II SA/Gd 411/08 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-07-31	
Data wpływu	2008-05-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Andrzej Przybielski
Jolanta Górska /przewodniczący/
Krzysztof Ziółkowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości	
Hasła tematyczne	Nieruchomości
Planowanie przestrzenne
Opłaty administracyjne	
Sygn. powiązane	II OSK 132/09	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717;  art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 3, 4, 6; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2002 nr 100 poz 908;   par. 150 ust. 1 i 2; Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270;  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Referent Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. R. w W na decyzję S K O w G z dnia 10 marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 20.11.2007 r. Wójt, powołując się na art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 3, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalił opłatę w wysokości 7674 zł, którą nakazał uiścić L. N. w związku ze zbyciem niezabudowanej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położonej w miejscowości S. gmina G., której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrębu geodezyjnego S. w gminie G., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia 7.10.2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...]).

W uzasadnieniu decyzji Wójt stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość, w wyniku uchwalenia planu miejscowego zmieniła swoje przeznaczenie z nieruchomości rolnej na cele zabudowy mieszkaniowej, agroturystycznej ze wskazaniem na turystykę konną z dużym udziałem zieleni, funkcje dozwolone: nieuciążliwe usługi komercyjne, strzelnica sportowo – myśliwska, urządzenia sportowe, możliwość wydzielenia działek mieszkaniowych rezydencjonalnych przy istniejącej drodze lokalnej lub z koniecznością wydzielenia drogi wewnętrznej o szerokości min. 8 m zakończonej placem manewrowym o wymiarach 12 m X 12 m.

Dalej organ podaje, że nieruchomość została zbyta w dniu 05.09.2006 r. Zgodnie z operatem szacunkowym z 28.02.2007 r. wartość działki, w wyniku uchwalenia planu miejscowego wzrosła o 25580 zł. W związku ze zbyciem nieruchomości w okresie 5 lat od uchwalenia planu oraz wzrostu jej wartości, zdaniem Wójta należało naliczyć sporną opłatę. Stawka opłaty została ustalona w uchwale w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 30 %.

Od powyższej decyzji odwołał się L. N., działając za pośrednictwem radcy prawnego L. P.

Decyzji zarzucono naruszenie art. 10 Kpa przez brak zawiadomienia o zakończeniu postępowania oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych w sprawie dowodów. Nadto zarzucono naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie, polegające na ustaleniu opłaty planistycznej w odniesieniu do spornej nieruchomości w sytuacji, gdy stawka procentowa poznająca na wyliczenie wysokości opłaty nie została ustalona w miejscowym palnie zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest przedmiotowa działka.

Sygn. akt II SA/Gd 411/08

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowego.

Uzasadniając odwołanie pełnomocnik podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 2 ust. 6 nie wskazuje jednoznacznie terenów, dla których stawka wynosi 30%. Przepis ten ustala taką stawkę do nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych i prawnych, tam gdzie wzrost wartości nieruchomości w wyniku ustaleń planu uzasadnia wszczynanie procedury. Wobec tego, zdaniem pełnomocnika, brak uszczegółowienia planu w tym zakresie powoduje naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie pełnomocnika brak wskazania w karcie konkretnego terenu obowiązującej stawki procentowej, nie upoważnia Wójta do wszczęcia postępowania. Stanowi również rażące naruszenie prawa, poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej.

W wyniku rozpoznania odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ II instancji, decyzją z dnia 10.03.2008 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji.

Kolegium wskazało w uzasadnieniu, że art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu przestrzennym wiąże pobranie opłaty z procentową stawką określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Podstawą prawną, zdaniem Kolegium, ustalenia kwoty renty planistycznej są postanowienia zawarte w uchwale w sprawie zatwierdzenia planu miejscowego. Dalej organ podnosi, że opłaty nie pobiera się, jeśli jej stawka nie został określona w uchwale Rady Gminy. Decyzja Wójta ustalająca wysokość renty planistycznej, przy braku ustalenia stawki tej opłaty w uchwale w sprawie zatwierdzenia planu miejscowego, jest wydana bez podstawy prawnej i tym samym obarczona wadą nieważności.

