Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta B. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Wojewodą P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. G. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko postanawia: oddalić wniosek.

Prezydent Miasta B., reprezentowany przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. wnioskiem z dnia 4 maja 2018 r. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta B. a Wojewodą P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. G. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 1 grudnia 2017 r. do 30 września 2018 r.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu [...] grudnia 2017 r. M. G. wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko - K. G. na wskazany okres. Zaznaczył, że zarówno członek rodziny jak i wnioskodawca nie przebywają poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Organ ustalił, że matka dziecka - M. G. od [...] października 2011 r. pracuje [za granicą] w charakterze pracownika najemnego, co potwierdził sam wnioskodawca w rozmowie telefonicznej z pracownikiem Ośrodka. Powyższe wynika również z postanowienia Marszałka Województwa P. z [...] marca 2012 r.

W świetle powyższych ustaleń Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B., działając na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851, ze zm.), przekazał wniosek M. G. do Regionalnego Ośrodka Polityki Społecznej w B.

Pismem z [...] marca 2018 r. [...] Urząd Wojewódzki w Białymstoku, powołując się na art. 11 ww. ustawy, zwrócił wniosek M. G. z informacją, że w tej sprawie nie jest możliwe ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Poinformowano jednocześnie, że w celu ustalenia powyższego niezbędnym jest dołączenie do wniosku dokumentów lub oświadczeń złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej wskazujących dokładne okresy zamieszkiwania, wykonywania pracy / prowadzenia działalności na własny rachunek (ewentualnie pobierania zasiłku dla bezrobotnych), uprawnienia do świadczeń przez M. G. na terenie [...].

Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. pismem z 3 kwietnia 2018 r. poinformował stronę, że złożony wniosek wymaga uzupełnienia, zobowiązując do uzupełnienia braków formalnych. Wnioskodawca w wyznaczonym terminie uzupełnił braki formalne.

Jednocześnie Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B. wyraził przekonanie, że stanowisko Wojewody P. jest nieuzasadnione. W ocenie Ośrodka wszelkie działania zmierzające do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w tym sporządzanie pism, zawiadomień, wezwań do uzupełnienia dokumentacji lub dopełnienia innych czynności jest możliwe dopiero po ustaleniu właściwości organu przez [...] Urząd Wojewódzki w B., czy w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Podjęcie przez Ośrodek wskazanych wyżej czynności w sytuacji, kiedy członek rodziny przebywa poza granicami Polski wykracza poza właściwość Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. i mogłoby doprowadzić do naruszenia zapisów art. 10, art. 11, art. 16 ust. 1, 4, 8 pkt 1 oraz art. 28 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a także art. 19 k.p.a. W myśl zasady przestrzegania z urzędu swojej właściwości przez organy administracji publicznej, organ nie może podjąć żadnej czynności w postępowaniu w przypadku nieustalenia przez wojewodę czy w danej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ośrodek, po uzyskaniu informacji, że członek rodziny przebywa poza granicami Polski, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zobowiązany jest przekazać wniosek z dokumentami do wojewody i takie też czynności zostały podjęte w tej sprawie.

W odpowiedzi na wniosek Wojewoda [...] wskazał, że z treści art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wynika, iż organ właściwy przed przekazaniem wniosku wojewodzie powinien dokonać stosownych ustaleń oraz zgromadzić wymagane dokumenty. Na podstawie art. 19 ust. 1 ww. ustawy, w przypadku złożenia nieprawidłowo wypełnionego wniosku podmiot realizujący świadczenia wzywa pisemnie osobę ubiegającą się o świadczenie do poprawienia lub uzupełnienia wniosku w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Natomiast, w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do powyższych czynności skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Przepis wskazuje zatem wprost, że powyższych czynności dokonuje podmiot realizujący świadczenie, czyli organ właściwy. Zatem to w jego gestii jest zgromadzenie niezbędnych dokumentów potrzebnych do realizacji świadczenia również przed przekazaniem wniosku wojewodzie. Wojewoda powinien zatem otrzymać kompletne informacje, które są mu niezbędne do ustalenia, czy w danej sprawie zachodzi koordynacja systemów zabezpieczenia społecznego.

