Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia NSA Tomasz Bąkowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi B. I. o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1518/20 w sprawie ze skargi B. I. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 września 2019 r. nr 7450/OPON/2019 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych 1. odrzucić skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego wyroku, 2. zwrócić B. I. ze środków budżetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego uiszczony wpis od skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego postanowienia w kwocie 200 (dwieście) złotych.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1518/20 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej B. I. (dalej jako skarżąca), od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2348/19 oddalającego skargę skarżącej na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 3 września 2019 r. nr 7450/OPON/2019 w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, oddalił skargę kasacyjną.

Skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika 9 stycznia 2024 r. wniosła skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny norm prawa Unii Europejskiej, to jest:

• art. 6 ust. 1 i 2 Traktatu o Unii Europejskiej (praw podstawowych oraz podstawowych wolności człowieka), w tym: a) prawa jednostki do wolności sumienia i wyznania, b) prawa do rzetelnej, sprawnej administracji;

• art. 6 ust. 1 i 2 Traktatu o Unii Europejskiej i art. 9 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a także art. 53 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którymi wyrok jest niezgodny;

• rażącego naruszenia art. 10 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej.

Ponadto zarzucono wyrokowi nieważność bowiem w jego wydaniu uczestniczyła osoba nieuprawniona, tj. sędzia Marzenna Linska-Wawrzon powołana na stanowisko Sędzia NSA przez Prezydenta na podstawie wniosku nieprawnie powołanej Krajowej Rady Sądownictwa.

Skarżąca określiła szkodę spowodowaną wydaniem zaskarżonego wyroku na kwotę 32600 złotych, na którą składa się wynagrodzenie pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym – 2600 złotych oraz wartość obiektu służącego celom religijnym, który podlega rozbiórce.

Uprawdopodabniając szkodę przywołuje dowody w postaci: akt sprawy przed WSA w Warszawie o sygn. VII SA/Wa 2348/19; przesłuchania świadków zgodnie z wnioskiem o takie przesłuchanie z dnia 22 lipca 2019 r., którzy mieli potwierdzić, że obiekt służy także religijnym medytacjom.

Skarżąca wskazuje, że wzruszenie zaskarżonego wyroku nie było możliwe w drodze innych środków prawnych bowiem jest to wyrok NSA a brak było podstaw do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o stwierdzenie, że kwestionowany wyrok jest niezgodny z art. 10 ust. 1 i 2 Traktatu oraz art. 9 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności a także z art. 53 Konstytucji RP, zasądzenie jej kosztów postępowania, wyłączenie z rozpoznania skargi sędziów nadmiernie manifestujących swoje wyznanie (poprzez wypowiedzi, przynależność do doktrynalnych instytucji i stowarzyszeń religijnych, noszących oznaki przynależności do danej religii).

W uzasadnieniu zakwestionowano stanowisko WSA i NSA odnośnie do niezaliczenia spornego obiektu budowlanego do obiektów małej architektury o funkcjach religijnych. Pełnomocnik uważa, że zaprezentowana przez sądy argumentacja jest sprzeczna z ustaleniami sądów europejskich oraz z doświadczeniem życiowym mieszkańca Polski. Wskazuje, że podczas podróży po Polsce można napotkać różne obiekty małej architektury pełniące funkcje religijne np. przydrożne czy pamiątkowe kapliczki. Obiekty te są zbudowane w różnej technologii i przekraczają powierzchnię 16 m2 i wysokość 3,30 m. Są trwale związane z gruntem i nikt nie kwestionuje ich funkcji religijnej. Służą katolicyzmowi, prawosławiu, a nawet islamowi czy buddystom.

Pełnomocnik uważa, że sędzia sprawozdawca wydając wyrok nie podzieliła argumentacji opartej na orzeczeniach ETPCz, w których Trybunał uznał, że art. 9 Europejskiej Konwencji praw człowieka stanowi jeden z fundamentów społeczeństwa demokratycznego. Ma on znaczenie zarówno dla ochrony tożsamości oraz sposobu życia osób wierzących, jak i ateistów, agnostyków, sceptyków oraz osób indyferentnych religijnie. Wolność wyznania zawiera w sobie prawo do prywatnego oraz publicznego manifestowania własnej religii, w tym poprzez sprawowanie kultu, nauczanie i praktykowanie i podejmowanie czynności rytualnych. Państwo powinno zapewnić właściwe środki do poszanowania wolności wyznania w tym instrumenty prawne, które zagwarantują, że inni nie będą przeszkadzać w modlitwie i innych praktykach religijnych. Przepis ten obejmuje wolność uzewnętrzniania kultu indywidualnie i we wspólnocie w miejscach publicznych i prywatnie. Uprawianie kultu religijnego jest przejawem wolności religii i może przyjmować różne formy zachowania w celu uzewnętrzniania oddania czci Bogu (bóstwu).

