.a. przepisów działu IVa nie stosuje się w takim zakresie, w jakim w przepisach odrębnych uregulowane zostały: przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej, udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Przepis art. 189f k.p.a., normuje przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Przy ustaleniu dopuszczalności stosowania lub wyłączenia stosowania przepisów działu IVa k.p.a. niezbędna jest więc w pierwszej kolejności uprzednia wykładnia przepisów odrębnych regulujących przesłanki nakładania oraz wymierzania administracyjnych kar pieniężnych (wyrok NSA z 3 grudnia 2019 r. II OSK 3087/18). Nie można bowiem przyjąć, jak uczynił to Sąd I instancji, że od dnia 1 czerwca 2017 r. organy mają obowiązek automatycznie i bezwzględnie, w każdym rozpatrywanym przypadku badać przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej przewidziane w art. 189f k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie organ orzekając o wymierzeniu Spółce kary za nieterminowe złożenie zbiorczego zestawienia danych za 2014 r., prawidłowo odkodował znaczenie normatywne art. 237 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 200 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach w zakresie przesłanek nałożenia i wymierzenia kary zwracając uwagę na brzmienie art. 202 tej ustawy oraz art. 125 ustawy o zużytym sprzęcie elektronicznym.

W rozumieniu art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach podmioty, o których mowa w art. 73 i art. 75, obowiązane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do sporządzania i składania zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów - na podstawie art. 37 ust. 1 i 2 ustawy, o której mowa w art. 252, sporządzają i składają je, za lata 2012-2014, stosując przepisy dotychczasowe z tym, że ten, kto wbrew obowiązkowi, nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych, sprawozdań lub wykazu zakładów przetwarzania lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200. W świetle art. 200 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, jeżeli podmiot, wbrew obowiązkowi, o którym mowa w art. 76, nie składa sprawozdania, podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 500 zł. Administracyjną karę pieniężną wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska, właściwy ze względu na miejsce wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów - w przypadku sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami. Zgodnie z treścią art. 202 ustawy o odpadach, w sprawach dotyczących administracyjnych kar pieniężnych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r. poz. 613, z późn.zm.), z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska. Jak wynika z brzmienia art. 125 ustawy o zużytym sprzęcie elektronicznym niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 108 za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 ustawy zmienianej w art. 108 w brzmieniu dotychczasowym.

Analiza przepisów ustawy o odpadach w tym unormowań działu X rozdziału 2 zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne" tej ustawy dowodzi, że ustawodawca nie uregulował kwestii odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Takich rozwiązań próżno poszukiwać również na gruncie przepisów działu III Ordynacji podatkowej. Dostrzec przy tym należy, że dział III Ordynacji podatkowej zatytułowany jest "Zobowiązania podatkowe", które to pojęcie zostało zdefiniowane w art. 5 Ordynacji podatkowej. W myśl tego przepisu zobowiązaniem podatkowym jest wynikające z obowiązku podatkowego zobowiązanie podatnika do zapłacenia na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy podatku w wysokości, w terminie oraz miejscu określonych w przepisach prawa podatkowego. Analiza przepisów działu III Ordynacji podatkowej dowodzi, że generalną zasadą jest obowiązek ponoszenia podatku, który należy rozumieć nie inaczej jak zapłacenie podatku. Ustawodawca nie przewidział prawnej zatem możliwości odstąpienia od ustalenia zobowiązania podatkowego. Odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do administracyjnych kar pieniężnych oznacza w praktyce zrównanie zobowiązania z tytułu administracyjnej kary pieniężnej ze zobowiązaniem podatkowym, zarówno co do charakteru prawnego, konstrukcji prawnej, czy też konsekwencji niewywiązania się z obowiązku jej uiszczenia. Uprawnione jest wręcz stwierdzenie, że administracyjna kara pieniężna ma charakter zobowiązania quasi podatkowego. Podkreślić w związku z tym trzeba, że odesłanie od działu III Ordynacji podatkowej oznacza, że tylko niektóre znajdujące się w tym dziale przepisy należy stosować wprost bez żadnych zmian, bądź z pewnymi modyfikacjami, względnie część z nich nie będzie miała w ogóle zastosowania z uwagi na ich bezprzedmiotowość do administracyjnych kar pieniężnych. Z punktu widzenia administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na gruncie ustawy o odpadach decydujące znaczenie mają przepisy działu III Ordynacji podatkowej normujące problematykę ulg w spłacie zobowiązań podatkowych (rozdział 7a), a konkretnie odroczenia terminu płatności, odsetek za zwłokę, ulg w spłacie zobowiązań, przedawnienia oraz odpowiedzialności osób trzecich. Wykładnia przepisów ustawy o odpadach wespół z odpowiednio stosowanymi przepisami działu III Ordynacji podatkowej zatytułowanego "Zobowiązania podatkowe" pozwala przyjąć, w ślad za skarżącym kasacyjnie organem, że regulacje te mają charakter kompleksowy, czy też mówiąc inaczej całościowy.