Wobec powyższego, w sytuacji jaka miała miejsce w przekazywanej sprawie, Prezydent Miasta B. miał obowiązek uzupełnienia braków formalnych, w tym wymaganych oświadczeń. Na tym etapie postępowania zasadnym jest zatem wskazanie Prezydenta Miasta B. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. G. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369, ze zm., dalej: p.p.s.a.) należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej.

Podstawowe znaczenie dla wskazania przez Naczelny Sąd Administracyjny organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie przez organy administracji ustaleń określających przedmiot sprawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o sporze kompetencyjnym (o właściwość) możemy mówić jedynie w sytuacji kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji, w odniesieniu do konkretnej tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy (postanowienia NSA: z 10 marca 2006 r. II OW 84/05, z 5 kwietnia 2011 r. II OW 13/11 i z 23 sierpnia 2011 r. II OW 62/11). W przeciwnym razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego oraz co do tego w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie występuje tożsamość sprawy. Trudno mówić o sporze kompetencyjnym (o właściwość), kiedy dwa organy odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, chociaż dotyczących tej samej strony. Jest to pozorny spór kompetencyjny (o właściwość), gdyż nie ma w takiej sytuacji rozbieżności stanowisk w zakresie kompetencji tych organów, natomiast istnieje rozbieżność poglądów co do istoty sprawy.

W myśl art. 10 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego prowadzi organ właściwy. Organem właściwym, zgodnie z art. 2 pkt 11 tej ustawy, jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie wychowawcze lub otrzymującej świadczenie wychowawcze. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w przypadku gdy wnioskodawca bądź członek jego rodziny przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. W takim przypadku, w myśl art. 16 ust. 4 tej ustawy, wojewoda ustala, czy w przekazanej sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

W niniejszej sprawie postępowanie przed organami zainicjował wniosek M. G. skierowany w dniu [...] grudnia 2017 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. We wniosku tym strona oświadczyła, że nie przebywa, ani też członek jego rodziny nie przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jak wynika z notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] grudnia 2017 r. przez pracownika Ośrodka, w trakcie rozmowy telefonicznej, jaka miała miejsce w dniu [...] grudnia 2017 r. M. G. oświadczył, że jego była żona przebywa w [...] . Nie udzielił na ten temat bliższych informacji. Zapewnił jednocześnie o niezwłocznym stawieniu się w Dziale Świadczeń Rodzinnych. Powyższe informacje nie zostały zweryfikowane przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w B., jednocześnie zaś - jak wynika z akt sprawy - stanowiły podstawę do przekazania wniosku Wojewodzie P., jako organowi właściwemu w sprawie.

Z powyższych faktów wynika, że w przedstawionej sprawie nie występuje w istocie spór kompetencyjny. Rozbieżność w oświadczeniach wnioskodawcy co do przebywania członka rodziny, w rozumieniu przyjętym w art. 2 pkt 15 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poza granicami Polski wymagała bowiem jednoznacznego ustalenia powyższej okoliczności przez organ właściwy. Dopiero potwierdzenie bądź zaprzeczenie złożonemu oświadczeniu przez organ właściwy pozwoli na ustalenie, czy organ ten pozostanie również uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie świadczenia wychowawczego. Zarówno z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jak również z odpowiedzi na ten wniosek wynika, że organy pozostające w sporze dostrzegają potrzebę ustalenia powyższej okoliczności. Tym bardziej więc przekazanie Wojewodzie P. przez organ właściwy niezweryfikowanego w tym zakresie wniosku nie mogło stać się podstawą do wyprowadzenia stosownej analizy tego przypadku przez Naczelny Sąd Administracyjny w ramach postępowania, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a.

Konkludując, stwierdzić należy, że decydujące znaczenie dla określenia organu uprawnionego do rozpatrzenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego mają ustalenia faktyczne co do okoliczności, o których mowa w

art. 16 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a których w przedstawionej sprawie Prezydent B. nie dokonał. Powtórzyć raz jeszcze należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że o sporze o właściwość (sporze kompetencyjnym) możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne.

Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu oraz podmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że przedstawiony wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, ONSiWSA 2004, nr 1, poz. 17; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, ONSAiWSA 2005, nr 2, poz. 46).

Z powyższych względów i na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.