Uzewnętrznianie kultu połączone jest z zapewnieniem wyznawcom swobodnego praktykowania w miejscach i obiektach, w których kult może być sprawowany. W sprawie Manoussakis i inni przeciwko Grecji krajowe prawo greckie wymagało od organizacji religijnych uzyskania pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń w celach odprawiania kultu. Świadkowie Jehowy próbowali uzyskać takie pozwolenie, jednak władze publiczne nie zgadzały się na używanie pomieszczenia do odprawiania kultu. ETPCz orzekł, że państwo było władne sprawdzić czy działania podjęte przez Stowarzyszenie religijne było potencjalnie szkodliwe dla innych i w tym zakresie zweryfikować spełnienie wymogów formalnych. Nie uprawniało to organów władzy do narzucenia sztywnych lub nadmiernie uciążliwych wymagań dotyczących praktykowania przekonań religijnych. Trybunał w wielu orzeczeniach akcentował brak umocowania władz publicznych do ograniczania możliwości odbywania zgromadzeń modlitewnych w miejscach publicznych, chyba że względy porządku publicznego sprzeciwiały się temu.

W dalszej części uzasadnienia pełnomocnik wskazuje na wadliwość powoływania sędziów przez Krajową Radę Sądownictwa stwierdzoną w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z 2 marca 2021 r. (C-824/18), godzące w niezależność i niezawisłość sędziów. Nowa KRS nie jest zatem organem niezależnym i nie gwarantuje rzetelnego procesu wyłaniania sędziów. Nie może przeprowadzać postępowań konkursowych na urzędy sędziowskie, a sędziowie powołani przy udziale takiej KRS nie gwarantują niezależności i sprawiedliwego osądu spraw, zaś orzeczenia przez nich wydane powinny zostać uznane za nieważne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1518/20 podlega odrzuceniu.

Na wstępie wyjaśnić należy, że orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są prawomocne z chwilą ich wydania i co do zasady nie podlegają zaskarżeniu. Wyjątek od tej zasady wskazuje art. 285a § 3 P.p.s.a., który stanowi, że od orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem nie przysługuje, z wyjątkiem gdy niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia prawa Unii Europejskiej. Orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego traktuje się jak orzeczenia wydane w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi.

Naruszenie prawa Unii Europejskiej ma dotyczyć konkretnej normy prawa unijnego, która była stosowana w rozpoznawanej sprawie lub powinna być stosowana, przy czym naruszenie takiej normy ma mieć charakter rażący. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego powinna zawierać więc wskazanie konkretnego przepisu prawa Unii Europejskiej, z którym zaskarżone orzeczenie jest niezgodne (art. 285e § 1 pkt 3 P.p.s.a.) a nadto naruszenie ma być naruszeniem rażącym (oczywiście niezgodnym z treścią przepisu prawa, niezgodnym z charakterem tego przepisu oraz wywołującym skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów praworządności).

Pełnomocnik skarżącej w skardze o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 kwietnia 2023 r., sygn. akt II OSK 1518/20 zarzucił naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 Traktatu o Unii Europejskiej a także art. 9 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.)

W ocenie NSA, zarzuty naruszenia powołanych przepisów nie wskazują, że niezgodność z prawem wynika z rażącego naruszenia norm prawa Unii Europejskiej, albowiem niewystarczające jest przytoczenie przez skarżącego przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, czy też odsyłających do nich przepisów Traktatu o Unii Europejskiej bez powiązania z przepisem prawa Unii Europejskiej, który był stosowany lub powinien być stosowany w tej sprawie.