Zdaniem Kolegium, na karcie spornego terenu (10MM), nie ustalono stawki procentowej, na podstawie której ustala się wysokość reny planistycznej. Jedynie w "Ustaleniach ogólnych planu" ustala się stawkę 30% w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych i prawnych, tam gdzie wzrost wartości nieruchomości w wyniku ustaleń planu uzasadnia wszczynanie procedury. W ocenie Kolegium, zapis taki nie wskazuje jednoznacznie terenów, dla których stawka wynosi 30 %, pozostawiając ich wybór organowi, któremu ustawa takich kompetencji nie przyznaje. W takiej sytuacji, przyjąć należy, że taka stawka w ogóle nie została przez Radę Gminy dla spornego terenu ustalona.

Sygn. akt II SA/Gd 411/08

Organ II instancji uznał, że naruszenie art. 10 Kpa nie miało miejsca, gdyż strona mogła się zapoznać ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów przed wydaniem spornej decyzji. W aktach sprawy znajduje się potwierdzenie odbioru przez odwołującego zawiadomienia o wszczęciu postępowania wraz z pouczeniem o jego uprawnieniach.

Na powyższą decyzję, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wywiódł Prokurator Rejonowy.

Decyzji Kolegium zarzucono naruszenie prawa materialnego – art. 36 ust. 4 oraz art. 37 pkt 6 ustawy o planowaniu przestrzennym, poprzez błędne przyjęcie, że Rada Gminy nie określiła w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowej, stanowiącej podstawę naliczenia renty planistycznej oraz, że brak podstaw do wydania przez Wójta decyzji w sprawie naliczania wyżej wymienionej opłaty.

Zdaniem prokuratora zapis dotyczący ustalenia stawki procentowej zamieszczony w "Ustaleniach ogólnych" uchwały Rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego, zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym, jest obligatoryjną częścią treści uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. § 2 ust. 6 uchwały, w sposób jednoznaczny wskazuje wysokość stawki procentowej. Określenie "uzasadnia wszczynanie procedury" oznacza podział na nieruchomości, których wartość w wyniku uchwalenia planu miejscowego wzrosła oraz na takie, których wartość pozostała bez zmian. Według prokuratora, przedmiotowy zapis wskazuje wyraźnie, iż w przypadku wzrostu wartości nieruchomości, właściwy organ pobiera jednorazową opłatę, nie wyższą niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Kontynuując, prokurator podniósł, że tak ukształtowany zapis planu przestrzennego obliguje Wójta do wydania decyzji ustalającej wysokość renty planistycznej w przypadku zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia planu. Stawki procentowe nie muszą być umieszczone w kartach terenu, gdyż ustawa o planowaniu przestrzennym przewiduje, że mają one się znaleźć w treści planu miejscowego i nie określa obowiązku ich umieszczania osobno w poszczególnych kartach terenu. Tym samym nieumieszcznie stawki procentowej w konkretnej karcie ternu, nie przyznaje Wójtowi kompetencji do dowolnego wyboru terenów, które wymagają wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia spornej opłaty.

Sygn. akt II SA/Gd 411/08

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Z brzemienia powyższego przepisu wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) zobligowany jest do pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Przesłankami zobowiązującymi do poboru w/w. opłaty są: uchwalenie lub zmiana planu zagospodarowania przestrzennego i związany z tym wzrost wartości nieruchomości, ustalenie opłaty w planie, zbycie nieruchomości. Przesłanki te muszą być spełnione łącznie. W takim przypadku wskazany organ ma obowiązek pobrać stosowną opłatę. Wskazuje na to wyraźnie brzmienie wskazanego powyżej przepisu. Mowa jest tam bowiem o tym, że "wójt, burmistrz, prezydent pobiera jednorazową opłatę". Ustawa nie przewiduje w takiej sytuacji swobody decydowania o poborze opłaty, nakłada natomiast obowiązek poboru. Znajduje to także odzwierciedlenie w art. 37 ust. 6 wskazanej ustawy. Przepis ten stanowi, że organ ustala sporną opłatę w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu odpisu z aktu notarialnego. Jest tu także, wyraźnie nałożony na organ konkretny obowiązek, niezależny od woli organu.