Kara, o której mowa w art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach ma charakter bezwzględny i obligatoryjny, a jej wysokość unormowana w art. 200 w zw. z art. 125 ustawy o zużytym sprzęcie elektronicznym jest określona sztywną kwotą – 500 zł, jednakową dla wszystkich. Nie podlega ona miarkowaniu w zależności od okoliczności stanu faktycznego sprawy. Oznacza to, że organ orzekając o jej wymierzeniu nie może uwzględnić przyczyn czy stopnia zawinienia w uchybieniu terminu czy też okresu uchybienia terminowi. Z wyraźnej woli ustawodawcy karze podlega każdy podmiot, który uchybił ustawowemu terminowi na złożenie zbiorczego zestawienia danych (sprawozdania), lub też nie sporządził i nie przekazał zbiorczego zestawienia danych (sprawozdania), lub wykonuje ten obowiązek niezgodnie ze stanem rzeczywistym, niezależnie od przyczyn, które to uchybienie spowodowały. Świadczy o tym użyty w art. 237 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach zwrot "ten kto, wbrew obowiązkowi". Organ został więc pozbawiony prawnej możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na gruncie art. 237 ustawy o odpadach oraz stosowanych odpowiednio przepisów działu III Ordynacji podatkowej i takie rozwiązanie należy ocenić jako celowe. Trafnie bowiem zauważa organ, że naruszenie prawa przez skarżącą Spółkę polegające na nieterminowym przekazaniu Marszałkowi Województwa zbiorczego zestawienia danych za 2014 r. ma charakter nieusuwalny. Nie sposób też uznać, że złożenie zbiorczego zestawienia danych po ustawowo określonym terminie można określić mianem zaprzestania naruszenia prawa. Ustawodawca zakreślił bowiem sztywny termin przekazania dokumentu do dnia 15 marca roku następującego po roku, którego sprawozdanie dotyczy. Dodać wreszcie trzeba, że ustawa o odpadach z 2012 r., została przygotowana na podstawie przyjętych przez Radę Ministrów w dniu 8 lipca 2010 r. założeń do projektu ustawy o odpadach stanowiącej transpozycję dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. WE L 312 z 22.11.2008, str. 3). Dyrektywa ta wprowadziła zasadę "zanieczyszczający płaci" a także zobowiązała państwa członkowskie do określenia sankcji za naruszenie przepisów dyrektywy w zakresie gospodarowania odpadami, wskazując, iż sankcje mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. A zatem, zgodzić trzeba z organem, że dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdują zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W świetle prawidłowej wykładni uregulowań przepisów odrębnych, a konkretnie przepisów ustawy odpadach i działu III Ordynacji Podatkowej, organ nie mógł weryfikować przesłanek odstąpienia od nałożenia kary z art. 189f § 1 k.p.a., dając tym samym pierwszeństwo kodeksowym unormowaniom instytucji odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. W stanie faktycznym i prawnym sprawy niniejszej pierwszeństwo miały bezwzględnie obowiązujące regulacje prawa materialnego stanowiące lex specialis względem ogólnych unormowań k.p.a., w świetle których nie jest prawnie dopuszczalne odstąpienie od nałożenia kary.

Na marginesie powyższych uwag dodać trzeba, że zaaprobowanie poglądu Sądu I instancji stawiałoby w gorszej sytuacji prawnej wszystkie te podmioty, które za ten sam okres sprawozdawczy (2012-2014) złożyły, tak jak Spółka, po terminie zbiorcze zestawienia danych o odpadach, a ostateczne decyzje w przedmiocie wymierzenia im kary zostały wydane przed wejściem w życie nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym, że wykładnia przepisów prawa materialnego przyjęta w zaskarżonym wyroku za podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji okazała się błędna, na aprobatę nie zasługiwało także stanowisko Sądu I instancji jakoby organy naruszyły – art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., bowiem nie dokonały dostatecznych ustaleń pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie wymierzenia kary administracyjnej, w tym zastosowania art. 189f k.p.a. Stan faktyczny sprawy niniejszej, pomimo pewnych mankamentów w zakresie daty kontroli przeprowadzonej w Spółce oraz daty sporządzenia protokołu kontroli, trafnie wytkniętych przez Sąd I instancji w motywach kontrolowanego wyroku, został ustalony przez organy niewadliwie. Niespornym jest, że W. Sp. z o.o. zbiorcze zestawienie danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku i unieszkodliwiania tych odpadów za 2014 r. sporządziła i przedłożyła Marszałkowi Województwa [...] [...] lipca 2015 r. w sytuacji, gdy granicznym terminem zakreślonym przez ustawodawcę był dzień 15 marca 2015 r. Na tej podstawie organy obu instancji prawidłowo oceniły, że stwierdzone naruszenie przez Spółkę ustawowego obowiązku zdefiniowanego w art. 237 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 200 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 202 ustawy o odpadach w zw. z art. 125 ustawy o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym podlega administracyjnej karze pieniężnej w wysokości 500 zł o czym orzekły w kontrolowanych decyzjach. Tym samym Sąd I instancji orzekając o usunięciu z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji (mimo, iż w uzasadnieniu wyroku tłumaczył przesłanki uchylenia decyzji organów obu instancji) naruszył w stopniu rzutującym na wynik sprawy przepisy postępowania wskazane w pkt I ppkt 1-3 skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na względzie oraz fakt, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.