W pierwszej kolejności odnosząc się do przywołanych przez skarżącego zarzutów naruszenia przepisów Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności należy wskazać, że jakkolwiek prawo Unii Europejskiej zawiera odesłanie wprost do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (dalej: TUE), zgodnie z którym Unia Europejska została zobowiązana do przystąpienia do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, to do czasu zawarcia i wejścia w życie umowy o przystąpieniu Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności Konwencja ta nie jest częścią porządku prawnego Unii Europejskiej i aktem prawa Unii. Wniosku tego nie zmienia brzmienie art. 6 ust. 3 TUE, zgodnie z którym "prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych Państwom Członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa". Przepis ten wskazuje, że prawa podstawowe zagwarantowane w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz te wynikające z tradycji konstytucyjnych państw członkowskich należą do ogólnych zasad prawa Unii Europejskiej, co nie oznacza, że sama Konwencja stanowi część prawa Unii Europejskiej. Takie stanowisko znajduje poparcie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 24 kwietnia 2012 r. w sprawie Kamberaj, C-571/10; opublikowany w elektronicznym Zbiorze Orzeczeń, Zbiór Orzeczeń – część ogólna). Nie podważa tego stanowiska także to, że Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej (dalej: KPP), która od wejścia w życie Traktatu z Lizbony (Dz. Urz. UE C 306 z 17 grudnia 2007 r., s. 1) ma status prawny równy Traktatom – Traktatowi o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz TUE, zawiera odesłanie do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Celem tego odesłania jest zapewnienie spójności standardu ochrony praw człowieka i podstawowych wolności (system konwencyjny) oraz ochrony praw podstawowych (system unijny) a także zapobieżenie powstawaniu rozbieżności między obydwoma standardami, w tym rozwijanymi przez orzecznictwo Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu oraz orzecznictwo Trybunał Sprawiedliwości UE. Nie oznacza to jednak, że Konwencja o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jest częścią prawa Unii Europejskiej. W toku prac zmierzających do przystąpienia Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w dniu 5 kwietnia 2013 r. został przedstawiony ostateczny projekt umowy o przystąpieniu Unii Europejskiej do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W lipcu 2013 r. Komisja zwróciła się do Trybunału Sprawiedliwości o stwierdzenie zgodności projektu umowy o przystąpieniu z Traktatami. W dniu 18 grudnia 2014 r. Trybunał wydał opinię negatywną, w której stwierdził, że projekt umowy może mieć niekorzystny wpływ na specyfikę i autonomię prawa UE (opinia 2/13). Trybunał uznał, że porozumienie dotyczące przystąpienia Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie jest zgodne z art. 6 ust. 2 TUE ani z Protokołem (nr 8) dotyczącym artykułu 6 ustęp 2 Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie przystąpienia Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W związku z tym, zgodnie z art. 218 ust. 11 TFUE, projekt porozumienia nie mógł wejść w życie, chyba że nastąpiłaby jego zmiana lub rewizja Traktatów. Do przystąpienia UE do Konwencji nie doszło. Nastąpił okres konsultacji dla wypracowania sposobów rozwiązania kwestii podniesionej przez TSUE. UE i Rada Europy wznowiły negocjacje w 2019 r. i są one wciąż w toku.

Tym samym z aktualnego stanu prawa Unii Europejskiej wynika, że Unia Europejska nie jest stroną Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i Konwencja ta nie stanowi aktu prawnego wchodzącego w skład systemu prawnego UE. Zatem zarzut naruszenia przepisów powołanej Konwencji nie dotyczy naruszenia norm prawa Unii Europejskiej w rozumieniu art. 285a § 3 w związku z art. 285e § 1 pkt 3 P.p.s.a. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w innych postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 maja 2014 r. sygn. akt I ONP 1/14, z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II ONP 4/14 i II ONP 5/14 (orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do wskazanego przez skarżącą naruszenia art. 10 Karty Praw Podstawowych UE należy stwierdzić, że skarżąca nie wskazała, że w tej sprawie stosuje się przepis prawa Unii Europejskiej. W kwestionowanym wyroku NSA nie odnosił się ani do przepisów karty Praw Podstawowych ani do jakichkolwiek innych przepisów z dorobku prawnego UE.

Jakkolwiek zgodnie z art. 6 ust. 1. TUE Unia uznaje prawa, wolności i zasady określone w Karcie praw podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 r., w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 r. w Strasburgu, która ma taką samą moc prawną jak Traktaty, to zakres zastosowania praw i zasad zawartych w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej został uregulowany w art. 51 ust. 1 KPP. Stosownie do art. 51 ust. 1 KPP prawa i zasady określone w Karcie są wiążące dla państw członkowskich wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii. W wyroku z dnia 26 lutego 2013 r. w sprawie C-617/10 (pkt 21) Åkerberg Fransson (opublikowany w elektronicznym Zbiorze Orzeczeń, Zbiór Orzeczeń – część ogólna) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjął, że poszanowanie praw podstawowych chronionych na mocy Karty jest konieczne w sytuacji, gdy mające zastosowanie w sprawie przepisy mieszczą się w zakresie stosowania prawa Unii. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku z dnia 6 marca 2014 r. w sprawie C-206/13 (pkt 24) Cruciano Siragusa (opublikowany w elektronicznym Zbiorze Orzeczeń, Zbiór Orzeczeń – część ogólna), w którym Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że pojęcie stosowania prawa Unii w rozumieniu art. 51 KPP wymaga istnienia powiązania określonego stopnia z prawem Unii Europejskiej. Oznacza to, że co prawda Karta Praw Podstawowych jako prawo pierwotne jest częścią porządku prawnego Unii Europejskiej, ale zarzut naruszenia postanowień tej Karty może być podnoszony tylko w sytuacji, gdy w sprawie mają zastosowanie lub powinny mieć zastosowanie inne niż Karta przepisy prawa Unii Europejskiej. Wniosku tego nie podważa brzmienie art. 6 ust. 1 TUE. Tym samym zarzut naruszenia przepisów Karty Praw Podstawowych nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, ponieważ Karta znajduje zastosowanie jedynie wówczas, gdy w sprawie mogą mieć zastosowanie inne przepisy prawa Unii Europejskiej i wskazanie tych przepisów jest wymogiem skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego określonym w art. 285e § 1 pkt 3 P.p.s.a., którego niedopełnienie skutkuje odrzuceniem skargi, na podstawie art. 285h § 1 P.p.s.a.