Roszczenia o pobór opłaty można zgłaszać w terminie 5 lat od momentu, gdy uchwalony plan lub jego zmiana stały się obowiązujące. Stanowi o tym art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu przestrzennym.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy w palnie zagospodarowania przestrzennego ustalano jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Pozostałe przesłanki, tj. uchwalenie planu, wzrost wartości nieruchomości oraz jej zbycie nie budą wątpliwości sądu, ani stron.

Sygn. akt II SA/Gd 411/08

W ocenie sądu nie budzi wątpliwości, że opłata taka została ustalona prawidłowo. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 spornej uchwały, na ustalenia planu składają się ustalenia ogólne zawarte w tym paragrafie. Zgodnie z § 3 ustalenia szczegółowe planu dla obszaru zainwestowania wsi przedstawia się na poszczególnych kartach terenu. Wynika z tego wyraźnie, że sporna uchwała składa się z części ogólnej oraz szczegółowej. Oczywistym jest zatem, że postanowienia części ogólnej dotyczą całości obszarów objętych planem. Wniosek przeciwny byłby rażąco sprzeczny z zasadami wnioskowania prawniczego. Konstrukcja części ogólnej planu służy przejrzystości legislacyjnej. Pozwala na wyjęcie przed nawias postanowień odnoszących się do całego obszaru objętego planem. Funkcją części szczegółowej jest określenie konkretnych postanowień dla poszczególnych terenów wchodzących w skład obszaru objętego planem. Celem takiego rozwiązania jest umożliwienie uwzględnienia w planie przestrzennym szczegółowych, specyficznych uwarunkowań poszczególnych obszarów. Jeśli w postanowieniach części szczegółowej, dotyczących konkretnego obszaru nie ma wyraźnych wyłączeń postanowień części ogólnej planu to postanowienia te w oczywisty sposób dotyczą tego obszaru.

Powyższe rozumowanie znajduje odzwierciedlenie w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2006 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). § 150 ust. 1 i 2 określają, że jeżeli dane określenie ma być używane w jednym znaczeniu w obrębie całej ustawy lub innego aktu normatywnego albo całej jednostki systematyzacyjnej danego aktu, jego definicję zamieszcza się odpowiednio w przepisach ogólnych tego aktu albo w przepisach ogólnych danej jednostki systematyzacyjnej. Jeżeli dane określenie ma być używane w ustalonym znaczeniu tylko w obrębie zespołu przepisów, jego definicję zamieszcza się w bezpośrednim sąsiedztwie tych przepisów.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, należy uznać za błędne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wyrażające się w uznaniu, że aby można było uznać, iż stawka została określona w planie przestrzennym, to powinno to znaleźć wyraz przy każdej karcie ternu. Trafnie jest przy tym stanowisko prokuratora, który wskazuje, że określenie zawarte w § 2 ust. 6 planu przestrzennego "uzasadnia wszczynacie procedury" oznacza podział na nieruchomości, których wartość w wyniku uchwalenia planu wzrosła oraz na takie których wartość pozostał bez zmian.

W świetle powyższych ustaleń, za błędny należy uznać argument organu II instancji, stanowiący, iż w przedmiotowej sprawie decyzja organu I instancji została

Sygn. akt II SA/Gd 411/08

wydana bez podstawy prawnej. Podstawa taka została wyrażona wprost w § 2 ust. 6 przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Reasumując powyższe rozważania, stwierdzić należy, iż organ II instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego interpretację – tj. przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 ust. 6 uchwały zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego, błędnie przyjmując, iż nie stanowią one w niniejszej sprawie podstawy do poboru renty planistycznej.

Dlatego też sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

W trakcie ponownego rozpoznawania sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zobowiązane jest dokonać interpretacji prawa w sposób wskazany powyżej przez sąd i dopiero na takiej podstawie wydać rozstrzygnięcie w zależności od tego co będzie wynikiem prawidłowo dokonanej subsumcji.