W treści skargi pełnomocnik nie wskazał jakie przepisy prawa unijnego mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie dotyczącej wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, z zastosowaniem których to przepisów można by powiązać zastosowanie art. 10 Karty. Wniesiona skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem powołanego wyroku nie spełnia więc warunku formalnego, określonego w art. 285e § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż nie wskazano w niej norm prawa Unii Europejskiej w rozumieniu art. 285a § 3 P.p.s.a., z którymi zaskarżone orzeczenie jest niezgodne.

Zarzut nieważności wyroku z powodu wydania go przez sędziego, który, zdaniem skarżącej, został powołany na stanowisko sędziego NSA przez nieprawidłowo powołaną Krajową Radę Sądownictwa jest niezasadny albowiem Sędzia Marzenna Linska-Wawrzon na stanowisko sędziego NSA została powołana prawidłowo przez prezydenta Bronisława Komorowskiego w dniu 2 sierpnia 2011 r.

Ponadto okoliczność powołania sędziego sądu administracyjnego nie ma żadnego znaczenia dla oceny legalności wniesienia skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem wyroku NSA bowiem nie jest przesłanką o jakiej mowa w art. 285a § 3 P.p.s.a.

Na marginesie wyjaśnić należy, że ocena prawna zaprezentowana w zaskarżonym wyroku była prawidłowa bowiem parametry budynku skarżącej nie pozwalały na uznanie, że jest to niewielki obiekt rodzajowo podobny do obiektów z art. 3 pkt 4 lit. a ustawy Prawo budowlane tj. obiektu kultu religijnego, obiektu małej architektury ogrodowej bądź obiektu rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku. Kwalifikacji przedmiotowego budynku gospodarczego jako wymagającego zgłoszenia nie mogło podważyć niewiarygodne twierdzenie skarżącej o wykorzystywaniu go na cele kultu religijnego. Parametry budynku nie pozwalały na uznanie go za równoważny z kapliczką czy krzyżem przydrożnym.

Oczywiście wartością podlegającą ochronie prawnej jest wolność sumienia i wyznania. Tego przejawem jest zapewnienie wierzącym miejsc do sprawowania kultu religijnego. Jednak miejsce takie powinno odpowiadać prawu np. z powodów zapewnienia uczestnikom kultu bezpieczeństwa zdrowia i życia. Zatem jeśli prawo budowlane ma na celu między innymi sprawowanie nadzoru nad powstającymi budowlami z uwagi na bezpieczeństwo ich konstrukcji, to przed ich wzniesieniem strona powinna dać organom architektonicznym możliwość oceny czy dana budowla odpowiada prawu poprzez dokonanie zgłoszenia i przedstawienie jakie prace budowlane i jaki obiekt zamierza wznieść. Wolność wyznania nie może uzasadniać wznoszenia budowli kultu religijnego wbrew zasadom prawidłowego i bezpiecznego budowania. Zaskarżony wyrok nie godzi w zagwarantowaną w art. 53 Konstytucji RP wolność sumienia i wyznania. W ustępie 5 tego przepisu Konstytucji wskazuje się wprost, że wolność uzewnętrzniania religii może być ograniczona jedynie w drodze ustawy i tylko wtedy, gdy jest to konieczne do ochrony bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, zdrowia, moralności lub wolności i praw innych osób. Państwo gwarantuje wolność praktyk religijnych ale nie można prowadzić ich w obiektach budowlanych, które mogą zagrażać bezpieczeństwu wyznawców.

W związku z powyższym skarga ta podlega odrzuceniu na podstawie art. 285h § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 285e § 1 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. 285a § 3 P.p.s.a. O zwrocie wpisu Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.